Державне управління

Державне управління

Все це робить зміст державного управління значною мірою юридично спеціалізованим, обумовлюючи першочергове значення таких пізнавальних об'єктів, як суспільні відносини, що складаються у сфері державного управління, та право як вирішальний засіб їх унормування й впорядкування.

У державному управлінні, як системі діяльності, можна виділити три напрями:

- державне будівництво: охоплює визначення і правове закріплення форми державного правління; політичного режиму; державно-територіального устрою; основних цілей і функцій держави, їх пріоритетності; розподілу повноважень між гілками та вищими органами державної влади; стратегії розвитку держави; структури органів державної влади у відповідності із функціями держави та її стратегічними цілями;

- формування державної політики, яке полягає в розробленні державної політики з основних напрямів діяльності держави (загальні орієнтири для дій та прийняття рішень); визначенні або коригуванні цілей та функцій органів державної влади, необхідного кадрового забезпечення; програмуванні (формування плану дій); розробленні сценаріїв і графіків досягнення цілей органів державної влади; складанні бюджету (розрахунок обсягу витрат і розподіл ресурсів за роботами, запланованими для досягнення цілей);

- реалізацію державної політики, яка передбачає виконання функцій державного управління (оперативне та тактичне управління) з метою досягнення визначених цілей держави на певному етапі її історичного розвитку.

Державне управління має низку специфічних властивостей:

1) суб'єктом управління є держава;

2) державне управління спирається на владні повноваження і поширюється на все суспільство;

3) за характером і обсягом управлінських явищ державне управління охоплює вирішення спільних справ, узгодження дій всіх громадян, захист спільного інтересу, задоволення потреб суспільства, а не певних громадян і соціальних груп;

4) державне управління містить не лише комплекс методів і засобів правових, політичних, економічних (регулювання, узгодження, переконання, стимулювання тощо), а й примус із допомогою правоохоронних органів.

У межах діяльності органів влади державне управління здійснюється:

- у процесі реалізації їх повноважень щодо керованих об'єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального тощо) середовища;

- у процесі виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що виконавчій владі ці повноваження первинно не належать;

- у процесі керівництва вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів;

- у процесі керівництва роботою державних службовців всередині кожного органу (його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до згадуваної раніше внутрішньо організаційної сфери) [4, c. 64].

Все ж, не слід забувати, що низка повноважень виконавчої влади (надання управлінських послуг, справляння податків та інших обов'язкових зборів, застосування заходів адміністративного примусу (адміністративних стягнень до правопорушників тощо) хоча й сприяє реалізації управлінського впливу, однак не містять ознак прямого державного управління.

Що ж стосується законодавчої і судової гілок влади, а також решти державних органів (органів прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо), здійснення державного управління має допоміжне значення щодо їх основних завдань і функцій, оскільки обмежується суто внутрішньо організаційними межами. Відносно цих структур державне управління має похідний, певною мірою обслуговуючий характер. І все ж, ми не маємо права ігнорувати цей вид державного управління [4, c. 65].

Поза межами діяльності органів виконавчої влади державне управління здійснюється:

- всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) державних органів - у процесі керівництва роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

- всередині державних підприємств, установ, організацій - у процесі керівництва роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями стосуються згадуваного внутрішньоорганізаційного управління);

- з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами;

- з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), у частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб [4, c. 68].

Соціальний зміст державного управління виражається через ще одне поняття - «система державного управління». Вона визначається як цілісна, організована на єдиній правовій основі сукупність інститутів, функцій, відносин, процесів, принципів та методів управління суспільством.

1.3 Закони, закономірності та принципи державного управління

На сучасному етапі все більшою мірою зростають вимоги до підвищення наукової обгрунтованості державного управління, що зумовлює об'єктивну необхідність розроблення та впровадження принципово нових чи кардинально модернізованих підходів у процесі виконання складних і важливих завдань державно-управлінської діяльності. Це безпосередньо залежить від міри пізнання та додержання в реальній практичній діяльності законів, закономірностей державного управління, його загальних і спеціальних принципів з урахуванням можливостей існуючої на певний час конкретної ситуації.

Теоретичні засади державного управління, відпрацьованість категоріально-понятійного апарату створюють передумови досягнення порозуміння та взаємоузгодженості дій суб'єктів державного управління, що займають різні рівні в їх загальній ієрархічній структурі, а також більш чіткої визначеності та змістовності прямих і зворотних суб'єктно-об'єктних відносин.

Закони та закономірності управління відображають найбільш важливі, необхідні, сталі та повторювані зв'язки явищ і процесів, які допомагають розкрити їх природу, сутність та внутрішній зміст.

Закони та закономірності соціального управління розглядаються нерідко як одне поняття, зважаючи на те, що між ними є багато спільного:

по-перше, вони носять об'єктивний характер;

по-друге, формулюються на підставі розкриття відносин як між суб'єктом і об'єктом управління, так і внутрішніх, притаманних кожному з них, а також зв'язків із зовнішнім середовищем.

Однак, між законами та закономірностями управління є й відмінні риси.

Закони характеризуються більш високим рівнем абстрагування від реальної дійсності, тобто безпосередньо самого явища, вони мають більш загальний вигляд і визначають орієнтацію розвитку будь-яких видів соціального управління. Закономірності управління більшою мірою враховують обставини реальної діяльності, тому, частіш за все, вони набирають характеру об'єктивно зумовлених загальних позитивних тенденцій або рекомендацій щодо вибору обґрунтованих дій чи поведінки, які можуть наблизити практику управлінської діяльності до того «ідеального зразка», що відображений законами управління. У теорії управління розглядаються загальні та специфічні закономірності, локальні і системні, комплексні та аспектні. Склад основних законів управління наведений на рис. 1. 2 [10].

Єдність системи управління. Стійкість внутрішніх зв'язків системи при зміні стану зовнішнього середовища, тобто такі зв'язки між елементами системи, які зберігають її цілісність протягом тривалих періодів зміни стану системи.

Рис. 1.2. Основні закони управління

Найбільше значення мають такі прояви єдності системи: принципів управління для всіх ланок та ступенів системи управління; організаційних форм елементів системи; основних функцій управління; методів управління; складу та послідовності етапів процесу управління, його ознак (безперервності, періодичності, узгодженості).

Пропорційність суб'єкта і об'єкта управління. Раціональна відповідність між елементами всередині керуючої та керованої підсистем; спроможність суб'єкта за своїм потенціалом та організаційно-технічним забезпеченням оперативно виконувати функціональні завдання, враховуючи зміни у стані об'єкта.

Поєднання централізації та децентралізації. Доцільна відповідність потребам суспільства функціональної відповідальності різних рівнів управління, централізація - безперервна, постійно діюча та достатньо стійка підлеглість кожної ланки вищим органам управління; децентралізація - самостійність у підходах до управління з урахуванням багатоманітності місцевих особливостей при збереженні єдності в основному, суттєвому.

Співвідносність керуючої та керованої систем. Реформування якісних та кількісних характеристик керуючої системи відповідно до зміни об'єкта управління на кожному етапі розвитку держави, застосування ефективних організаційних форм управління, науково обгрунтованих нормативів.

Принципи управління. Під принципами управління розуміють керівні правила, основні положення, норми поведінки, що відображають найбільш загальні стійкі риси законів і закономірностей управління, яких необхідно додержуватися в управлінській діяльності.

Одним із перших дослідників, хто спробував систематизувати принципи управління, був французький інженер і науковець Анрі Файоль (1841-1925). В основі запровадженої ним системи управління лежала адміністративна доктрина. Виходячи з неї, у 20-х роках ХХ ст., Файоль визначив чотирнадцять принципів управління, які, на його думку, придатні для всіх без винятку сфер адміністративної діяльності: 1) поділ праці, 2) повноваження і відповідальність, 3) дисципліна, 4) єдиноначальність, 5) єдність керівництва, 6) підпорядкування особистих інтересів загальному, 7) винагорода, 8) централізація, 9) ієрархія (скалярний ланцюг), 10) порядок, 11) справедливість, 12) стабільність штату, 13) ініціатива, 14) корпоративний дух. Ці принципи, доповнені функціями персоналу в організації, по суті, визначили спеціалізацію, ієрархію, рамки контролю та засади організаційної структури як основу, на якій можна було б формувати організації та здійснювати управлінські функції.

Принципи як поняття теорії управління зумовлюються певними законами, але одночасно відображають зміст та реальність процесів управління. Вони є результатом наукового пізнання, формулюються людьми. Їх склад і спрямованість залежать від ступеня дослідженості закономірностей та управлінських відносин.

Безпосередньо на практиці принципи набувають конкретного характеру вимог, якими належить керуватися в управлінській діяльності. Сприятливі умови для їх додержання створює систематизація принципів державного управління, згідно з якою вони розподіляються на декілька видів: адміністративно-правові, системно-цільові, системно-функціональні, системно-організаційні, адаптивні [10].

Види принципів державного управління

1. Адміністративно-правові принципи державного управління:

* відповідність об'єктивним законам суспільного розвитку;

* публічність правової регламентації;

* відповідність інтересам народу;

* об'єктивність із позицій додержання законів;

* співвідносність влади та державного управління;

* правове регулювання управлінської діяльності.

2. Системно-цільові принципи державного управління:

* розмежування повноважень між суб'єктами державного управління по горизонталі та вертикалі;

* підпорядкування локальних цілей загальній меті;

* несуперечність цілей одна одній;

* взаємодоповнення цілей;

* послідовність у досягненні всієї сукупності цілей;

* розподіл цілей за функціями державного управління;

3. Системно-функціональні принципи державного управління:

* закріплення розподілу функцій правовими нормами;

* сумісність функцій органів державного управління;

* диференціація спеціальних (конкретних) функцій;

* концентрація однакових функцій у відповідних органах;

* комбінування суміжних функцій в межах одного органу;

* відповідність фактичної діяльності закріпленим функціям.

4. Системно-організаційні принципи державного управління:

* єдність системи органів державної влади;

* територіально-галузева організація управління;

* багатоманітність організаційних зв'язків;

* відповідність елементів діяльності органів (методів, форм, стадій) їх місцю в ієрархічній структурі;

* делегування повноважень та відповідальності;

* поєднання єдиноначальності та колегіальності;

* лінійно-функціональна (штабна) побудова структури управління.

5. Адаптивні принципи державного управління:

* уточнення мети при зміні обставин;

* відповідність елементів системи визначеній меті;

* орієнтація на постійне оновлення;

* встановлення нормативів за елементами системи;

* урахування темпів розвитку керованих об'єктів при формуванні управлінських рішень;

* конкретизація управлінської діяльності та особистої відповідальності;

* посилення соціальної захищеності державних службовців.

Пізнання законів та реалізація принципів державного управління створюють методологічну базу обгрунтування спрямованості та змісту державно-управлінських трансформаційних процесів.

Список використаної і рекомендованої літератури

1. Антонова Е.Г. Государство как целостная система социального управления / Е.Г. Антонова. - М., 1996. - 357 с.

2. Армстронг М. Практика управления человеческими ресурсами / Пер. с англ.; Под ред. С.К. Мордовина. - 8-е изд. - СПб. : Питер, 2004. - 832 c.

3. Воронько О.А. Керівні кадри : державна політика та система управління : Навч. посібник. - К. : Вид-во УАДУ, 2002. - 156 с.

4. Державне управління : Теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К. : Юрінком-Інтер, 1998. - 432 с.

5. Державне управління : філософські, світоглядні та методологічні проблеми : Монографія. / Кол. авт.; За ред. д-ра філос. наук, проф. В.М. Князєва. - К. : Вид-во НАДУ; Міленіум, 2003. - 320 с.

6. Державне управління : Навч. посіб. / А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна, Л.Ю. Гордієнко; за ред. А.Ф. Мельник. - 2-ге вид., випр. і доп. - К. : Знання, 2004. - 342 с.

7. Дзвінчук Д.І. Підвищення кваліфікації державного службовця як процес і результат розвитку компетентності // Вісник УАДУ. - 1999. - № 1. - С. 190-194.

8. Дзвінчук Д.І. Освіта в історико-філософському вимірі : тенденції розвитку та управління : Монографія. - К. : ЗАТ Нічлава, 2006. - 378 с.

9. Нижник Н., Мосов С. Про державне управління, об'єкт і предмет його теорії // Вісник УАДУ. - 2000. - № 3. - С. 56-62.

10. Одінцова Г.С. Теорія та історія державного управління : Навч. посіб. / Г.С. Одінцова, В.Б. Дзюндзюк, Н.М. Мельтюхова та ін. - К. : Видавничий дім Професіонал, 2008. - 288 с.

11. Сурмін Ю. Тенденції розвитку державного управління // Вісник НАДУ. - 2007. - № 2. - С. 5-14.

12. Фаренік С.А. Управління соціальними процесами : побудова та реалізація соціальних моделей : Монографія. - К. : Вид-во УАДУ, 2003. - 368

Лекція 2. ДЕРЖАВНА ВЛАДА ТА ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

2.1 Влада в системі суб'єктно - об'єктних yправлінських

відносин у державі

Подальший розвиток демократії, становлення правової держави, становлення громадянського суспільства в Україні потребують наукового переосмислення місця влади у державному управлінні. Державне управління, як різновид соціального управління й об'єкт дослідження науки «державне управління», певним чином корелюється із владою та її механізмами. Проте органи державного управління часто ототожнюються з владою, що пов'язано з традиційним сприйняттям суспільством цих органів як носіїв влади, і з їхнім функціональним навантаженням.

У той же час, влада в сучасному українському суспільстві набуває, по відношенню до недалекого минулого, нової структурної і функціональної змістовності у системі управління державою. Впровадження принципу розподілу державної влади, поступове формування дієвої системи органів місцевого самоврядування, докорінна зміна орієнтирів взаємовідносин влади і суспільства - усе це певною мірою ускладнює процес державного управління, створюючи низку проблем. Йдеться, зокрема, про забезпечення балансу між політичною й адміністративною складовими державного управління, відтворення гармонії у взаємодії влади (механізмами впливу на суспільство) і суспільства, підвищення ефективності й продуктивності управлінської діяльності в сучасних умовах.

Характерним для окремих науковців є думка про те, що при розв'язанні цих проблем часто пропонується спрощене (механічне) копіювання управлінських найдосконаліших структур сучасних демократичних держав. Однак, це не може призвести до очікуваних позитивних результатів, оскільки не враховуються якісні особливості сучасного світу з існуючими в ньому комунікаціями мультикультурних суспільств. Постійні ж протистояння між складовими системи влади знижують ефективність її діяльності і гальмують трансформаційні процеси в суспільстві.

Можна виокремити декілька основних напрямків наукової думки щодо усвідомлення змісту влади в державному управлінні, які сприяли розробці теми. Перш за все, це дослідження історичних аспектів становлення влади і владних відносин (В. Селіванов, С. Серьогін, А. Слюсаренко, М. Томенко та ін.), філософських проблем політики і влади (В. Андрущенко, В. Бурлацький, І. Варзар, Б. Гаєвський, Г. Горак, Н. Корабльова, П. Кравченко, О. Кривуля, М. Култаєва, М. Михальченко, В. Мушинський, В. Лєдяєв, О. Осипова, С. Рябов, В. Халіпов, Л. Шкляр та ін.), влади в контексті її правового забезпечення (О. Бандурка, Ю. Битяк, М. Козюбра, Л. Кривенко, О. Рябченко, В. Шаповал, П. Юзьков та ін), соціально-психологічних складових механізмів влади (Є. Бистрицький, О. Білий, А. Дегтярьов, А. Демидов, В. Крамник, М. Кругов, В. Ладиченко, С. Сьомін, Г. Філіппов та ін.), влади і державного управління як об'єктів для дослідження науки державного управління (В. Авер'янов, Г. Атаманчук, В. Бакуменко, О. Данільян, А. Кім, В. Князєв, В. Корженко, Є. Кушнарьов, Н. Нижник, Г. Одінцова, В. Ребкало, В. Сіренко, С. Телешун, Ю. Тихомиров та ін.).

Суттєву допомогу в осмисленні наявних механізмів влади у сучасному державному управлінні надають праці відомих американських і західноєвропейських науковців (Б. Беррі, П. Блау, Р. Даля, К. Дейча, Р. Тауні, Д. Ронга, Д. Істона, Дж. Френча, А. Етціоні, Т. Парсонса, П. Моріса, Г. Лассуела, Е. Кеплена, Г. Саймона, Н. Полсбі й інших), в яких визначаються два концептуальних підходи: 1) влада як кінцевий результат соціальної взаємодії («влада як потенціал»), 2) влада як певна діяльність соціального суб'єкта («влада як дія»). Позитивні ідеї цих двох підходів дозволяють з'ясувати основні елементи моделі влади в управлінні сучасною державою.

Статичну структуру системи влади становлять дві підсистеми: публічна і громадянська. Вони мають певне функціональне призначення: 1) інтегрування приватних інтересів у публічний із подальшою його трансформацією у вплив (публічна підсистема); 2) артикуляція й агрегування приватних інтересів (громадянська підсистема). Публічна і громадянські складові, з одного боку, є автономними структурами, кожна з яких має власні специфічні компоненти, а з іншого - взаємозалежними елементами єдиної системи. Внутрішня організація, функціонування та їх взаємодія визначають зміст механізмів публічного врядування в державі [3].

Основним призначенням влади стає формування і досягнення публічної мети діяльності. Водночас, механізм формування публічної мети передбачає узгодження приватних інтересів у єдиний публічний інтерес, а механізм реалізації публічної мети полягає у перерозподілі наявних ресурсів між соціальними групами таким чином, щоб забезпечити її реалізацію з найменшими витратами. Відтак, у діяльності системи влади враховуються інтереси якомога більшої частини населення держави, а управління державою відбувається через механізми публічного врядування.

Влада - це певні взаємозв'язки, що передбачають наявність суб'єкта і об'єкта, особливе вольове ставлення, яке полягає у спонуканні до дії, яку об'єкт повинен здійснити за бажанням суб'єкта. Це реальна здатність суб'єкта влади втілювати в життя певні ідеї, погляди, власну волю, нав'язуючи їх, коли це необхідно, іншим.

Необхідною рисою влади є воля. Здійснення влади - це волевиявлення народу або інших суб'єктів влади. Перша основна ознака влади полягає у тому, що вона не може належати нікому, крім правового повноваження. Влада, яка зовсім не має правової санкції, є юридично індиферентним явищем, оскільки вона немає правового виміру. Цю правову санкцію влада здобуває як від Конституції, так і від правосвідомості людей. Саме тут виникає проблема співвідношення волі і права. Очевидно, варто погодитися з тим, що влада взагалі і державна, зокрема, за своєю родовою сутністю є воля, вольова сила, а по видовій ознаці - правова сила. Згадана властивість виявляється у тому, що держава повинна бути спроможна застосувати силу. Держава, а звідси й державна влада, зі слабкою волею (силою) є нежиттєздатною.

Призначення влади полягає у тому, щоб створювати у людей впевненість і водночас виконавчість, щоб не лише вирішувати, а й інших підводити до погодженого рішення. Владарювати означає немов накладати власну волю на волю інших, проте так, щоб це накладання добровільно приймалося тими, хто підкоряється. Завдання держави полягає у такій погодженості волі, яка, залишаючись по суті добровільною координацією, набуває форми вольової субординації (підпорядкування).

Державна влада - це легітимне офіційне волевиявлення держави, її органів і посадових осіб щодо здійснення їх функцій і повноважень шляхом прийняття правових актів у порядку, передбаченому Конституцією і законами [9].

Характер державної влади, її походження і призначення, суть, зміст і форми здійснення виявляються у принципах та функціях. Єдина за своєю сутністю державна влада будує свою організацію і діяльність на підставі двох основоположних принципів, закріплених у Конституції України. Перший з них у більшій мірі стосується організації державної влади, згідно з яким державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову (структурний аспект). Відповідно до цього визначається і система державних органів, які здійснюють державну владу в Україні: єдиний законодавчий орган, органи виконавчої та судової влади (системний аспект).

Другий принцип стосується переважно діяльності цих органів, тобто їх функціонування. У процесі розбудови правової держави, складовими якої є народний суверенітет як джерело влади і Конституції, як основи всіх інших правових норм; верховенство закону над усіма іншими нормативними актами; принцип народного представництва; рівність усіх перед законом; поділ влади як гарантія забезпечення громадянських прав і свобод особи та інші, одним з головних серед перелічених слід вважати принцип поділу влад.

На організацію та функціонування державної влади, в тому числі і в Україні, безпосередньо впливає політична влада. Оскільки представники останньої відображають власні погляди щодо політики, яку необхідно реалізовувати через державний апарат, вони безпосередньо впливають на здійснення державної влади, яка за визначенням є підпорядкованою особам, що визначають політику держави.

2.2 Механізм реалізації права громадян на участь у здійсненні державної влади

У сучасній демократичній, соціальній, правовій державі політичні права повинні сприйматися як одна з базових демократичних цінностей, що забезпечує громадянам участь у здійсненні державної влади, у чому й полягає їх головне призначення.

Провідне місце в системі політичних прав належить праву громадян на участь у здійсненні державної влади, яке є окремим, самостійним, важливим і комплексним політичним правом, що одночасно виступає і принципом взаємовідносин між державою та її громадянами, а також включає в себе певний обсяг дієздатності.

Право громадян України брати участь в управлінні державними справами - це передбачена Конституцією і законами України можливість кожного громадянина, який досяг вісімнадцяти років і є дієздатним, відповідає вимогам, встановленим законодавством для участі у відповідній сфері політичної діяльності, безпосередньо або через обраних представників брати участь у здійсненні безпосереднього народовладдя, державної влади, місцевого самоврядування шляхом участі у виборах і референдумах, рівного доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, участі у здійсненні правосуддя з метою сприяння виконанню функцій суспільства й держави.

За своєю суттю воно є його правом на участь у здійсненні народовладдя.

Оскільки основною ознакою політичних прав є участь громадян України у здійсненні народовладдя, в управлінні державними справами, пропонується їх розуміти як можливості кожного громадянина у формах і порядку, передбачених Конституцією і законами України, брати участь у політичному житті і політичній діяльності, здійсненні належної народу влади, вирішенні державних і місцевих справ, впливати на визначення і здійснення засад внутрішньої та зовнішньої політики держави.

Право громадян України брати участь в управлінні державними справами у системі політичних прав є головним, пріоритетним і співвідноситься з іншими політичними правами як пріоритетне політичне право. Основною кваліфікаційною ознакою, що відокремлює його від інших політичних прав, є особиста, безпосередня участь кожного окремого громадянина України у здійсненні безпосереднього народовладдя, вирішенні державних справ у сфері законодавчої, виконавчої та судової влади, місцевого самоврядування.

За структурою дане право є загальним, комплексним правом, яке включає політичні права, що мають самостійне значення: право брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, право рівного доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, брати участь у здійсненні правосуддя.

Громадяни України у процесі реалізації в індивідуальних та колективних формах права участі в управлінні державними справами фактично беруть участь у здійсненні різних форм політичної влади, вступають для цього у конституційно-правові правовідносини з суб'єктами політичної системи України (державою, політичними партіями, громадськими організаціями, органами місцевого самоврядування), виступають об'єктивно необхідними суб'єктами цих відносин, які є складовою відносин політичної системи України [1].

Закріплене в національному законодавстві України право громадян на участь у здійсненні державної влади цілком відповідає міжнародним стандартам. Однак проголошене право є декларативним без наявності тих правових засобів, які зможуть його реалізувати, перенести з суто теоретичної площини в саму практику суспільних відносин. Про це переконливо свідчать непоодинокі негативні явища політико-правової дійсності (неприхована конфронтація гілок влади, формальне відношення посадових осіб до забезпечення реалізації прав громадян тощо), які фактично усувають громадян від процесу реалізації влади, зокрема державної, спотворюючи їх дійсне волевиявлення, нівелюючи соціальну цінність ідей народовладдя та демократії [4].

На сьогодні право громадян на участь у здійсненні державної влади недостатньо досліджене в теорії, а також потребує подальшого вдосконалення та відпрацювання механізму його реалізації, завдяки якому можливо було б вирішити нагальні практичні завдання: сприяти свідомому, активному, вільному вибору громадянами власної політичної позиції, сформувати у них відповідальне ставлення як до власних, так і суспільних та державних інтересів, забезпечити включення у сферу прийняття та реалізації державних рішень.

До органів, які повинні забезпечувати реалізацію права громадян на участь у здійсненні державної влади, належать державні органи, які передбачені Конституцією України (Верховна Рада України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Президент України, Кабінет Міністрів України, суди загальної юрисдикції, прокуратура України, місцеві державні адміністрації, Конституційний Суд України), а також інші державні органи (Центральна виборча комісія, Міністерство юстиції України тощо).

Особливою гарантією права громадян на участь у здійсненні державної влади є юридична відповідальність, яка проявляється у двох формах: 1) юридична відповідальність органів та посадових осіб за неналежне виконання покладених на них функцій та повноважень; 2) юридична відповідальність за протидію участі громадян у здійсненні державної влади.

З метою посилення реалізації принципів правової держави в сфері виконавчої влади А.П. Заєць цілком слушно пропонує:

1. Забезпечити конституційну вимогу щодо виключного регулювання законом прав і свобод людини й громадянина та збільшення питомої ваги законів у системі нормативно-правових актів. Нинішній стан нормативно-правового регулювання суспільних відносин свідчить про значну кількісну перевагу підзаконних актів.

2. Впровадити досконалі і ефективні процедури реалізації прав і свобод людини й громадянина та вирішення адміністративно-правових спорів. Реформувати (уточнити) юридичну природу адміністративно-правових відносин, які тривалий час ототожнювались з адміністративною відповідальністю громадян, та запровадити в повному обсязі адміністративну юстицію в Україні. Предметом адміністративної юстиції, сформованої на нових засадах, мають стати рішення органів виконавчої влади, їх дії або бездіяльність, які порушують права й свободи людини і громадянина.

3. Розширити участь громадян у прийнятті рішень органами виконавчої влади. У цьому відношенні має бути подолана тенденція відчуження від громадської думки, яка має глибоке коріння в нашій дійсності і бере початок у домінуванні держави над особою. Потрібно кардинально переглянути практику роботи зі зверненнями і скаргами громадян, які мають кластись в основу реальних адміністративних рішень, слугувати засобом їх апробації.

4. Посилити участь громадськості у контролі за виконанням адміністративних рішень. Для цього слід було б запровадити процедуру громадського запиту з метою отримання громадянином інформації про рішення органів виконавчої влади, заплановані дії.

5. Покращити нормативно-правову регламентацію порядку розробки, прийняття та вступу в силу підзаконних актів виконавчої влади. У формі закону мають регламентуватись такі питання, як види нормативно-правових актів виконавчої влади, їх юридична сила, єдині технічні вимоги до підготовки проектів, мовні та термінологічні стандарти, прийняття та введення в дію актів виконавчої влади. І лише на цій основі кожним нормотворчим органом може бути прийнятий акт, який регулював би питання нормотворчої процедури, властивої окремому органу. Слід було б запровадити постійну наукову експертизу найбільш важливих відомчих та урядових законопроектів відповідно до законодавства з питань наукової та науково-технічної експертизи в частині статусу, повноважень та відповідальності експертів, гарантій об'єктивності експертизи та реалізації її висновків [2].

2.3 Державна політика як фактор життєдіяльності суспільства

Державна політика відіграє надзвичайно важливу роль у суспільному житті. Саме вона має на меті своєчасно виявляти назрілі проблеми розвитку суспільства, аналізувати їх, установлювати причини виникнення, складність, суперечливість і знаходити шляхи розв'язання. У сфері державної політики приймаються відповідні державно-політичні рішення, спрямовані на розв'язання певної проблеми, розробляються відповідні програми та інструменти їх реалізації.

Реформування політичного життя України, становлення демократичної, соціальної, правової держави, багатопартійності та інших демократичних інститутів у процесі трансформації українського суспільства потребують підготовки нового покоління аналітиків, консультантів, експертів, викладачів, організаторів для системи державного управління, партій і рухів, засобів масової інформації, центрів, фондів та інших структур, систематичного підвищення їх кваліфікації.

Процес розробки й впровадження державної політики є багатогранним і різноплановим, тому, досліджуючи його, не можна застосовувати шаблони й кліше, оскільки кожна проблема потребує індивідуального розв'язання. Для аналізу в суспільних науках часто використовуються теоретичні класифікаційні підходи, схеми та моделі.

Актуальні наукові розвідки щодо дослідження різних складників аналізу державної політики містять праці сучасних дослідників О. Кілієвича, Б. Кравченка, О. Кучеренка, В. Ребкала, В. Романова, О. Рудіка та інших. Загалом в Україні опубліковано чимало праць з державної політики та її аналізу (напевне, найбільше серед країн СНД чи навіть Центрально-Східної Європи).

Цікавими й оригінальними для дослідження різноманітних аспектів процесу формування державної політики є публікації Ю. Бадзя, І. Біласа, В. Бондаренка, О. Валевського, І. Варзаря, Б. Гаєвського, А. Гальчинського, О. Дем'янчука, С. Здіорука, В. Лісничого, М. Логунової, В. Лугового, В. Майбороди, М. Михальченка, М. Пірен, А. Пойченка, Г. Почепцова, І. Розпутенка, П. Ситника, В. Скуратівського, І. Солоненка, Ф. Рудича, Ю. Римаренка, С. Рябова, Ю. Шарова, Л. Шкляра, В. Юрчишина та інших. Плідно працюють дослідники Національного інституту стратегічних досліджень та Національного інституту проблем міжнародної безпеки.

Актуальні проблеми теорії й практики державного управління та його взаємозв'язок з державною політикою досліджували В. Авер'янов, В. Бабкін, В. Бакуменко, В. Бебик, В. Бодров, С. Дубенко, М. Головатий, В. Князєв, Ю. Лебединський, С. Майборода, В. Марущак, С. Мосов, П. Надолішний, І. Надольний, Н. Нижник, С. Пирожков, Н. Плахотнюк, В. Ребкало, В. Рижих, В. Скуратівський, С. Телешун, В. Тертичка, В. Цвєтков, В. Шаповал, Ю.Шемшученко, Г. Щокін, В. Якушик та російські науковці В. Амелін, Г. Атаманчук В. Афанасьєв, А. Дегтярьов, Ю. Тихонравов та інші.

Наповнення науково-методологічним змістом поняття аналіз державної політики потребує насамперед чіткого визначення його складників: політика, аналіз, держава. Розмежовування англомовних термінів policy і politics та утвердження чистоти змістового контексту в українській дійсності сприятиме кристалізації аналізу державної політики в Україні (адже інколи досить складно пояснити відмінності об'єкта і сфери дослідження Policy Science і Political Science). Вимогою сьогодення є уникнення термінологічної плутанини як у науковій літературі, так і в публіцистиці, чітке розмежування сфер аналізу політики і політичного аналізу й відповідно, політичної аналітики і аналізу політики та відмежування їх від аналізу для політики (своєрідне обстоювання, обґрунтування) й пропагування.

Сучасна наукова думка загалом обстоює такі підходи до процесу аналізу державної політики: теорії прийняття рішень (мікрорівень): розглядаються детермінанти зовнішнього середовища, плюралізму, теорії суспільного вибору, неомарксистський аналіз; теорії формування процесу політики (макрорівень): індивід та плюралістичний підхід, кожен з яких не є взаємовиключним, а має свої особливості й підходи. Також вони не є універсальними й всеохоплюючими і лише презентують концептуальні напрями процесу аналізу державної політики. Окрім того, класифікаційні підходи до визначення аналізу державної політики сприяють утвердженню в Україні оптимального визначення державної політики, що обґрунтовує її як відносно стабільну, організовану й цілеспрямовану дію/бездію (як пролонґацію наявної політики) державних інституцій (не випадковою, безсистемною поведінкою учасників процесу політики) і містить не окремі абстрактні, а конкретні рішення щодо розв'язання проблем або сукупності проблем і є відповіддю на суспільні вимоги [8]. Невід'ємним компонентом державної політики є її леґітимність, монополія держави на законний примус та безпосередня конкретна дія чи бездія, що й аналізується, адже оцінюється безпосередня дієвість/пасивність державних інституцій у дослідженні позитивних/неґативних її результатів і наслідків. Окремо слід наголосити, що впровадження напряму політики можливе як через владні структури, так і шляхом створення спеціальних інституцій чи приватних фірм.

Результатом аналізу державної політики є порада-рекомендація, оскільки значна кількість фундаментальних сфер державної політики містить широке коло інституційних засад, академічних орієнтирів, інтересів, і тому логічним є виокремлення підсистем державної політики: ефективна економіка в аналізі й процесі державної політики; концепція суспільного вибору; соціальна структура; інформаційні перетворення або поділ інтересу індивідами та організаціями; психологія політики - є ключовими чинниками утвердження аналізу державної політики в Україні як наукової сфери та навчальної дисципліни.

Цілі держави обумовлюють відповідні напрями її політики. Для України характерним є визначення цілей її політики з ґрунтуванням на таких базових суспільних цінностях:

- людина, її права та свободи, відповідальність перед собою, своєю сім'єю та суспільством;

- державність, добробут населення та національна безпека;

- європейський вибір, відданість загальнолюдським цінностям, ідеалам свободи та ґарантованої демократії;

- послідовне утвердження гуманістичних і правових засад розвитку суспільства, поваги й толерантності, професійності й авторитету, доброчинності й шляхетності у відносинах між людьми, становлення громадянського суспільства.

Впровадження у життя державної політики є надзвичайно відповідальним моментом усього процесу аналізу, адже політика й управління є тісно взаємопов'язані. Державне управління є своєрідною формою і засобом практичного втілення в суспільну практику державної політики. Для дослідження сутнісно-функціональних особливостей державного управління методологічно важливим є застосування теорії ризику, мережевого планування й управління як системи органів та установ, призначених здійснювати рішення влади. У контексті європейської інтеґрації України перспективним є виокремлення принципів державного управління, спільних для країн Західної Європи: надійність і можливість прогнозування (правова впевненість); відкритість і прозорість; звітність; ефективність і результативність.

Загалом аналіз політики складається з трьох головних етапів: аналіз проблеми; аналіз розв'язання проблеми; обговорення аналізу (кваліфіковане пояснення суті поради замовникові).

Систематизація класифікацій процесу політики дає змогу виокремити такі його характерні етапи: