Актуальные вопросы управления автономным учреждением

Внесенные, в связи с принятием Закона № 174-ФЗ, изменения в ГК РФ позволяют рассматривать фактически три разновидности права оперативного управления, обусловленные особенностями правомочия по распоряжению закрепленным за субъектом этого права имуществом. Это право оперативного управления казенного предприятия, право оперативного управления бюджетного или частного учреждения, право оперативного управления автономного учреждения.

Характеризуя в целом произведенные законодателем изменения в правовом регулировании экономической деятельности государственных (муниципальных) учреждений, следует сделать вывод, что пойдя навстречу настоятельным требованиям определенных слоев общественности о серьезном расширении прав в самостоятельном использовании и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом, при этом, как правило, в условиях их бюджетного недофинансирования, закрепленным за соответствующими учреждениями, преимущественно культуры, образования, физкультуры и спорта, законодатель достаточно субъективно трансформировал ради этой цели содержание как собственно права собственности, так и ограниченного вещного права - права оперативного управления, которое и так представляет собой уникальную конструкцию, характерную лишь для современной российской экономики и российского гражданского права. Тем самым произошло своего рода размывание единой по своей правовой природе конструкции права собственности, установление законодательно иных юридических построений, не отвечающих основным принципам рыночных отношений. В определенной степени даже можно говорить о частичной формальной приватизации имущества государственных и муниципальных учреждений, так как движимое имущество, а недвижимое и особо ценное движимое - по согласованию с учредителем свободно выводится из собственности государства или муниципального образования и переходит в частные руки посредством отдельных сделок.

На сегодняшний день законодателем не устранены в законах об образовании отдельные внутренние противоречия и противоречия с ГК РФ. Так, нормой п. 4 ст. 39 Закона об образовании допускается возможность отчуждения имущества, закрепленного за образовательным учреждением его учредителем, собственником имущества, в порядке и на условиях, устанавливаемых не только законодательством Российской Федерации, но и законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.

Подобное отчуждение имущества, закрепленного за учреждением любого вида на праве оперативного управления, допускается ГК РФ по установленным им основаниям - неиспользуемое, излишнее, используемое не по назначению. Такое отчуждение может регламентироваться лишь федеральными законами (п. 3 ст. 299 ГК РФ), а не законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и тем более не правовыми актами органов местного самоуправления, так как гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Названная норма противоречит положению п. 6 той же статьи о том, что изъятие имущества, закрепленного за образовательным учреждением, допускается только по истечении срока договора между собственником и образовательным учреждением или между собственником и учредителем. Последнее правило вообще не может относиться к образовательному учреждению, так как объем вещного права, в частности ограниченного - права оперативного управления, определяется не договором, а федеральным законом, что и составляет отличие вещного права от обязательственного. Норма п. 3 ст. 299 ГК РФ устанавливает, что право оперативного управления имуществом прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом, другими федеральными законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у учреждения по решению собственника.

В противоречие с нормами ГК РФ вступают положения Закона об образовании о многоучредительстве образовательных учреждений, так как учреждение создается либо публично-правовым образованием (государственное или муниципальное учреждение - бюджетное либо автономное учреждение), либо гражданином или юридическим лицом. Закрепив возможность многоучредительства, законодатель не установил правила взаимоотношений учредителей между собой и по отношению к созданному ими образовательному учреждению. Опять пойдя на поводу у экономической целесообразности, законодатель принес в жертву устоявшиеся, законодательно закрепленные гражданско-правовые формы, своего рода конструкции имущественных отношений. Допущение множественности подобных форм, их приспособляемость к особенностям конкретных общественных отношений в определенной сфере, будь то область образования, культуры, трансформация в этих целях универсальных юридических конструкций ради сиюминутных экономических потребностей, все это приводит к размыванию единой гражданско-правовой основы, разрушению кодифицированной, унифицированной основы регулирования рыночных имущественных отношений. Специфичность сферы образования не дает должных оснований, в условиях действующего Гражданского кодекса, на принципиальное изменение системы правового регулирования имущественных отношений.

Действующее законодательство дает возможность создания государственных высших учебных заведений в одной из двух форм государственного учреждения - бюджетного либо автономного, предлагающих, в соответствии с законом, различной степени возможности для проведения самостоятельной экономической деятельности.

Вузы, располагающие серьезной ресурсной и образовательной основой для проведения деятельности, приносящей доход, способные в достаточно больших объемах осуществлять платную образовательную деятельность надлежащего качества по востребованным на современном рынке труда специальностям, а также проводить актуальные научные исследования вправе, в соответствии с Законом о некоммерческих организациях, принять решение о своем преобразовании в автономное учреждение. В этом случае они лишаются в значительной степени бюджетного финансирования. Однако вновь вводимая форма автономного учреждения в наилучшей степени соответствует потребностям тех государственных вузов, которые посредством именно своей образовательной и исследовательской деятельности достаточно успешно существуют и развиваются в рыночной экономике. В иных случаях, при иных условиях, в частности обеспечения конституционного права на получение высшего образования; необходимости исполнения государственного заказа на подготовку специалистов; необходимости подготовки по нерыночным, слабо востребованным, но общественно необходимым направлениям (специальностям); невозможности полного перехода вуза образованию на платной основе; необходимости сохранения вуза в конкретном регионе, городе в качестве образовательного, культурного центра, а закрытие вуза, либо его резкое сокращение приведут к неблагоприятным социальным последствиям, требуются полноценное государственное (бюджетное) финансирование и обеспечение в установленных нормативах. При этом самостоятельная экономическая деятельность в форме оказания платных образовательных услуг, проведения научных исследований представляется ограниченной, не приносящей значимых доходов. В этом случае государственный вуз продолжает свое существование в форме бюджетного образовательного учреждения.

Государственные вузы существуют и в развитых рыночных странах, их экономическое положение и, соответственно, его правовое регламентирование отличается достаточно широким разнообразием. В странах с централизованным государственным управлением системой образования (Франция, Германия, Италия, Испания, пр.) экономическая деятельность государственных вузов регулируется рядом законодательных норм, причем общего характер [26, с. 43].

В странах с широкой автономией вузов (Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, ряд иных англоязычных стран) правовая регламентация их экономической деятельности определяется юридическим статусом самого высшего учебного заведения.

Однако во всех странах экономическая и финансовая компетентность вуза достаточно детально фиксируется в его уставе, причем для централизованного порядка управления уставные положения формулируются в соответствии с нормативными и инструктивными предписаниями национальных органов управления образованием. В странах с широкой автономией вузов уставные нормы лишь согласовываются с органами управления образованием.

В целом финансово-экономические правомочия зарубежного высшего учебного заведения регулируются, прежде всего, нормами общего законодательства.

Следует иметь в виду, что получение высшего образования в большинстве стран осуществляется на бесплатной основе. Плата берётся лишь за дополнительно предоставляемые образовательные услуги.

Как правило, вузы самостоятельно заключают сделки о проведении на коммерческой основе научных исследований, продаже их результатов с зачислением полученных средство в свой доход.

Так, Кодекс образования Франции закрепляет финансовую автономию государственных высших учебных заведений, в соответствии с которой вузы на договорной основе предоставляют платные услуги, создают ради достижения уставных целей службы промышленной и коммерческой деятельности. Бюджетное финансирование составляет около 90% вузовской сметы, к отдельным источникам пополнения бюджетного вуза относятся - проведение платных курсов; плата за контракты по научным исследованиям; доходы от сервисных служб; вступительные взносы студентов и аспирантов. Государственные вузы Великобритании, а их подавляющее большинство, обладают достаточно широкой автономией, частности экономической; от 40 до 60 процентов их бюджетов составляют внебюджетные поступления, в частности от проведения прикладных исследований по заказам фирм, выполнения работ по заказам региональных и местных властей; от оплаты за обучение иностранных учащихся, от спонсорских взносов и пожертвований.

Университеты вправе делать банковские вклады, инвестиции, управлять имуществом, приобретать акции, осуществлять вклады в фонды, продавать, покупать и сдавать в аренду имущество. Право собственности практически на любое имущество государственного университета принадлежит ему самому [15, с. 132].

На сегодняшний день государственные вузы составляют большинство образовательных организаций практически во всех развитых странах. Несмотря на рыночную основу их экономики и преобладающее присутствие в них частных лиц, государственный сектор высшего образования занимает устойчивое и довольно значительное место в системе образования многих государств. Это обусловлено, прежде всего, задачей исполнения государственных, конституционных обязательств по подержанию надлежащего уровня образования и права личности на образование, как и на получение высшего образования.

В современной России наличие достаточного большого по объему государственного сектора высшего образования обусловлено такими важными факторами, как гарантирование конституционного права граждан на получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе; преобладание именно государственных вузов с достаточно высоким уровнем подготовки, оставшихся от СССР; необходимость решения важных государственных задач.

В то же время реформирование российской экономики в направлении создания рынка обусловливает объективную необходимость внедрения рыночных механизмов и в экономическую деятельность государственных высших учебных заведений. При этом должны соблюдаться устоявшиеся рыночные институты, в той части и правовые, к которым следует отнести право собственности, конкуренцию.

В этой связи введение в экономическую практику автономных учреждений, по нашему мнению, еще больше узаконивает сложившееся неравенство, а именно, экономическое, государственных и негосударственных вузов посредством предоставления государственного имущества в частное пользование.

Рыночный механизм в сфере государственного высшего образования может реализовываться, на наш взгляд, в следующих направлениях. Во-первых, проведение подготовки в государственных вузах на основе государственного заказа, размещаемого на конкурсной основе среди государственных (муниципальных), а также негосударственных вузов. Во-вторых, выделение из состава вузов научных подразделений, осуществляющих прикладные разработки, иных коммерческих структур, приносящих доход; преобразование их в самостоятельные экономические единицы и юридические лица. В-третьих, преобразование государственных вузов в частные юридические лица с учредительством государства, РФ, субъектом РФ, или муниципального образования, полная передача всего имущества вузам. Бюджетное же финансирование осуществляется только образовательной деятельности в соответствии с устанавливаемыми нормативами государственным заказом. В-четвертых, привлечение частных инвестиций в развитие региональных государственных вузов с постепенной ликвидацией филиалов и представительств государственных и негосударственных вузов в регионе [39, с. 14].

По нашему мнению, лишь полноценные высшие учебные заведения, а не их филиалы в регионах, не имеющие на сегодняшний день ни надлежащего материального обеспечения, ни кадровых ресурсов, ни соответствующих методик обучения, способны и обязаны поднять качество российского высшего образования на принципиально новый уровень.

3.2 Система управления автономным образовательным учреждением

Как известно, современная структура органов управления вузом определяется Законом РФ "Об образовании" (в ред. ФЗ от 10.07.1992 № 3266-I), Законом РФ "О высшем и послевузовском образовании" (в ред. ФЗ от 22.08.1996 № 125-ФЗ), Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования. В данной главе рассматривается управленческая конструкция вуза, которая состоит из двух структур с разведением зон ответственности и компетенции на вопросы общего руководства и непосредственного управления. Анализ практики университетского управления позволяет авторам выделить ряд "болевых точек" системы управления вузом, дающих сбои уже сейчас и прогнозируемых в недалеком будущем.

Так, например, Закон РФ "Об образовании" определил систему управления в образовательных учреждениях, как формируемую на принципах единоначалия и самоуправления, то более поздний Федеральный закон "О высшем и послевузовском образовании", существенно ревизовал концепцию организации управления в вузах в сторону снижения значимости ученого совета: с уровня органа самоуправления до уровня коллегиального органа. Органы самоуправления обладают четко описанной сферой компетенции, в то время как коллегиальность используется для повышения качества и легитимности управленческих решений и распространяется, соответственно, только на сферу проблемных зон для данной организации. Самоуправление - это не только процедуры и формы коллективного принятия решений, но и наличие механизмов обеспечения их реализации. Самоуправление реализуется через непосредственное или представительное участие в управлении, в то время как коллегиальность обеспечивается преимущественно через профессиональное или экспертное представительство. Самоуправление реализуется по основным вопросам жизнедеятельности организации, в то время как коллегиальность востребована в ситуациях дефицита управленческой воли. Самоуправление характеризуется наличием функций на всех этапах управленческого цикла, начиная с планирования и заканчивая функциями контроля, а коллегиальность связана преимущественно с этапом принятия управленческих решений [27, с. 129].

Анализ различий может быть продолжен, однако существенным является то, что действующая нормативная база в плане понимания места и роли ученых советов в системе управления вузами дает нечеткие и противоречивые ориентиры, позволяющие проектировать достаточно существенно различающиеся системы управления.

Наряду с невнятностью действующего законодательства в определении ученого совета как органа самоуправления или же, как коллегиального органа, существует целый ряд проблем с заявленным характером представительности данного органа. Представительность любого выборного органа реализуется через соблюдения принципов приоритета представительного органа над исполнительными органами; выборности; представительного характера выборных органов самоуправления; самостоятельности; ответственности представительного органа самоуправления. Анализ практики управления вузами показывает, что данные принципы применяются весьма ограниченно, оставляя вопросы представительности ученых советов в поле деклараций, благих намерений и управленческого популизма.

Сложным и крайне запутанным является один из ключевых вопросов организации управления - вопрос распределения компетенций и ответственности между органами управления. Компетенция и ответственность образовательного учреждения определена в статье 32 Закона РФ "Об образовании". Очевидно, что именно этот перечень полномочий и является объектом разграничения между советом образовательного учреждения и руководителем образовательного учреждения. Однако существующая правовая база не содержит каких-либо норм, наполняющих конкретным содержанием понятия "общее руководство" и "непосредственное управление", и Типовое положение о вузе в пункте 56 передает решение о распределении полномочий ученого совета и ректора на уровень устава высшего учебного заведения.

Формирование органов управления вузом происходит через процедуру выборов. В статье 12 Закона "О высшем и послевузовском образовании" говорится: "Ректор государственного или муниципального высшего учебного заведения в порядке, установленном уставом высшего учебного заведения, избирается тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до пяти лет и утверждается в должности органом управления образованием, в ведении которого находится высшее учебное заведение".

Выборность руководителей высшей школы в России имеет давние традиции. Первым университетским уставом в России был утвержденный 12 (25) января 1755 г. "Проект об учреждении Московского университета", в соответствии с которым университет подчинялся Сенату, управлялся кураторами, назначаемыми верховной властью. Коллегия профессоров составляла совещательный орган при кураторах. В связи с открытием новых университетов в Вильне, Казани и Харькове 5 (18) ноября 1804 г. был издан первый общий университетский устав, в соответствии с которым во главе университета стоял Совет профессоров, который избирал ректора. 26 июля (8 августа) 1835 г. был введен новый университетский устав, в соответствии с которым управление университетами перешло к попечителям учебных округов, подчиненных министерству народного просвещения. Кандидатуры ректоров утверждались царем, а профессоров - попечителем. Принятый 18 (30) июня 1863 г. университетский устав вновь ввел выборность всех административных должностей и профессоров. 23 августа (5 сентября) 1884 г. был введен устав, который вновь ликвидировал автономию университетов. В начале Революции 1905-1907 гг. автономия университетов была восстановлена "Временными правилами", которые фактически утратили силу после третьеиюньского государственного переворота 1907 г. Университетский устав 1884 г. действовал до февраля 1917 г. Видимо, по инерции должность ректора вуза в ряде университетов продолжала оставаться выборной вплоть до 30-х гг. Затем, в течение десятилетий, ректоры вузов назначались. Лишь Закон РФ "Об образовании" восстановил выборность ректоров высших учебных заведений [26, с. 87].

Анализ отечественной и зарубежной истории и современной практики университетского управления позволяет выделить ряд моделей организации управления вузом. Так, ректор вуза избирается не напрямую профессурой и сотрудниками вуза, а представительным органом - ученым советом либо из числа членов Совета, либо из более широкого круга лиц, не ограниченного членством в Совете. Избирается и ученый совет и руководитель вуза. При этом функции представительного органа и администрации четко разделены: ученый совет осуществляет функцию представления интересов профессорско-преподавательского состава, функцию нормотворчества и контроля. Администрация вуза выступает исполнительно-распорядительным органом общей компетенции. Представительный орган и администрация организационно самостоятельны и взаимодействуют между собой посредством системы сдержек и противовесов.

Ректор (президент) университета, избираемый всем составом сотрудников вуза, соединяет в себе полномочия высшего должностного лица вуза и руководителя ученого совета. Функции главы администрации исполняет иное лицо, которое замещает свою должность по контракту. В данной модели ректор как руководитель вуза в известной мере противопоставляется администрации как исполнительному органу университета. Сильная сторона данной модели заключается в том, что здесь имеет место попытка установления гарантий от необоснованной концентрации всей власти в руках одного должностного лица. Но в этой модели заложена возможность конфликта администратора, который возглавляет реализацию исполнительно-распорядительных функций, и ректора (президента), который данными функциями не обладает.

Эта модель устраняет организационную обособленность представительных органов вуза за счет расширения полномочий ректора, который выступает одновременно в трех лицах: а) как высшее должностное лицо образовательного учреждения; б) как руководитель исполнительного органа - администрации вуза; в) как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности в качестве главы организации. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели сохраняется. Расширение полномочий ректора своим следствием может иметь и расширение форм его подотчетности, как перед избравшим его коллективом, так и перед самим ученым советом. Подобная модель сложилась в российских университетах. При ряде положительных моментов данная модель не лишена ряда опасностей, которые были не столь очевидными в начале 90-х гг., но стали достаточно отчетливо проявляться в последние годы. В рамках данной модели ректор доминирует над всеми иными органами управления и самоуправления вузом, что создает возможности манипуляции властными ресурсами вуза, монополизации власти. Модель наиболее оптимальна для вузов, имеющих давние демократические традиции, особую университетскую корпоративную культуру, в то время как большинство российских университетов - это очень молодые вузы с короткой историей. Использование данной модели должно опираться на проработанную и детальную правовую базу, предотвращающую все ситуации некорректного перераспределения власти, создающую механизмы, исключающие монополизацию власти, сведения на нет роли органов самоуправления в вузе. Однако правовое поле российского образования практически не изведано, правовые пробелы весьма значительны. Функционирование систем управления в вузах в значительной степени осуществляется на основе сложившихся обычаев и традиций [23, с. 4].

Правительство в своих программных документах по модернизации и реформированию высшей школы неоднократно заявляло о переходе к новому принципу оценки деятельности вуза и его менеджмента по достигнутым результатам.

Вместе с тем, исследования организационной культуры вузов показывают, что преобладающими являются как раз не результатные типы организационной культуры, а бюрократическая.

Рыночный тип организационной культуры, наиболее полно поддерживающий ориентацию организации на достижение поставленных целей по максимально эффективному сценарию, развит достаточно слабо даже в известных своей предпринимательской и инновационной активностью университетах.

Необходимость совершенствования систем управления вузами достаточно хорошо осознается вузовским сообществом. Вместе с тем, очевидно, что фокусы изменений определяются интересами тех или иных групп, формирующих соответствующие экспертные оценки и рекомендации. В 2004 г. был опубликован проект "Концепции участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования". Разработчики Концепции дали весьма жесткие оценки образовательной системе и управлению ею и предложили ряд механизмов управления образованием страны, радикально изменяющих организацию управленческой деятельности, в том числе и в высшей школе. Разработчики Концепции предъявили системе управления следующие претензии такие, как плохая управляемость вузовских структур, включая их филиальную сеть, приведшая к потерям качества подготовки специалистов. Закостенелость и недостаточная гибкость организационной структуры вузов, которая своими следствиями имеет неэффективное использование ресурсов и не позволяет настраивать систему образовательных услуг в соответствии с общемировыми тенденциями и требованиями потребителей. Самодостаточная, слабо опирающаяся на обратную связь система постановки целей и оценки результатов деятельности вузов без основных заказчиков в лице работодателей. Замкнутость вузовского менеджмента на решении преимущественно внутренних задач вуза, игнорирование новых реалий функционирования вуза, необходимости усиления управленческой деятельности во внешней среде вуза, начиная от развития связей с бизнесом, научными организациями, заканчивая выявлением реального спроса на рынке труда и трудоустройства выпускников государственных организаций сферы образования по полученным специальностям и развитием систем профессиональной переподготовки взрослых и непрерывного профессионального образования в целом.

Неэффективное управление государственной собственностью, характеризующееся тем, что в целом по системе образования степень износа основных фондов составляет более 31 %, коэффициент обновления основных фондов (в сопоставимых ценах) - 1,0 %. Одним из механизмов преодоления комплекса проблем организации управления вузами, по мнению разработчиков Концепции, в перспективе может стать преобразование государственных образовательных организаций, в управлении которыми принимает участие Российская Федерация, в иные организационно-правовые формы.

В качестве основных форм, в которые могут быть преобразованы государственные учреждения профессионального образования, рассматриваются следующие: государственное автономное учреждение (ГАУ); государственная автономная некоммерческая организация (образования) - ГАНО.

Структура управления ГАУ представляется следующим образом, а именно, высший орган Попечительский совет. Исполнительный орган руководитель единоличный и коллегиальный. Иные органы управления, предусмотренные федеральным законом и уставом учреждения (ученый совет, художественный совет и др.).

Данная структура управления является слишком универсальной и не учитывает специфику вузов. Нуждается в развитой нормативно-правовой базе. Законодательство о некоммерческих организациях является одним из наиболее слабо проработанных в общей системе законодательства. В настоящее время на уровне законов сферы образования реализуется совершенно другая конструкция организации управления образовательными учреждениями. Такой элемент системы управления высшей школой как попечительский совет лишь упоминается в Законе РФ "Об образовании" и в Законе РФ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Совершенно очевидно, что новая организация управления высшей школой нуждается в наиболее развернутом нормативном обеспечении. Законодательство должно гарантировать сохранение и развитие лучшего в организации управления вузами, в том числе достаточно широкие рамки вузовской автономии, давая вузам возможность реализации своей модели автономии, в зависимости от вида вуза, степени развитости академических свобод и ценностей, традиций, организационной культуры, истории вуза, его способности к самостоятельному осуществлению ключевых полномочий [29, с. 54].

Одномоментное внедрение новой системы управления вузами без предварительной экспериментальной апробации чревато значительными негативными последствиями, включая достижение противоположных, планируемым результатам - снижение эффективности управления вузами. Опыт российских вузов и системы высшего образования в целом по организации управления вузами с участием попечительских советов является весьма ограниченным. В этой связи целесообразны экспериментальные площадки, реализующие разные модели организации управления вузом для накопления опыта в этой сфере.

Весьма вероятным следствием усложнения системы управления вузом является бюрократизация управления, связанная с увеличением объема отчетных формальностей и процедур. Предупредительными мерами в этом контексте должны стать действия по созданию и совершенствованию управленческих процедур, минимизирующих неизбежные эффекты бюрократизации, в первую очередь с опорой на широкое использование демократических процедур согласования мнений, принятия ключевых управленческих решений, активное применение согласительных процедур, разнообразных форм подотчетности, прозрачности и контроля деятельности вуза. Ряд процедур, обеспечивающих гласность и подотчетность, могут быть перенесены из бизнес-практики: обязательная ежегодная публикация отчетов ВУЗов, обязательный ежегодный независимый аудит вузов и т. д.

Вряд ли оправданным является ограничение для ГАУ формировать только единоличный исполнительный орган управления. Ключевым принципом развития систем управления вузами должен стать принцип вариативности, возможности выбора разнообразных моделей административных структур вуза, так как в условиях предоставления вузам полномочий независимых организаций с необходимостью меняют требования к управлению на уровне вуза [31, с. 12].

Важным вопросом организации управления является распределение управленческих полномочий. В компетенцию попечительского совета входят, прежде всего, рассмотрение предложений о внесении изменений и дополнений в устав автономного учреждения, о реорганизации и ликвидации автономного учреждения, о создании филиалов и представительств, об учреждении (участии) других юридических лиц; рассмотрение плана финансово-хозяйственной деятельности и отчетов о его исполнении, годового бухгалтерского баланса; одобрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении крупных сделок с имуществом учреждения, а также сделок, в отношении которых имеется конфликт интересов, руководителя автономного учреждения о совершении сделок по распоряжению недвижимым и особо ценным движимым имуществом [40, с. 12].

Определение приоритетных направлений деятельности организации; внесение изменений и дополнений в устав организации или утверждение устава организации в новой редакции; реорганизация и ликвидация организации; назначение и досрочное прекращение полномочий членов коллегиального исполнительного органа, единоличного исполнительного органа; утверждение плана финансово-хозяйственной деятельности и порядка расходования средств организации, годового отчета и годового бухгалтерского баланса; принятие решений о создании филиалов и открытии представительств организации; утверждение внутренних документов, регламентирующих деятельность организации и её органов; рассмотрение и одобрение предложений исполнительного органа о совершении крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется конфликт интересов.

К компетенции руководителя автономного учреждения (директора, ректора) относятся все вопросы текущего руководства учреждением, за исключением вопросов, отнесенных законом или уставом автономного учреждения к компетенции учредителя или попечительского совета. Руководитель автономного учреждения организует выполнение решений учредителя и попечительского совета учреждения, без доверенности действует от его имени, в том числе представляет его интересы и совершает сделки, утверждает штатное расписание и другие внутренние документы, регламентирующие деятельность автономного учреждения, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками автономного учреждения [46].

Опыт деятельности попечительских советов на Западе показывает, что практически повсеместно отношения между этой структурой и административным управлением носят весьма непростой характер. Для российских ВУЗов эта проблема будет одной из ключевых, прежде всего как результат отсутствия опыта управления вузом в рамках такой модели.

Неспособность попечительского совета оперативно реагировать на изменения. Очевидно, что поскольку заседания попечительского совета будут иметь минимальную регулярность (1 раз в 3 месяца), то оперативность реагирования на изменения, которыми изобилует наша в целом нестабильная экономическая система, будет достаточно низкой.

Неспособность попечительских советов обеспечить себя адекватной информацией, чтобы выполнить свою задачу по контролю и мониторингу деятельности вуза. Сложности информационного обеспечения членов попечительских советов возникают не только в связи с тем, что любой вуз - это очень сложная и многоуровневая система, но и потому, что редкий вуз в России сегодня имеет отстроенную систему отслеживания, обработки, хранения и анализа управленческой информации.

Недостаточный уровень компетентности членов попечительского совета для принятия квалифицированных управленческих решений. Эта проблема будет чрезвычайно значительной особенно на начальных этапах деятельности попечительских советов. В ряде стран существует специальная программа обучения членов попечительских советов.

Недостаточная ясность в распределении полномочий и ответственности между управляющими органами вуза. Сложности в этой области традиционно сопровождают все подобные модели управления. Достаточно новыми для практики функционирования управленческих органов являются предложения по порядку формирования органов управления ГАУ.

Высшим органом автономного учреждения является попечительский совет, образуется сроком на пять лет, в составе не менее трех и не более одиннадцати членов. В состав попечительского совета входят представители федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, в ведении которого находится автономное учреждение, представители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав попечительского совета могут входить также представители иных государственных органов и органов местного самоуправления [42, с. 104].

Решение о назначении и досрочном прекращении полномочий членов попечительского совета автономного учреждения принимается его учредителем. Полномочия члена попечительского совета ГАУ могут быть продлены на новый срок неограниченное число раз. Председатель попечительского совета избирается на срок полномочий попечительского совета членами попечительского совета из их числа простым большинством голосов от общего числа членов попечительского совета. Попечительский совет вправе в любое время переизбрать своего председателя большинством в две трети голосов от общего числа членов попечительского совета. Председатель попечительского совета заключает от имени ГАУ трудовой договор с руководителем автономного учреждения, если законом не предусмотрен иной порядок заключения такого договора. Несбалансированный состав попечительских советов: преимущественно представители власти. Если в идее попечительских советов заложен давно декларируемый, но практически не реализуемый принцип государственно-общественного характера управления высшей школой, то это должно подкрепляться нормами, обеспечивающими баланс представительства между представителями госорганов и сообществ, включая бизнес-сообщества.

Мировая практика формирования попечительских советов опирается не только на процедуру назначения, но и выборность представительств, закрепленного за некоторыми организациями, квотированное представительство. Сильная зависимость по вертикали членов попечительских советов может влиять на их позиции при принятии решений. Предложения проектов ограничивают численность членов совета от 3 до 11 человек, что вызывает целый ряд возражений: во-первых, если нижняя граница численности три человека, то кворум для ключевых решений только 2 человека; во-вторых, даже численность одиннадцать человек не обеспечит эффективное представительство потенциальных заинтересованных попечителей, особенно для крупных многопрофильных вузов; в-третьих, данная численность не создает критической массы для широты подходов и мнений, чревата доминированием отдельных личностей [26, с. 96].

На наш взгляд, нельзя впадать в другую крайность и максимизировать численность попечительских советов, однако для абсолютного большинства вузов состав совета должен начинаться от 9 человек и не превышать 25 человек.

Введение новых организационно-правовых форм является одним из механизмов модернизации высшей школы. Вряд ли имеет перспективу оспаривание ряда ключевых идей модернизации, заложенных в Концепции: оптимизация сети подведомственных государственных организаций сферы образования, определение принципов и критериев принятия решений о сохранении участия Российской Федерации в управлении организациями сферы образования и сохранении их в федеральной собственности; определение организаций, передаваемых другим уровням государственного или муниципального управления; организаций, подлежащих реструктуризации; повышение эффективности деятельности государственных организаций сферы образования за счет выбора наиболее целесообразных организационно-правовых форм, методов финансирования, оценки результатов их деятельности. Вместе с тем, нельзя не учитывать опыт других стран в реформировании высшей школы, не видеть собственных ограничений и трудностей, которые неизбежно возникнут в процессе реализации вариативности организационно-правовых форм вузов, а также новых проблем, порожденных этим процессом [46].

Подводя итоги анализу новой модели управления вузом, следует отметить следующее, во-первых, позитивной является сама идея необходимости разнообразия организационно-правовых форм ведения образовательной деятельности, так как однотипная конструкция образовательного учреждения давно не отвечает потребностям развития высшей школы, ограничивает организационное развитие вузов, препятствует появлению новых форм учебных заведений. Во-вторых, значительная часть новаций в сфере организационного проектирования вузов отражает мировой опыт и практику управления вузами, "встраивает" управленческую концепцию высшего образования в общий формат мирового образовательного пространства. В-третьих, отсутствие опыта управления вузами в рамках новых организационно-правовых форм создает очень большие риски для высшей школы России, минимизация которых возможна в результате сравнительно малой обработки данных моделей на ограниченном числе вузов, разработки с учетом этого опыта нормативно-правовой базы и рекомендаций и только после этого применения новых организационно-правовых форм ведения образовательной деятельности в целом в масштабах высшей школы страны.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время в руках государства сосредоточены значительные финансовые ресурсы - поступления от налогов и сборов, таможенные платежи, штрафы и иные обязательные платежи. Кроме того, государство в лице своих органов, а также создаваемых ими структур ведет предпринимательскую деятельность - сдает в аренду недвижимое имущество, оказывает различные платные услуги населению. Одной из форм, которые могут включать публичный капитал, наряду с государственными и муниципальными унитарными предприятиями, выступают государственные и муниципальные учреждения, как правило, являющиеся бюджетными.

Но общество не стоит на месте, а развивается и всю очередь требует удовлетворения социальных потребностей. Бюджетные учреждения, ведущие патерналистскую политику, выступают тормозом в достижении современного качества предоставляемых социальных услуг населению. Отсюда возникла необходимость в реформировании бюджетного сектора, то есть заменой его автономными учреждениями. Бюджетное и автономное учреждения представляют собой два самостоятельных типа государственных и муниципальных учреждений. Следует отметить, что подобное разделение возникло сравнительно недавно с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", которым и был введен новый тип учреждения - автономное учреждение.

Если говорить кратко, автономное учреждение отличается от бюджетного большей степенью экономической свободы, возможностью осуществления действий, которые для бюджетных учреждений законодательно ограничены или запрещены. Так, автономные учреждения вправе привлекать заёмные средства, открывать счета в кредитных организациях, самостоятельно распоряжаться отдельными видами имущества, что невозможно в отношении бюджетных учреждений. Кроме того, автономное учреждение в отличие от бюджетного в значительно большей степени должно рассчитывать на свою активность, ведь учредитель автономного учреждения финансирует определенный объём его деятельности, определяемый заданием учредителя. Также существуют особенности ответственности автономного учреждения по своим обязательствам, отличающие его от бюджетного учреждения.

Однако реальная возможность автономного учреждения самостоятельно осуществлять вышеуказанные полномочия достаточно ограничена. Согласно п. 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ основными органами автономного учреждения являются наблюдательный совет и руководитель. Что касается руководителя автономного учреждения, то он, во-первых, назначается учредителем, во-вторых, за исключением утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности и выбора кредитных организаций для вклада денежных средств, руководитель не вправе самостоятельно принимать решения по важным вопросам. В-третьих, руководитель не входит в коллегиальный высший орган автономного учреждения - наблюдательный совет. В то же время функции наблюдательного совета автономного учреждения по важнейшим вопросам, за исключением совершения крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, носят лишь рекомендательный характер.

Таким образом, возможность осуществления автономным учреждением своих функций напрямую зависит от воли учредителя автономного учреждения, так как по большинству предусмотренных Законом № 174-ФЗ полномочий окончательные решения принимает именно он. К тому же руководитель может воздействовать на деятельность автономного учреждения через наблюдательный совет, в который обязательно входят представители учредителя автономного учреждения, а общая численность государственных должностных лиц должна превышать 1/3 от общего количества членов.

Хозяйственно-распорядительная и финансовая самостоятельность автономного учреждения может не компенсировать отказ государства от его финансирования, поэтому вопрос об автономии автономного учреждения можно поставить под сомнение. Последствия учреждения автономного учреждения могут повлечь за собой стремление автономного учреждения осуществлять несвойственную ему предпринимательскую деятельность, что, в свою очередь, может повлиять на качество предоставляемых работ и услуг. Кроме того, отсутствие государственного финансирования является нарушением гражданского законодательства, так как финансирование является атрибутом учреждений, своеобразной гарантией для вступающих с ним в правоотношения субъектов гражданского права.

Таким образом, подводя итог выпускной квалификационной работы, следует подчеркнуть, что законодательство об автономных учреждениях носит весьма расплывчатый характер и имеет свои пробелы, которые требует дополнения и внесения поправок.

БИБЛИОГРАФИЯ

Нормативно-правовые акты

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 № 145-ФЗ (в редакции от 27 декабря 2009 г. № 374-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 03.08.1998. - № 31. - ст. 3823; Российская газета. - № 153-154. - 12.08.1998.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ (в редакции от 27 декабря 2009 г. № 352-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - Собрание законодательства РФ. - 05.12.1994. - №32. - ст. 3301; Российская газета. - № 238-239. - 08.12.1994.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 № 146-ФЗ (в редакции от 9 марта 2010 г. № 20-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 03.08.1998. - № 31. - ст. 3824; Российская газета. - № 148-149. - 06.08.1998.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (в редакции от 5 апреля 2010 г. № 41-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 07.08.2000. - № 32 - ст. 3340; Парламентская газета. - № 151-152. - 10.08.2000.

5. Федеральный закон "Об автономных учреждениях" от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (в редакции от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 06.11.2006. - № 45. - ст. 4626; Российская газета. - № 250. - 08.11.2006; Парламентская газета. - № 185-186. - 09.11.2006.

6. Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях"" от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ (в редакции от 10 февраля 2009 г. № 18-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 16.02.2009. - № 7. - ст. 786; Парламентская газета. - № 9. - 17.02.2009; Российская газета. - № 25. - 13.02.2009.

7. Федеральный закон "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в редакции от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 15.01.1996. - № 3. - ст. 145; Российская газета. - № 14. - 24.01.1996.

8. Федеральный закон "Об образовании" от 10 июля 1992 № 3266-1 (в редакции от 17 июля 2009 № 148-ФЗ). // Российская газета. - № 172. - 1992. - 31 июля; № 252. - 2009. - 29 декабря 2009.

9. Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ (в редакции ФЗ от 2 августа 2009 № 217-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. - 26 августа 1996. - № 35. - Ст. 4135; Российская газета. - № 252. - 2009. - 29 декабря 2009.

Литература

10. Автономное учреждение: правовые и финансовые аспекты деятельности // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2008. - № 6. - C. 17-22.

11. Автономные учреждения // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2008. - № 5. - С. 29-43.

12. Арсюхин, Е. Кто первым скажет "Автономное учреждение". Государственные и муниципальные учреждения станут автономными / Е. Арсюхин // Российская газета. - 2006. - 18 мая (№ 4069).

13. Бердашкевич, А.Л. Правовой и экономический статус субъектов образовательной деятельности. Слово о завтрашнем дне // Закон. - 2006. - № 4. - С. 15-18.

14. Булаев, Н. И., Бердашкевич, А.П. Место автономных учреждений в российской системе образования // Официальные документы в образовании. - 2006. - № 33. - С. 4-19.

15. Бурлаков, С.А. Крупные сделки и сделки с заинтересованностью автономных учреждений / С.А. Бурлаков // Журнал российского права. - 2008. - № 9. - С. 132-141.

16. Бурундукова, Е.М. Автономные учреждения: правовые, бухгалтерские и налоговые аспекты / Е.М. Бурундукова. - М.: ГроссМедиа, 2008. - 112 с.

17. Вифлеемский, А.Б. Изменения в финансово-хозяйственном механизме функционирования бюджетных учреждений // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. - 2006. - № 10. - С. 12-19.

18. Вопросы порядка и последствий преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2008. - № 5. - С. 49-55.

19. Вопросы применения упрощенной системы налогообложения в автономных учреждениях // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2008. - № 5. - С. 16-28.

20. Григорьева, Н.С. Автономные учреждения: создание, реорганизация и ликвидация / Н.С. Григорьева // Гражданское право. - 2008. - № 4. - С. 14-17.

21. Григорьева, Н.С. Правовой режим имущества автономных учреждений / Н.С. Григорьева // Юрист. - 2008. - № 8. - С. 51-58.

22. Григорьева, Н.С. Правовой режим имущества автономных учреждений / Н.С. Григорьева // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2009. - № 1. - С. 19-20.

23. Гусева, Т.А. Концепция правового регулирования статуса автономных образовательных учреждений / Т.А. Гусева // Право и экономика. - 2006. - № 12. - С. 4-13.

24. Залесский, В.В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) / В.В. Залесский // Журнал российского права. - 2007. - № 4. - С. 61-69.

25. Зуйкова Л. Автономные и двуликие // Новая бухгалтерия. - 2007. - № 2. - С. 16-25.

26. История государственного управления в России : учебник для вузов / под общ. ред. Игнатова В. Г.: авт. коллектив Игнатов В.Г. Данилов А.Г., Кислицын, С.А. - Изд. 4-е, перераб. и доп. - Ростов - на - Дону: Феникс, 2005. - С. 640.

27. Кванина, В.В. Высшее учебное заведение как субъект права: проблемы частного и публичного права. - Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2004. - 129 с.

28. Кирилловых, А.А. Учреждения: некоторые вопросы порядка и последствий перехода в автономный статус / А.А. Кирилловых // Право и экономика. - 2007. - № 12. - С. 24-29.

29. Клюев, А.К. Новые модели управления вузом: шаг вперед или два назад? / А.К. Клюев // Университетское управление: практика и анализ. - 2004. - № 5-6(33). С. 53-61.

30. Куров С.В. Образование и гражданское право. - М.: Готика, 2004. - С. 65-66.

31. Лукашенко, М.А. Высшее учебное заведение на рынке образовательных услуг: актуальные проблемы управления. - М.: Маркет ДС, 2003. - С.12-13.

32. Манасян, Г.В. Автономные учреждения в системе некоммерческих организаций / Г.В. Манасян // Юстиция. - 2009. - № 1. - С. 74-80.

33. Новоселова, Л.А. Автономные учреждения / Л.А. Новоселова // Корпорации и учреждения: сб. статей / ответственный редактор М.А. Рожкова. - М.: Статут, 2007. - С. - 168-196.

34. Озерова, Н.Б. Автономное учреждение - новая организационно-правовая форма // Советник бухгалтера в сфере образования. - 2007. - № 1. - С. 16-32.

35. Панченко, В.Ю. Правовой режим удовлетворения потребностей автономных учреждений в товарах, работах, услугах (на примере федеральных автономных учреждений) / В.Ю. Панченко, А.А. Петров // Российская юстиция. - 2008. - № 11. - С. 10-13.

36. Пыхов, Е.А. Актуальные проблемы реализации автономии автономными учреждениями / Е.А. Пыхов // Гражданское право. - 2007. - № 3. - С. 5-6.

37. Содержание имущества автономных учреждений // Автономные учреждения: экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. - 2008. - № 4. - С. 30-43.

38. Токарев, И.Н. Автономное учреждение: между бюджетом и коммерцией // Финансовые и бухгалтерские консультации. - 2007. - № 1. - С. 17-21.

39. Чагин, К.Г. Автономные учреждения: "госкорпорации" в социальной сфере или мостик к рынку? / К. Чагин // Законодательство и экономика. - 2008. - № 5. - C. 14-24.

40. Чагин, К.Г. Автономные учреждения: "государственные корпорации" в социальной сфере или мостик к рынку? / К.Г. Чагин // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2009. - № 2 (89). - С. 12-26.

41. Члены Центрального совета движения "Образование - для всех" "Нет" разрушению человеческого потенциала России // Открытое письмо властям и гражданскому обществу. - 13.06.2006.

42. Феклин, С.И. Автономное учреждение - новая модель развития школы в России: методическое пособие. - М.: Арсенал образования, 2008. - С. 104-123.

Электронные ресурсы

Володина, Т.Е. Автономные учреждения: начало положено [Электронный ресурс] / Т.Е. Володина // Бюджетный учет. - 2007. - № 8 (август). - Режим доступа: http://b-uchet.ru/article/35640.php

Герзель, Ю. Актуальные вопросы содержания имущества автономных учреждений [Электронный ресурс] / Ю. Герзель // "МЦФЭР-консалтинг": [web-cайт]. - Режим доступа: http://www.mcfr-consulting.ru/ru/?content=main&id=26&bid=326 (14.05.2008).

Зуйкова, Л. Автономные и двуликие новая бухгалтерия [Электронный ресурс] / Л. Зуйкова // Новая бухгалтерия. - 2007. - № 2. - Режим доступа: http://www.akdi.ru/BASE/nb/2007/043423nb.htm

Панченко, В.Ю. Автономное учреждение: использовать возможности, минимизировать риски [Электронный ресурс] / В.Ю. Панченко // Новая университетская жизнь: газета Сибирского федерального университета. - 2007. - 26 марта (№ 6). - Режим доступа: http://gazeta.sfu-kras.ru

Пресс-релиз от 10 ноября 2009 г. начальник управления образования Администрации ГО г. Уфа РБ А. Сайфуллин Современный детский сад [Электронный ресурс] / А. Сайфуллин // доклад о работе дошкольных образовательных учреждений в статусе автономных. - Режим доступа: file://localhost/C:/Users/Эльза/Documents/Современный%20детский%20сад.mht

Страницы: 1, 2, 3