Институт делегированного законодательства в зарубежных странах

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими правовой статус юридических служб в Российской Федерации, являются Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 2001г. N 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов» Собрание законодательства РФ. 2001. N 20. Ст. 2000, Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002г. N 207 Собрание законодательства РФ. 2002. N 14. Ст. 1307. В документах закрепляются организационные основы деятельности юридических служб, их функции, права, обязанности и ответственность руководителя юридической службы.

Согласно п. 3 Типового положения Постановления Правительства Российской Федерации юридические службы наделяются особым статусом в структуре федерального министерства, а именно: «...организуется в виде самостоятельного структурного подразделения центрального аппарата федерального органа исполнительной власти (департамент, главное управление, управление, отдел) и возглавляется руководителем (начальником), назначаемым на должность и освобождаемым от должности в установленном порядке. Структура юридической службы и штатная численность работников определяются руководителем федерального органа исполнительной власти».

Приведенная норма не только определяет самостоятельность и независимость определенного аппарата от других подразделений, но и предусматривает ответственность юридической службы перед вышестоящим руководством. Однако в утвержденных положениях федеральных министерств не всеми было предусмотрено создание юридических служб. Так, Министерство обороны Российской Федерации не имеет в структуре специального департамента или отдела юридической службы; в Министерстве образования и науки Российской Федерации правовой отдел работает при Департаменте экономики и финансов.

Вместе с тем в п. 11 Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти уточняется: «Возложение на юридическую службу функций, не относящихся к правовой работе, не допускается». Но в положении Министерства культуры и массовых коммуникаций регламентирована деятельность административно-правового Департамента, в функции которого входят вопросы: документационное, организационное, техническое, кадровое, хозяйственное и правовое обеспечение. Данное положение ставит под сомнение качество правового обеспечения деятельности ведомства и подготовки ими проектов нормативных правовых актов. Кроме того, в деятельности юридических служб федерального органа государственной власти имеет немаловажное значение уровень подготовки и квалификации руководителя и работников отдела, которые должны иметь высшее юридическое образование. В п. 5 Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти определяются требования, предъявляемые к руководителю (начальнику) юридической службы: «Должен иметь высшее юридическое образование и соответствовать требованиям, установленным законодательством Российской Федерации». Однако во многих положениях федеральных органов исполнительной власти в разделе «Организация деятельности» данная норма отсутствует.

Состояние российского законодательства, его совершенствование и качество принимаемых законов, адекватно отражающих потребности общественного развития, напрямую связано с организацией юридических служб в федеральных органах исполнительной власти.

Вышеприведенное показывает, что положения министерств о правовом статусе юридических служб в некоторых федеральных органах исполнительной власти не соответствуют нормам Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002г. N 207.

Для разрешения всех перечисленных проблем необходимо федеральным органам исполнительной власти привести нормативные акты министерств в соответствие с Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002г. N 207 «Об утверждении Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти». Кроме того, на примере рассмотренного зарубежного опыта (Канады) по проведению Правительством правовой экспертизы и анализа законопроектов, разработанных органами исполнительной власти, было бы целесообразно поручить Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2004г. N 264 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 23. Ст. 2317. включить в перечень рассматриваемых ими вопросов проекты постановления, делегированные Государственной Думой Федерального Собрания РФ Правительству РФ. Комиссия должна осуществлять мониторинг, координацию и консультирование по стратегии регулирования и принятия правительственных постановлений, а также контролировать их соответствие экономической, социальной и федеративной стратегиям развития государства.

Законом, который бы закрепил организационные и процедурные вопросы принятия правового акта, делегированного парламентом, мог бы стать Федеральный закон «О нормативных правовых актах в РФ». Этот документ определил бы три базовых требования для создания делегированного законодательства: правовая экспертиза, регистрация, опубликование в официальных изданиях. Контрольные функции должны принадлежать специально образованной Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по контролю за делегированным законодательством.

Следовательно, вопросы формирования эффективной законодательной системы современной России являются актуальными и значимыми с точки зрения, как теории права, так и практики правотворческой деятельности. При этом в качестве основной задачи, с решением которой связывается оптимизация современного российского законодательства, следует назвать преодоление пробелов в праве. Сегодня именно сотрудничество между ветвями власти является основой для повышения эффективности законотворчества Абзалова Л.Ф. Делегированное законодательство. // Государственная власть и местное самоуправление., 2007г. №1.

Глава II. Институт делегированного законодательства

в зарубежных странах

Делегированное законотворчество (англ. delegated law) - изданные правительством по уполномочию парламента нормативные акты, фактически обладающие силой закона, в порядке уступки (делегирования) парламентом правительству некоторых законодательных полномочий.

Такое делегирование есть по своей сути передача права на принятие законов государственному органу (в частности, правительству), который в соответствии со своей собственной компетенцией такими правами не обладает.

Делегирование законодательных полномочий правительству может осуществляться путем принятия парламентом соответствующего закона о праве правительства издавать в порядке делегированного законодательства акты по определенным вопросам в течение конкретно установленного времени. Кроме того, делегирование законодательных полномочий может просто подразумеваться, когда парламент сознательно издает законы, составленные в общих выражениях, делая тем самым применение их невозможным без соответствующей законодательной деятельности органов исполнительной власти.

Причины делегирования различны, например, возрастающая сложность современного общества; загруженность законодательного органа, нехватка парламентского времени; парламент, издавая закон, может одобрить концепцию контроля в какой-либо области, не имея в то же время необходимых механизмов его осуществления; какому-либо органу государственного управления предпочтительнее самому издать нормативный акт на основе делегированный полномочий, чем зависеть от издания соответствующего акта законодательным органом.

Первые две причины - наиболее существенные. Поскольку парламент, за которым в демократических странах традиционно закрепляется монополия на производство законодательных норм, не в состоянии обеспечить должный уровень правового регулирования общественных отношений, возникает потребность в новых способах правотворчества и механизмах законодательного регулирования.

Именно благодаря постоянно усложняющейся структуре общественных отношений, появлению новых сфер правового регулирования, требующих специальных, а порой и узкоспециальных знаний, делегированное законодательство получило мощный импульс к развитию. В некоторых странах, например, в Австралии, произошел гигантский рост делегированного законодательства, которое по объему и количеству актов во много раз превосходит парламентские акты. Делегированное законодательство вряд ли можно считать нарушением принципа разделения властей, так как законодательная деятельность правительства в определенных сферах санкционируется высшим законодательным органом и осуществляется под жестким парламентским и судебным контролем, соответствуя тем самым, общему духу означенного принципа.

Проблема делегированного законотворчества не получила в отечественной юридической литературе широкой разработки. Это объясняется, прежде всего, тем, что российская правовая доктрина отрицательно относится к данной проблеме, основываясь на строгом разделении властей и относя законотворческую деятельность к исключительной компетенции представительных органов власти. Назначение же исполнительной ветви власти - оперативное управление различными сферами жизни общества на основе законов, принимаемых представительными органами власти.

Однако современная практика многих зарубежных государств свидетельствует о том, что деятельность исполнительных органов не исчерпывается и не может исчерпываться лишь исполнением законов. Они осуществляют многообразную управленческую деятельность, связанную с реализацией функций государства. Возрастающая роль правительства в выполнении функций государства обусловила распространение в ряде стран делегированного законотворчества, например, в США, Германии, Великобритании, Швеции, Мексике, Франции, Португалии, Испании, Италии. При этом законодательные полномочия делегируются не только непосредственно правительству, но и некоторым подчиненным ему органам - министрам, правительствам субъектов федерации и т.п.

Процедура принятия законодательных актов в абсолютном большинстве государств - очень длительный процесс. Поэтому парламенту сложно улавливать все изменения в обществе и быстро на них реагировать.

Возникающие пробелы в действующем законодательстве нередко успешно решает правительство, которое в силу своего назначения имеет возможность постоянно держать руку на пульсе событий, используя, в том числе институт делегированного законодательства. Эта практика при соответствующих условиях себя оправдывает, хотя и представляет, по мнению многих авторов, отступление от классического принципа разделения властей.

В зарубежной литературе существует множество неоднозначных точек зрения и подходов к проблеме делегирования законодательства. Так, отдельные авторы усматривают в практике делегирования законодательства причину нарушения баланса законодательной и исполнительной властей.

Говоря о негативном отношении некоторых авторов к делегированию законодательства как нарушающему баланс властей, следует подчеркнуть, что по этому вопросу существуют и иные мнения. Наряду с полным отрицанием допустимости делегирования законодательных функций исполнительной власти в ряде научных изданий приводятся многочисленные аргументы в пользу ее столь же безусловного признания. В качестве примеров благотворного воздействия процессов делегирования на экономику и общественно-политическую жизнь указывается, в частности, на американский опыт массивного делегирования законодательной власти от конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Ф.Рузвельтом в 30-е гг., в период «великой депрессии», а также на аналогичный опыт США 70-х гг. (президентство Р.Никсона) и отчасти 80-х гг. (президентство Р.Рейгана).

Существует и третий, своего рода «промежуточный» между полным отрицанием и безоговорочным признанием, подход к процессу делегирования законодательной власти. Не отрицая важности процесса делегирования как такового, сторонники данного подхода считают вместе с тем необходимым для нейтрализации негативного его воздействия на «разделение властей» держать упомянутый процесс под судебным или иным действенным контролем.

Делегирование полномочий в области законодательства осуществляется исключительно высшим законодательным органом государства в пользу конституционно закрепленного круга органов исполнительной власти, состав которого в различных странах неодинаков. Как правило, большая часть делегированного законодательства во всех странах приходится на долю правительства. В некоторых странах, частности в Испании (п. 3ст. 82) и во Франции (ст. 38), правительство - единственный орган, в отношении которого допускается делегирование законодательных полномочий. Важно помнить, что правительство рассматривается, как коллегиальный орган и делегированные ему полномочия не могут быть в дальнейшем делегированы его структурным подразделениям или иным органам исполнительной власти. Конституция Италии (и это единственная страна, где существует подобный порядок) допускает делегирование законодательной власти Президенту как главе государства по вопросам амнистии и помилования (ст. 79).

Основная нагрузка по контролю над делегированным законодательством приходится на парламент - орган, инициирующий процесс делегирования и определяющий его условия. Средством парламентского контроля является, прежде всего, обязательность парламентского утверждения для актов делегированного законодательства.

Еще один способ, к которому может прибегнуть парламент, - это вмешательство в сферу делегированного законодательства и издание законов по вопросам, отданным на рассмотрение исполнительной власти.

Итак, можно сделать вывод, что, если парламент желает восстановить обычный режим законодательного регулирования в сфере, переданной на рассмотрение правительству, ему необходимо вывести ее из сферы полномочий органа исполнительной власти либо путем внесения изменений в акт о делегировании, либо оспорив компетенцию правительства в конституционном суде.

Анализ института делегированного законодательства будет неполным без освещения достоинств и недостатков делегирования.

Делегированное законодательство отличается следующими преимуществами:

- исключительная гибкость, облегчающая внесение изменений в текущее законодательство;

- экономия парламентского времени (парламент одобряет лишь концепцию правового регулирования по какому-либо вопросу и оставляет всю работу по разработке конкретного содержания органу исполнительной власти);

- нормы делегированного законодательства отличаются конкретностью и не требуют дополнительного времени на толкование благодаря незначительной доли неясных положений;

- законодательные полномочия делегируются специалистам в соответствующей области, обладающим высоким уровнем профессионализма и знанием условий на местах,

Одновременно с достоинствами, которые говорят сами за себя, институт делегированного законодательства отличается и определенными недостатками:

во-первых, происходит «деконцентрация» законодательных функций парламента (законодательные полномочия передаются лицам, которые не несут политической ответственности перед избирателями);

во-вторых, расширение полномочий административных органов, усиление бюрократических структур, что несет особенно сильный негативный заряд Троицкий В.С., Морозова Л.А. Делегированное законотворчество // Государство и право. 1997. №4. С. 90-99; Суставова Е.Н. Делегированное законодательство. Из опыта зарубежных стран // Журнал Российского права. 1998. №8. С. 144-151..

2.1 Способы делегирования законодательных полномочий

Исходя из сложившейся конституционной практики, делегирование законодательных полномочий парламента правительству может быть осуществлено двумя способами - прямым и косвенным.

При прямой делегации законодательных полномочий парламент издает акт, на основании которого правительство получает право на делегированное законодательство, с указанием, какой конкретно орган, на какой срок и по каким вопросам получает такое право.

Прямое делегирование подразумевает издание высшим органом законодательной власти государства особого нормативного правового акта, санкционирующего делегирование законодательных полномочий исполнительной власти. Пристального внимания заслуживают требования, предъявляемые к содержанию и процедуре принятия законов о делегировании законодательных полномочий. Требования к содержанию этих законов следующие:

- обязательное указание на орган, которому делегируются законодательные полномочия. Общая закономерность заключается в том, что законодательные полномочия не могут быть предоставлены иным, кроме правительства, властям. Исключение составляют Италия и Германия;

- полномочия должны предоставляться в строго определенной области;

- точное определение содержания и пределов делегируемых полномочий;

- точное определение временных рамок действия делегируемых полномочий. Делегирование законодательных полномочий на неопределенный срок не допускается. Португальская конституция допускает продление срока действия полномочий и их поэтапное использование, но вместе с тем устанавливает значительное ограничение, согласно которому делегирование законодательной функции Правительству может иметь место только один раз;

- закон о передаче законодательных полномочий ни в коем случае не может предоставлять право устанавливать нормы, имеющие обратную силу;

- закон должен определять цели, руководящие принципы и критерии, на которые следует ориентироваться в процессе осуществления делегированных полномочий.

К процедуре принятия законов предъявляется ряд требований:

1. нормативный акт о делегировании законодательной функции органу исполнительной власти должен приниматься в форме, установленной конституцией. В Испании, например, - в форме специального базового закона, когда речь идет о выработке статей текста либо акта текущего законодательства или когда требуется объединение различных законодательных текстов в один; в Италии и Германии - в форме закона, в Португалии - решения;

2. нормативный акт о передаче законодательных полномочий правительству должен приниматься в соответствии с правилами законодательного процесса, установленными для определенного вида нормативного акта. Как правило, запрещается сокращенная процедура принятия акта о делегировании.

При первом же знакомстве с прямым способом делегирования законодательных полномочий бросается в глаза такая его особенность, как детальная регламентация процесса делегирования, наличие множества условий и ограничений. Очевидно, что подготовка нормативного акта о делегировании, полностью соответствующего требованиям законности, требует значительного времени.

В случае чрезвычайных условий или исключительных обстоятельств необходим иной порядок делегирования полномочий от законодательной ветви власти к исполнительной, обеспечивающий возможность быстрого реагирования на требования ситуации. Таким механизмом является косвенное делегирование, которому более подходит название «чрезвычайного» или «исключительного» делегирования.

Следует отметить такие характерные признаки чрезвычайного режима делегирования, как ограничение круга вопросов, в отношении которых правительство имеет право принимать нормативные акты, обладающие силой закона, и обязательное последующее утверждение парламентом соответствующих актов делегированного законодательства. В таких странах, как Италия и Испания, правительство в чрезвычайных и срочных случаях правомочно под свою ответственность принимать временные законодательные акты, наделяемые силой законна. Согласно испанской Конституции временные законодательные акты Правительства, принимаемые в форме декретов-законов, не могут затрагивать основы конституционного строя (порядок деятельности основных институтов государства, основные права, свободы и обязанности граждан, положение автономных региональных объединений, а также всеобщее избирательное право). Конституции обеих стран предусматривают обязательное рассмотрение и утверждение законодательных актов правительства парламентом, который в случае необходимости специально созывается с этой целью в полном составе - в Италиив течение пяти, а в Испании - тридцати дней со дня их промульгации.

Возникает вопрос: можно ли к косвенному способу делегирования законотворческих полномочий отнести восполнение пробелов в законодательстве актами органов исполнительной власти. Думается, что назвать эту деятельность делегированным законотворчеством вряд ли корректно. Однако по ряду моментов эта деятельность подобна законодательствованию правительства.

Во-первых, по субъекту, издающему подобный акт: как и при делегированном законодательствовании пробелы восполняются не законодательным, а исполнительным органом, который более оперативен, чем парламент, и компенсирует отсутствие недостающих на данный момент норм права.

Во-вторых, подобные акты издаются в тех случаях, когда конституция или закон прямо предусматривают, что какой-либо вопрос будет регламентироваться специальным законом, однако пока еще парламент не успел рассмотреть данный вопрос, а он нуждается в срочной регламентации. Дело в том, что процедура принятия нормативно-правовых актов органами исполнительной власти намного проще, чем существующий законодательный процесс. Данный способ издания органами исполнительной власти актов, имеющих силу закона, нигде не регламентируется, ибо подобные нормы носят временный характер: впоследствии они в обязательном порядке должны быть заменены специальным законом. Такая ситуация характерна для государств с формирующейся законодательной базой.

Заполнение пробелов в законодательстве указами Президента характерно для Российской Федерации. В качестве примера можно сослаться на указы Президента РФ от 30 октября 1993г. «О Государственном гербе РФ» и от 11 декабря 1993г. «О Государственном гимне РФ».

При косвенном делегировании законодательных полномочий парламентский закон составляется в очень общих выражениях и применить его без соответствующей нормоустанавливающей деятельности исполнительных органов невозможно. Подобная практика обычно не имеет законодательной регламентации этого процесса, исключение составляет Франция. В ч. 2 ст. 34 Конституции этой страны указано, что закон определяет основные принципы:

а) общей организации национальной обороны;

б) свободного управления местных коллективов;

в) образования;

г) режима собственности, вещных прав, гражданских и торговых обществ;

д) трудового права, профсоюзного права и социального обеспечения.

По названным вопросам парламент издает лишь законы-каркасы, устанавливая главные принципы, без конкретизации которых невозможно их полноценное исполнение. Поэтому правительство в таком случае издает акты, конкретизирующие закон и имеющие высшую юридическую силу.

Косвенный способ делегирования по существу ведет к созданию делегированного законодательства без полномочий. Обычно в странах, где конституции допускают делегированное законодательство, издание правительством актов, имеющих силу закона, без специального уполномочивания парламентом не допускается. Так, в ч. 1 ст. 77 Конституции Италии указывается, что Правительство не может без точно выраженного полномочия палат издавать декреты, которые имели бы силу обычного закона. Однако из этого правила есть исключения.

Так, ст. 86 Конституции Испании позволяет Правительству в чрезвычайных и срочных случаях издавать временные законодательные акты в форме декретов-законов, которые не могут затрагивать порядок деятельности основных институтов государства, права, обязанности и свободы граждан, положение региональных автономных объединений, а также всеобщее избирательное право. Такие временные законы должны немедленно ставиться на обсуждение и голосование Конгресса депутатов (нижней палаты) в полном составе, а если он в это время не созван, то созывается специально в 30-дневный срок со дня промульгации данного акта. Конгресс в течение 30 дней должен объявить об утверждении или не утверждении декрета-закона, в связи, с чем Регламент палаты предусматривает специальную краткую процедуру.

Эти акты, как уже отмечалось, именуются в Конституции Испании временными. Переход их в постоянное качество зависит от воли законодательного органа. Однако в конституции не регламентирован прямо вопрос о том, с какого срока эти акты действуют, а случае их утверждения и не действуют при их отклонении, а также подлежат ли они исполнению в указанный тридцатидневный срок до рассмотрения декретов Конгрессом депутатов. Исходя из смысла рассматриваемой конституционной нормы, а также упомянутого в ней термина «промульгация», данные законы до рассмотрения их в нижней палате Генеральных Кортесов принимаются к исполнению со дня их промульгации. В случае их утверждения они действуют с этого момента, а в случае их отклонения парламентом они считаются недействительными с моментами их официального утверждения в качестве таковых главой государства.

2.2 Инициатива и условия делегирования законодательных полномочий

Любое делегирование законодательных полномочий предполагает инициативу парламента или правительства. Несмотря на то, что конституции Италии, ФРГ и Испании предполагают инициативу парламента на передачу своих законотворческих полномочий, возникает вопрос, что делает парламент: санкционирует передачу части законодательных полномочий (в случае предложения правительства, как во Франции) либо сам инициирует этот процесс. Проблема, по-видимому, состоит в том, к кому раньше придет осознание необходимости делегированного законодательства. Вместе с тем эта проблема приобретает определенную значимость во Франции, в ст. 38 Конституции которой прямо закреплена инициатива правительства. Таким образом, если в Италии, Испании и Германии парламент сам может начать процесс по делегированию законодательных полномочий либо санкционировать его по предложению правительства, то во Франции предусмотрен лишь один способ - санкционирование просьбы правительства о передаче ему части законодательных полномочий.

Надо отметить, что в любом случае рамки полномочий не связаны просьбой правительства, т.е. условия делегирования полностью зависят от усмотрения парламента.

Заслуживает внимания и вопрос о том, кто конкретно наделяет правительство законодательными полномочиями: парламент в целом или одна из его палат. Поскольку делегирование представляет собой передачу полномочий органа законодательной власти, то решение об этом должны принимать обе палаты парламента. Об этом прямо указано в ст. 38 Конституции Франции и ст. 77 Конституции Италии. В Испании и ФРГ решение о делегировании полномочий оформляется законом, порядок принятия которого обусловлен обязательным участием обеих палат парламента.

Что касается условий делегирования законодательных полномочий, то надо иметь в виду, что любая передача полномочий не может быть безусловной. Парламент делегирует права правительству с указанием цели, круга вопросов, срока их осуществления. Согласно ст. 38 Конституции Франции правительство для выполнения своей программы вправе просить парламент разрешить в течение ограниченного срока осуществлять мероприятия путем издания ордонансов, обычно относимых к законам. Наиболее ярким примером реализации этой нормы Основного закона может служить Закон от 2 июня 1986 г.6, уполномочивающий правительство принимать различные меры социального и экономического характера. Этим Законом правительству предоставлялось право в течение шести месяцев с момента опубликования акта и при соблюдении ст. 38 Конституции изменять или отменять некоторые положения хозяйственного законодательства о ценах и конкуренции, а также изменять положения Трудового кодекса. Общего кодекса налогов и законодательства о торговых обществах.

В ФРГ согласно ч. 1 ст. 80 Конституции делегирование законодательных полномочий осуществляется с одновременным определением содержания, цели и объема предоставленных прав.

Конституция Италии 1947г. устанавливает довольно суженные рамки применения практики делегированного законодательства. В частности, законодательные функции могут быть переданы правительству не иначе как с указанием руководящих принципов и критериев и в отношении конкретного круга вопросов. Кроме того, правительство не может издавать законы без разрешения палат (ст. 76 и 77 Конституции).

Наиболее ограниченная практика применения делегированного законодательства существует в Испании. В Конституции 1978г. предусмотрено, что Генеральные Кортесы (парламент) могут делегировать Правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона, по вопросам, предварительно ими определенным, за исключением законов о развитии основных прав и свобод, одобряющих Статуты об автономии, регулирующих порядок всеобщих выборов (т.е. за исключением органических законов). При предоставлении законодательных полномочий правительству должны быть соблюдены следующие требования:

а) определенная форма делегации законодательных полномочий;

б) указание конкретного срока пользования этими полномочиями;

в) четкое определение целей и пределов полномочий;

г) круг вопросов, по которым возможно осуществление передаваемых полномочий;

д) установлены принципы и критерии, которыми необходимо руководствоваться в процессе осуществления указанных полномочий.

В большинстве государств, допускающих практику делегированного законодательства, не выделены виды передачи прав на издание актов, имеющих силу закона. Исключение составляет Испания, в ст. 82 Конституции которой названы два вида делегирования полномочий: а) на выработку нового текста или б) на переработку старого, но действующего законодательства.

В последнем случае устанавливаются пределы осуществления законодательных полномочий, в частности, указывается, следует ли ограничиться выработкой одного текста или возможны упорядочение, классификация и согласование нескольких законодательных текстов.

Помимо обязательных условий, определяющих круг вопросов, цели, принципы, сроки, акты парламента о делегировании законодательных полномочий должны отвечать и некоторым другим требованиям.

Во-первых, по форме сам акт о передаче полномочий должен иметь форму закона и соответственно принимается по правилам законодательного процесса. В странах, где для принятия обычного закона предусматривается сокращенная процедура (например, в Италии), такой способ для утверждения актов о передаче законодательных прав не допускается (ч. 4 ст. 72 Конституции Италии). Таким образом, вторым требованием к делегирующим актам является запрещение сокращенной процедуры их принятия.

Несколько слов следует сказать о форме закона о предоставлении законодательных прав правительству. В основном конституции относят такие акты к обычным законам. Исключение составляет Испания, где выделяются два вида подобных актов:

а) акты текущего законодательства, когда речь идет об объединении различных законодательных текстов в один;

б) специальный базовый закон, когда речь идет о выработке нового текста. При этом последний должен отвечать еще и дополнительным требованиям (ст. 83 Конституции): он не может разрешать изменение самого базового закона и устанавливать нормы, имеющие обратную силу.

Важный момент, заслуживающий внимания, связан с промульгацией актов парламента о делегировании законодательных полномочий. Ни одна конституция не регулирует данного вопроса. Однако, исходя из того, что эти акты по форме являются законами, они подлежат подписанию главой государства, как и обычные законы.

Кому конкретно передаются законодательные полномочия парламентом?

Основным, а порой и единственным субъектом, которому передаются законодательные полномочия, выступает правительство. Так, в Конституции Франции это положение закреплено в ст. 38. В ст. 82 (п. 3) Конституции Испании прямо указывается, что законодательные полномочия не могут быть предоставлены иным, кроме Правительства, властям

Интересная ситуация сложилась в Италии. Конституция в ст. 76 закрепляет право парламента делегировать свои полномочия правительству. Однако разд. II Основного закона включает в состав Правительства: а) Совет министров; б) государственную администрацию (как совокупность государственных служащих), а также в) вспомогательные органы (Национальный совет экономики и труда. Государственный совет и Счетную палату). Тем не менее, представляется, что в ст. 76 Конституции под правительством понимается непосредственно Совет министров.

Наиболее либеральной в плане выбора субъектов для передачи ему законодательных полномочий является Конституция ФРГ. Согласно ст. 80 закон на это может уполномочить Федеральное правительство, федерального министра или правительства земель (субъектов федерации). Кроме того, предоставив право на законотворчество одному из указанных выше субъектов, закон может указать на допустимость дальнейшей делегации полномочий, для чего необходимо лишь издание соответствующего постановления первоначальным органом исполнительной власти.

2.3 Утверждение законодательных актов правительства

и требования к ним

Одним из ключевых моментов, связанных с делегированным законодательством, является утверждение актов правительства, принятых в порядке передачи полномочий парламента.

По этому основанию страны, допускающие прямое делегирование, можно разделить на три группы:

1) государства, конституции которых требуют обязательного утверждения таких актов правительства (например, Франция);

2) государства, Основной закон которых обязывает правительство ставить на обсуждение парламента не все акты, а лишь те, которые указаны в конституции (например, ФРГ);

3) страны, где подобного утверждения не требуется (например, Испания).

Согласно ч. 2 ст. 38 Конституции Франции, правительство после принятия законодательного акта, но до истечения прав на законодательствование обязано внести в парламент проект закона об утверждении своего акта. Кроме того, только во Франции парламент рассматривает не сам принятый правительством акт, а лишь закон об утверждении этого акта.

Основной закон ФРГ обязывает правительство или федерального министра выносить на утверждение Бундесрата постановления об основных принципах и тарифах при использовании федеральных железнодорожных сооружений и почтовых, телеграфных, телефонных сообщений, радио, о строительстве и эксплуатации железных дорог, а также постановления, издаваемые на основании таких федеральных законов, которые нуждаются в одобрении Бундесрата или выполняются землями по поручению Федерации либо в порядке их собственной компетенции. Надо отметить, что закон о делегировании полномочий парламента может обязать орган исполнительной власти ставить на утверждение и другие свои постановления.

Интересная практика сложилась в Испании. Конституция этой страны ничего не говорит об обязанности правительства ставить на обсуждение и последующее утверждение Генеральных Кортесов акты, принятые на основании закона о делегировании законодательных полномочий парламента. На фоне той регламентации, которая рассматривалась выше, подобный момент выглядит несколько странно.

Говоря об утверждении актов правительства, необходимо остановиться на том, кто непосредственно их утверждает (речь идет как о случаях принятия органами исполнительной власти законодательных актов без полномочий, так и при официальном делегировании).

Во Франции (ст. 38 Конституции) акты Правительства утверждаются специальным законом, а законодательная процедура предполагает прохождение проекта через обе палаты парламента:

Национальное Собрание и Сенат. Конституция обязывает Совет министров вносить принятый акт в парламент (ст. 38).

Опять же довольно необычна ситуация в Испании: для декретов-законов, принятых без полномочий, достаточно утверждения Конгресса депутатов (нижней палаты испанского парламента).

Иная ситуация в ФРГ. На основании ч. 2 ст. 80 Основного закона подобная прерогатива передана Бундесрату, т.е. высшему федеральному органу, состоящему из членов земельных правительств.

Анализ конституций перечисленных государств позволяет сделать вывод, что акты об утверждении подлежат промульгации главой государства только в Италии и Франции, где они имеют форму закона.

Акты правительства, изданные на основании права на делегированное законодательство, издаются обычно в форме закона (при этом называться они могут по-разному: законодательные декреты или декреты-законы в Испании, декреты-законы в Португалии, декреты в Италии, ордонансы во Франции и т.п.). Законодательные акты правительства вступают в силу с момента их промульгации и опубликования. Прямо такое положение закреплено только в Конституции Франции (ч. 2 ст. 38), однако исходя из общего порядка вступления в силу законодательных актов, это правило, по-видимому, распространяется и на остальные страны.

Возникает вопрос: могут ли изменяться акты правительства, изданные на основе права на делегированное законодательство, и когда они теряют силу?

Поскольку такого рода акты правительства имеют форму закона, они полноправно входят в национальную систему законодательства. Отсюда любое их изменение должно осуществляться в порядке, закрепленным Конституцией (т.е. предполагаются рассмотрение и утверждение законопроекта об изменениях обеими палатами парламента и последующая промульгация закона главой государства).

Как отмечалось выше, в некоторых государствах акты правительства требуют утверждения парламента. Соответственно при не утверждении эти акты теряют силу. При этом ни в одной конституции не затрагивается вопрос о том, с какого момента теряют силу законодательные акты, изданные правительством (или другим уполномоченным на то органом исполнительной власти). Можно предположить, что указанные акты при не утверждении должны считаться ничтожными с момента их опубликования. Сложность ситуации заключается в том, что с момента опубликования законодательного акта правительства (и соответственно вступления в силу) до рассмотрения его парламентом и вынесения решения может пройти довольно большой срок (например, до 60 дней в Италии, до 30 - в Испании, а во Франции - до окончания срока на законодательствование, который Конституцией не ограничен). Вступление закона в силу означает обязательное исполнение его для субъектов, которым он адресован. Таким образом, за указанный период могут произойти довольно существенные изменения в правовых отношениях.

2.4 Окончание права на законотворчество правительства

Прекращение права правительства на издание актов, имеющих силу закона, возможно по нескольким основаниям:

а) окончание срока, на который правительству были предоставлены законодательные полномочия;

б) выработка текста акта, на что было уполномочено правительство (как, например, в Испании);

в) отставка правительства (в Португалии);

г) отмена парламентом акта о делегировании законодательных полномочий (в Испании);

д) признание акта парламента неконституционным.

Выше уже говорилось о том, что делегирование парламентом своих законодательных полномочий осуществляется с обязательным указанием срока, на который они передаются. Так, согласно французскому Закону от 2 июня 1986г., о котором упоминалось ранее, права правительства на издание актов, имеющих силу закона, должны закончиться через шесть месяцев.

Несколько иначе решается этот вопрос в Испании. Конституция в качестве обязательного условия для делегирования законодательных полномочий называет указание срока их действия (ч. 3 ст. 82). Однако в этой же статье есть интересное положение: «Полномочия исчерпываются принятием Правительством соответствующего нормативного акта». Таким образом, можно сделать вывод, что в Испании делегированное законодательство не есть право органа исполнительной власти законодательствовать в течение указанного срока по определенным вопросам, а представляет собой скорее поручение парламента выполнить конкретное поручение законодательного характера.

Ни одна конституция, кроме Португалии, не дает ответа на существенный вопрос: передаются ли законодательные полномочия правительству как конституционному органу или определенному его составу. В ч. 3 ст. 168 Конституции Португалии этот момент решается определенным образом: «Делегированное законодательство теряет юридическую силу вместе с отставкой правительства, которому оно было предоставлено, с окончанием легистратуры Ассамблей Республики или ее роспуском». Из анализа текста конституций других государств, допускающих делегированное законодательство, напрашивается вывод о том, что вопрос о праве правительства издавать акты, имеющие силу закона, при его отставке решается в каждом отдельном случае конкретно. Так как документ о делегировании полномочий имеет обычно форму закона, парламенту никто не запрещает отменить его при соблюдении обычной процедуры законотворческой деятельности.

Таким образом, передача полномочий на определенный срок не может быть гарантированной, ибо парламент в любой момент может отменить свое решение. Кроме; того, подобная ситуация может возникнуть и при отступлении правительства от рамок, определенных ему парламентом.

Любопытны с этой точки зрения два одинаковых положения, закрепленных в конституциях Испании и Франции. Имеется в виду ситуация, когда законотворчество парламента вторгается в рамки делегированных правительству законотворческих полномочий. Конституция Испании в ст. 84 предусматривает следующее: «В случае если какое-либо законодательное предложение или поправка противоречит предоставленным законодательным полномочиям. Правительство представляет свои соображения по инстанции. В этом случае может быть представлен законопроект о полной или частичной отмене закона о предоставлении законодательных полномочий». Иначе говоря, если Генеральные Кортесы хотят законодательствовать в сфере, переданной правительству, они должны вывести ее из полномочий органа исполнительной власти. Аналогичное положение закреплено и в ч. 1 ст. 41 Конституции Франции: «Если во время законодательной процедуры выявляется, что какое-либо предложение или поправка ... противоречит делегированным полномочиям..., то Правительство может заявить о его неприемлемости».

Основной контроль за законодательной деятельностью правительства осуществляет парламент (Великобритания, Италия, Франция, ФРГ). Таким образом, орган, который предоставил право на издание актов, имеющих силу закона, и определил условия этого процесса, сам его и контролирует. Контроль состоит не только в возможности утверждения или неутверждения актов правительства в странах, где это установлено, но и в возможности в любой момент после вступления их в силу изменить «неугодный» закон в порядке обычной законодательной процедуры.

Другим видом контроля за законотворческой деятельностью правительства является судебный контроль. Несмотря на то, что прямо судебный контроль за законотворческой деятельностью правительства закреплен только в Конституции Испании (ч. 6 ст. 82), нельзя умалять его роли и в других странах. Разница в данном случае заключается в том, что в Испании суд контролирует не только конституционность актов правительства (как и в других странах), но и соблюдение органом исполнительной власти условий, определенных актом Генеральных Кортесов о делегировании законодательных полномочий.

Надо отметить, что в Испании контроль за деятельностью правительства этим видом не ограничивается. В соответствии с ч. 6 ст. 82 Конституции «без ущерба для компетенции судов законы о предоставлении законодательных полномочий могут устанавливать в каждом отдельном случае дополнительные средства контроля», выбор которых зависит от Генеральных Кортесов.

Заключение

Анализ практики делегированного законотворчества зарубежных стран позволяет сделать вывод, что данный способ создания законодательной базы нельзя недооценивать. Его достоинства, на наш взгляд, обусловлены тем, что, во-первых, правительство имеет возможность оперативно реагировать на изменяющиеся запросы и потребности общества, у этого органа небольшой численный состав, и отсутствует сложная процедура принятия решения (в отличие от парламента). Кроме того, в зарубежных странах законодательная инициатива в большинстве случаев (в 60 из 100) исходит от правительства.

По мнению немецких государствоведов Г. Кляйна и В. Цее, министерская бюрократия более - чем кто-либо находится в курсе существующей на данный момент потребности в тех или иных правовых нормах, а также обладает необходимой компетенцией для перевода политических требований на язык закона. Во-вторых, право правительства на самостоятельное законодательствование находится под контролем парламента, а также суда.

Представляется, что отечественная правовая доктрина могла бы пересмотреть свое отношение к делегированному законотворчеству. Несмотря на то, что в нашем государстве глубока традиция противостояния исполнительной и законодательной властей, тем не менее, по-видимому, в отдельных случаях возможно обращение Правительства РФ к Федеральному Собранию РФ за разрешением осуществлять в течение ограниченного срока издание актов, имеющих силу закона, для выполнения конкретных особо важных для жизни общества программ. При этом Правительство не должно издавать такие акты без точно выраженного и четко очерченного полномочия Федерального Собрания РФ, а сами полномочия не подлежат передаче какому-либо иному органу, кроме Правительства.

Думается, что делегирование законодательных полномочий могло бы осуществляться только специальным законом, которым были бы определены цели, круг вопросов и срок передачи законодательных полномочий.

Очевидно, что сам специальный закон не подлежит изменениям и не может предоставлять Правительству права устанавливать нормы, имеющие обратную силу.

Исходя из оправдавшей себя зарубежной практики, правительственные акты делегированного законодательства не должны затрагивать: 1) основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; 2) статуса субъектов федерации; 3) конституционного статуса органов власти и судебных органов.

Можно было бы предусмотреть и порядок принятия Правительством актов делегированного законодательства. Например, они должны приниматься большинством голосов от полного состава Правительства, подписываться председателем Правительства и утверждаться главой государства. Акты финансового характера следует принимать квалифицированным большинством (2/3 голосов) от полного состава Правительства.

Акты делегированного законотворчества должны вступать в силу после их опубликования, но теряют ее, если Правительство не уведомило Федеральное Собрание о принятом акте в течение, например, двух дней после его утверждения главой государства. Парламенту должно принадлежать право отмены акта делегированного законодательства, например, на основании превышения Правительством делегированных ему полномочий. Важно предусмотреть, что акты финансового характера могут вступать в силу только после их прямого одобрения Федеральным Собранием РФ, для чего следует установить специальную упрощенную процедуру и сокращенные сроки рассмотрения таких актов, например в течение 5 дней. Если же Федеральное Собрание не созвано, то в течение 10 дней после утверждения главой государства правительственного акта надлежит специально созвать обе палаты.

Совершенно ясно, что в период осуществления Правительством делегированных полномочий парламент не может законодательствовать по переданным Правительству вопросам. Вместе с тем законодательная деятельность Правительства подлежит контролю, как со стороны Конституционного Суда РФ, так и Верховного Суда РФ. Последний может контролировать соблюдение Правительством условий законодательствования, закрепленных в специальном законе о делегировании полномочий.

Думается, что делегированное законотворчество могло бы быть опробовано в нашей стране в порядке правового эксперимента.

Конечно, в объеме одной курсовой работы не возможно полностью раскрыть тему, однако считаю, что достигла поставленной перед курсовой работой цели и задач: раскрыла понятия и содержания института делегированного законодательства; установила причины возникновения института делегированного законодательства с учетом исторического опыта; выявила виды и способы осуществления делегированного законодательства, а также пределов его допустимости; обосновала предложения по совершенствованию использования института делегированного законодательства в современный период; рассмотрела проблемы и практику делегированного законодательства.

Список используемой литературы

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.) // Российская газета 1993. 25 декабря.

2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997г. N 2-ФКЗ О Правительстве Российской Федерации (с изменениями от 31 декабря 1997г.). Текст Закона опубликован в Российской газете от 23 декабря 1997г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997г., N 51, ст. 5712.

3. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1997г. N 3-ФКЗ О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон О Правительстве Российской Федерации. Текст Федерального конституционного закона опубликован в Российской газете от 4 января 1998г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 5 января 1998г., N 1, ст. 1.

4. Указ Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995г. О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов.

5. Собрание законодательства РФ. 2004. N 23. Ст. 2317., 2001. N 20. Ст. 2000, 2002. N 14. Ст. 1307

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2004г. N 264 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности»

Специализированная литература:

7. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М,. 1993. С.38

8. Арефина С.И. Конституционные основы делегированного законодательства. Автореферат дис. ... к.ю.н. М., 2005.

9. Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 9.

10. Абзалова Л.Ф. Делегированное законодательство. // Государственная власть и местное самоуправление., 2007г. №1

11. Баглай М.В.. Конституционное право Российской Федерации. М. 2000 г.

12. Бейтс Дж. Цена законов // Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного семинара, 16 - 17 декабря 2002 г., г. Рязань. М.: Издание Государственной Думы, 2003.

13. Гессен В.М. Основы конституционного права. - Пг.,1918 - С.53

14. Джинкс Э. Английское право - М, 1947- С.42.; Дайси А.В. Основы государственного права Англии - М., 1907-С.42.

15. Дюги Л. Конституционное право. - М, 19О8г.-С.2О1

16. Законотворчество в Канаде / Отв. ред. С.В. Кабышев (пер. с англ.). М.: Формула права, 2006. С. 20 - 32.

17. Конституции зарубежных государств. - М., 1997. С.319; 2000. С.40; 2000.- С.261.

18. Конституционное право: Перевод с англ. / Е.С. Уэйд, Д.Д. Филлипс, С.Б. Крылов и др. М., 1950. С. 31, 125, 389.

19. Конституции государств Центрально и Восточной Европы // отв. ред. Варламова Н.В.-М.,1997г. С.442.

20. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. Тома1-2. Часть общая:Учебник/ отв.ред. проф. Страшун Б.А.- 3-е изд., - М., 2000.- С.457.

21. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России - М., 1999. - С.238; Танчев Е. Конституцията от 1991г. и приемането на България в Европейский Союз // Современно право. - София,1997. - №6. - С.32-45

22. Конституции государств Европы. Т. 2. М., 2001. С.87

23. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Том 1. Конституционное право. - Петроград,1917.С.91

24. Маклаков В.В. Современные зарубежные Конституции. М. 1996.

25. Окушева Р.Т. Законы и акты исполнительной власти, имеющие силу закона в Республике Казахстан (теоретический анализ) // Журнал российского права - М,. 2000. - №9. -СП 1-124.

26. Реут В. Декреты Президента Республики Беларусь: теоретические аспекты и практика издания // Конституционное право: восточноевропейское обозрение - Чикаго - М., 1998. -№4(25); 1999, №1(26)- С.44-48.

27. Суставова Е.Н. Делегированное законодательство. Из опыта зарубежных стран // Журнал Российского права. 1998. №8. С. 144-151.

28. Троицкий В.С., Морозова Л.А. Делегированное законотворчество // Государство и право. 1997. N 4.

29. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - М.,1997. С.235

30. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник.- М., 2000. С.263 .

31. Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991.

32. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М. 1989.

Страницы: 1, 2