Инструментная структура государственного внутреннего долга РФ и пути его совершенствования

Инструментная структура государственного внутреннего долга РФ и пути его совершенствования

1

Содержание

Введение

1 Теоретические аспекты формирования государственного внутреннего долга

1.1 Сущность государственного долга, его виды и причины возникновения

1.2 Необходимость и целесообразность финансирования бюджетных расходов путем привлечения государственных займов

1.3 Формы долговых обязательств Российской Федерации

2. Инструментная структура государственного внутреннего долга РФ и пути его совершенствования

2.1 Анализ инструментной структуры внутреннего государственного долга

Российской Федерации

2.2 Управление государственным внутренним долгом РФ

2.3 Проблемы и совершенствование инструментной структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

Введение

Государственные заимствования с давних времен помогают правительствам России формировать дополнительные (наряду с бюджетными) финансовые ресурсы и обеспечивать финансирование неотложных потребностей в оборонной, экономической и социальной областях. Привлекаемые государством займы и кредиты сыграли большую роль в социально-экономическом развитии страны во второй половине 19 века, а в начале 20 столетия они обеспечили финансирование военных расходов. Однако наиболее актуальной эта проблема стала в конце прошлого века, когда государственные заимствования, используемые для покрытия бюджетного дефицита, стали носить постоянный и все возрастающий характер, достигнув угрожающих размеров. Достигнув критической отметки во время финансового кризиса 1998 года, государственная задолженность стабилизировалась и началась оптимизация ее структуры с постепенным акцентом на внутренние заимствования.

С переходом к формированию рыночной экономики Россия столкнулась с отсутствием отечественного опыта по организации и ведению долговых операций, адекватного работе в условиях свободного рынка. В связи с этим пришлось фактически заново готовить специалистов, обращаясь к опыту развитых стран, имеющих богатую историю долговых отношений, а также использовать забытую уже советскую практику внутренних заимствований.

На данную проблему обратил внимание и министр финансов А.Л.Кудрин, выступая с докладом в Финансовой академии при Правительстве РФ на международной научно-методической конференции «XXI век: новая модель специалиста-экономиста». Он отметил недостаток высококвалифицированных специалистов по работе с государственным долгом, по управлению региональными и внешними заимствованиями.

Федеральный бюджет на 2006 год в части государственных заимствований строился исходя из принципа сокращения долговой нагрузки на экономику Российской Федерации в долгосрочной перспективе посредством минимизации внешних заимствований, безусловного исполнения обязательств по государственным внешним долговым обязательствам в соответствии с графиками платежей при том условии, что отрицательный сальдовый результат, отражаемый по источникам внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, будет сбалансирован за счет увеличения внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Таким образом, проблема государственных внутренних заимствований является актуальной, недостаточно разработанной и имеющей важное практическое значение для экономики страны в целом.

Цель представленной работы - раскрыть сущность, современное состояние и значение внутреннего государственного долга, содержание и основы функционирования внутреннего рынка государственных долговых обязательств.

Теоретической основой работы явились труды и публикации отечественных и зарубежных ученых, работающих в области управления внутренним государственным долгом.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Республики Татарстан, статистические данные Госкомстата и официальных сайтов Министерства финансов РФ, Федерального Казначейства РФ и другие источники.

Представленная работа состоит из введения, заключения, 2 глав, каждая из которых разделена на 3 параграфа. Кроме того, имеется приложение и список использованной литературы.

1 Теоретические аспекты формирования государственного внутреннего долга

В настоящее время органы власти различных уровней во всем мире в общем активно прибегают к заимствованиям для:

- финансирования текущего дефицита бюджета;

- погашения ранее размещенных займов;

- сглаживания неравномерности поступления налоговых платежей;

- финансирования целевых государственных инвестиционных программ;

- воздействия на конъюнктуру финансового рынка;

- поддержки социально значимых организаций.

Однако, основным направлением использования привлеченных заемных средств является погашение бюджетного дефицита, хотя в бюджетах различных уровней всегда действует принцип сбалансированности, который означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Однако достичь равенства доходов и расходов крайне трудно. Обычно расходы бюджета превышают его доходы и наоборот [21, c.78].

Понятно, что для страны с динамично развивающейся экономикой, с устойчивыми, а главное, эффективными международными связями бюджетный дефицит, который возникает в связи с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, не страшен. Однако при этом размер бюджетного дефицита не должен переходить в отрицательное качество, т.е. сумма полученных государством в долг финансовых ресурсов не должна ложится тяжким грузом на экономику страны, на налогоплательщиков, сопровождаться сокращением социальных программ. Формирование ресурсной базы федерального бюджета приведено в таблице 1.2.1.

Из приведенных данных следует, что начиная с 2000 года федеральный бюджет является профицитным.

Превышение доходов над расходами называется профицитом бюджета, а превышение расходов над доходами - дефицитом бюджета.

Что касается бюджетного дефицита, то всегда надо помнить о том, что это финансовое явление, не обязательно относящееся к разряду чрезвычайных, исключительных событий. В современном мире нет государств, которые в те или иные периоды своей истории не сталкивались бы с бюджетным дефицитом.

Таблица 1.2.1

Формирование ресурсной базы федерального бюджета РФ (% ВВП)

Для его покрытия государство использует в основном два способа: денежную эмиссию, а также внутренние и внешние заимствования.

В случае монетизации дефицита (то есть внутреннего банковского финансирования) нередко возникает сеньораж - доход государства от печатания денег. Сеньораж является следствием превышения темпа роста денежной массы над темпом роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог, и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены.

В условиях повышения уровня инфляции возникает так называемый "эффект Танзи" - сознательное затягивание налогоплательщиками сроков внесения налоговых отчислений в государственный бюджет, что характерно для многих переходных экономик. Нарастание инфляционного напряжения создает экономические стимулы для "откладывания" уплаты налогов, так как за время "затяжки" происходит обесценение денег, в результате которого выигрывает налогоплательщик. В итоге дефицит государственного бюджета и общая неустойчивость финансовой системы могут возрасти.

Монетизация дефицита государственного бюджета может сопровождаться непосредственно не эмиссией наличности, а осуществляться в других формах - например, в виде расширения кредитов Центрального Банка государственным предприятиям по льготным ставкам или в форме отсроченных платежей [28, c.61].

В переходных экономиках монетизация дефицита государственного бюджета обычно используется в тех случаях, когда имеется значительный внешний долг, и это исключает льготное финансирование из иностранных источников, а возможности внутреннего долгового финансирования также практически исчерпаны, что часто является главной причиной высоких внутренних процентных ставок. Этот способ финансирования целесообразен, если официальные валютные резервы Центрального Банка истощены, в силу чего урегулирование платежного баланса остается первостепенной задачей, причем предполагается, что экономика выдержит высокую инфляцию.

Если правительство избирает эмиссионный способ бюджетного финансирования, то Центральный Банк обычно сопровождает свои кредитные ограничения частному сектору введением соответствующих лимитов кредитования государственных предприятий и организаций. Без таких лимитов возникает риск полного вытеснения частного сектора с кредитного рынка и резкого падения инвестиционной активности. Наиболее сильное отрицательное воздействие на платежный баланс в аспекте изменения уровня резервов иностранной валюты оказывает дефицит госбюджета, который непосредственно финансируется Центральным Банком [19, c.79].

В результате происходит рост предложения денег, и на руках у населения накапливается избыток наличных средств. Он неизбежно порождает увеличение спроса на отечественные и импортные товары, а также на различные финансовые активы, включая зарубежные, что в свою очередь, приводит к росту цен и создает давление на платежный баланс.

Механизм восстановления равновесия платежного баланса в этих условиях основан на "связывании" избыточного денежного предложения при помощи "вливания" иностранных валютных резервов, что позволяет стабилизировать денежный рынок. Монетизация дефицита государственного бюджета вызывает тем меньшее повышение уровня внутренней инфляции, чем более открытой является экономика и чем больше валютных резервов Центральный Банк может истратить на поддержку относительно фиксированного обменного курса национальной валюты и восстановление равновесия платежного баланса.

В связи с отрицательными последствиями эмиссионного подхода государство для разрешения проблемы финансового дефицита обычно использует второй способ, т.е. прибегает к внутренним и внешним заимствованиям.

Внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита нередко рассматривается как антиинфляционная альтернатива монетизации. Однако в долгосрочной перспективе этот способ финансирования в не устраняет угрозы роста инфляции, а только откладывает этот рост.

Если облигации государственного займа размещаются среди населения и коммерческих банков, то инфляционное напряжение окажется слабее, чем при их размещении в Центральном Банке. Однако последний может скупить эти облигации на вторичном рынке ценных бумаг и тем самым расширить свои квазифискальные операции, способствующие росту инфляционного давления.

В случае обязательного (принудительного) размещения государственных облигаций во внебюджетных фондах (пенсионных, страховых и т.д.) под низкие (и даже отрицательные) процентные ставки, внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита превращается, по существу, в механизм дополнительного налогообложения. Более того, при высоком уровне процентных ставок и значительных размерах дефицита государственного бюджета со временем неизбежно происходит резкое увеличение доли государственного внутреннего долга в ВВП, особенно при низких темпах экономического роста [23, c.186].

Рост бремени внутреннего долга увеличивает и долю государственных расходов на его обслуживание, что приводит к самовозрастанию и бюджетного дефицита, и государственной задолженности. Это серьезно ограничивает возможности снижения напряженности в бюджетно-налоговой сфере и стабилизации уровня инфляции. В целом в переходных экономиках внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита связано с относительно умеренными издержками только в тех случаях, когда:

- сложно контролировать предоставление кредитов частному сектору;

- внутреннее предложение относительно эластично;

- внешнее долговое финансирование относительно дорого или ограничено

из-за значительного бремени внешней задолженности, тогда как существующая внутренняя задолженность незначительна;

- сопровождающая переходный период инфляция достигла высоких темпов или представляется абсолютно неизбежной.

Однако в целом, неэмиссионный способ (заимствование) покрытия дефицита считается более привлекательным и экономически целесообразным, чем выпуск необеспеченных денежных знаков, хотя для самого государства (абстрагируясь от социально-экономических последствий) последний способ более выгоден.

Рассмотрим подробнее, что представляют собой и как определяются государственные заимствования.

Государственные внутренние заимствования Российской Федерации -- это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации.

Государственные заимствования субъектов Российской Федерации, муниципальные заимствования -- это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта Российской Федерации или муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств [ 1 ].

Структура источников финансирования дефицита бюджетов устанавливается федеральным законом № 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".

При осуществлении заимствований органы власти соответствующего уровня могут выступать как в роли заемщика, так и гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками [ 2 ].

Источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, в отличие от источников внешнего финансирования (которые все-таки по мере погашения основного долга имеют тенденцию к снижению), это постоянно возобновляемый ресурс заемных средств государства и государственных запасов. Частично этот ресурс расходуется на погашение самих источников (государственных займов), но он может и накапливаться (как положительное сальдо) (Приложение 1).

Подводя итоги вышесказанному, отметим, что государственные внутренние заимствования являются основным источником финансирования бюджетного дефицита (расходов, не покрываемых налоговыми и неналоговыми источниками доходов). Необходимость и целесообразность предпочтительного использования заемных средств, в отличие от обычной эмиссии, доказана многолетней практикой управления государственным долгом как за рубежом, так и в России.

Проанализировав актуальность привлечения государственных заимствований, необходимо уточнить, какие формы долговых обязательств существуют в России.

1.3 Формы долговых обязательств Российской Федерации

Еще раз напомним, что государственным внутренним долгом РФ являются долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами, номинированные в рублях. Государственный внутренний долг РФ обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.

В соответствии со статьей 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

- кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

- государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

- договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

- соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Рассмотрим данные формы долговых обязательств применительно к внутреннему долгу.

Государственный внутренний долг России имеет следующие формы:

- кредиты, полученные Правительством РФ;

- государственные займы, т.е. эмиссии ценных бумаг от имени Правительства РФ;

- другие долговые обязательства, гарантированные Правительством РФ.

В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

- основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации;

- объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерации;

- объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерации от бюджетов других уровней.

- объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией [ 1 ].

Государственные заимствования осуществляются в виде государственных займов и прямых кредитов. Государственные займы характеризуются тем, что временно свободные денежные средства физических и юридических лиц привлекаются путем выпуска и реализации государственных ценных бумаг. Основным видом ценных бумаг, символизирующих долговое обязательство органа власти, является облигация. Она дает право ее владельцу на получение дохода, а по истечении определенного срока -- и на получение обратно предоставленных взаймы средств. Продавая облигацию, орган власти обязуется вернуть сумму долга в определенное время с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами.

Для кредитов, привлекаемых органами публичной власти, характерно то, что инвесторы непосредственно (не опосредуя эти операции покупкой государственных и муниципальных ценных бумаг) передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов федерального правительства, органов исполнительной власти субъектов РФ или местного самоуправления. Прямое заимствование средств может проводиться, в частности, среди государственных и коммерческих банков, международных финансовых организаций, правительств иностранных государств.

Правительство бывшего СССР активно использовало кредиты Госбанка СССР для финансирования дефицита государственного бюджета. Подавляющая часть государственного внутреннего долга СССР сложилась именно за счет этой формы государственных заимствований. В условиях кризиса экономики и финансов, отсутствия рынка государственных ценных бумаг Правительство РФ также широко пользовалось кредитами Центрального банка РФ. На 1 января 1996 года задолженность федеральной власти Центробанку по кредитам на покрытие бюджетного дефицита составила, включая задолженность по процентам, 61025 млрд. неденоминированных рублей. Это 31% всей суммы государственного внутреннего долга. Результатом такой практики стала колоссальная эмиссия денежных знаков как в СССР, так и в Российской Федерации.

По мере развития рынка государственных ценных бумаг и осознания всей пагубности широкого использования прямых кредитов Банка России для покрытия бюджетных расходов, Правительство РФ отказалось со второго квартала 1995 года от этой формы заимствований у государственного банка. Однако события августа 1998 года заставили федеральную власть с четвертого квартала 1998 года вновь обратиться к этому источнику заимствований. В конце девяностых годов практика кредитования Банком России бюджетных потребностей не получила широкого развития, а с 1 января 2000 года согласно статьи 93 Бюджетного кодекса РФ полностью приостановлена [ 19, c.85].

Государственные кредиты предоставляются за счет бюджетных средств и внешних заимствований хозяйствующим субъектам, региональным и местным органам власти, иностранным государствам, международным организациям. При этом согласно первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ в зависимости от категории заемщика различают бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и собственно государственные кредиты. Средства, предоставляемые на возвратной и возмездной основах российским юридическим лицам, получили название бюджетных кредитов. Если заемщиком является российский орган власти, то это -- бюджетная ссуда. Финансовую помощь иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям называют государственными кредитами.

Федеральным законом от 26 июля 2000 года № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» определено, что бюджетные кредиты могут предоставляться не только юридическим лицам, но и другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации. С учетом этой поправки указанные три вида государственных кредитов можно определить следующим образом:

- бюджетный кредит -- бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу или другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации на возвратной и возмездной основах;

- бюджетная ссуда -- бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету бюджетной системы РФ на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года;

- государственный кредит -- кредит (заем), предоставленный Российской Федерацией иностранному государству, его юридическому лицу или международной организации, по которому у получателя средств возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией как кредитором.

Предоставление органами публичной власти кредитов трех видов ведет к формированию государственных долговых активов или долга перед государством. Государственные долговые активы (долг перед государством) являются материальным выражением другой части государственных кредитных отношений. Государственные долговые активы представляют собой результат взаимосвязей исполнительных органов публичной власти Российской Федерации с физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), исполнительными органами власти других стран и международными организациями в части предоставления им средств взаймы [28, c.15].

Государственный кредит может быть внутренним и внешним. Основная доля общественных расходов осуществляется в национальной валюте, поэтому преимущественное развитие обычно получает внутренний государственный кредит. Но широкое международное разделение труда, обмен технологиями и научно-техническими идеями, оказание финансовой помощи иностранным государствам и многие другие факторы обуславливают интенсивное развитие международного государственного кредита. В отдельные исторические периоды - переход страны к иной политической или экономической системе, кризис экономики и финансов, слабость денежно-кредитной системы страны, серьезные сбои в работе внутреннего финансового рынка и т.п. -- развитие внешних государственных кредитных отношений может значительно опережать динамику внутреннего государственного кредита. Во внутренних государственных кредитных отношениях партнерами российского органа власти выступают российские юридические и физические лица, другие российские органы власти; во внешних отношениях -- иностранные юридические и физические лица, органы власти других стран, международные организации.

1

Рис.1.3.1 Формы государственного кредита [20, c.71]

Государственное заимствование -- деятельность органа власти, имеющая целью формирование дополнительного фонда финансовых средств, которые власть могла бы использовать по своему усмотрению на удовлетворение публичных потребностей. Эта деятельность приводит к формированию государственного долга. Напротив, государственное кредитование -- деятельность органа власти, связанная сдвижением государственного капитала в ссудной форме, который образуется преимущественно на бюджетной основе; движение государственного ссудного капитала в виде бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и государственных кредитов ведет к формированию государственных долговых активов [20, c.78].

Следующей формой внутреннего долга являются государственные гарантии. Государственные органы могут предоставлять другим лицам гарантии по их обязательствам перед третьими лицами. В частности, федеральные органы государственной власти могут выдавать гарантии по займам и кредитам, получаемым органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и негосударственными хозяйствующими субъектами.

От имени Российской Федерации государственные гарантии предоставляют Правительство РФ, а также (до 1 января 2000 г., т.е. до вступления в действие Бюджетного кодекса РФ) федеральные органы исполнительной власти и российские юридические лица, если они на это были уполномочены Правительством РФ и их полномочия оформлены правительственным решением.

По каждому случаю предоставления государственной гарантии принимается постановление Правительства РФ, в соответствии с которым Министерство финансов РФ (или другой уполномоченный орган) заключает с эмитентом или кредитором соглашение. В соглашении детально оговариваются все условия сделки, включая источники и порядок погашения обязательства и выплаты дохода по займу или кредиту.

Займы и кредиты, привлекаемые под государственные гарантии, называются гарантированными займами (кредитами). Предоставление государственных гарантий ведет к формированию государственного долга. Однако совсем не обязательно, что государство в полном объеме будет погашать гарантируемые им обязательства другого лица. Но даже в случае, когда заемщик исправно выполняет свои обязательства, государство имеет вполне реальные расходы, в частности, расходы по оформлению гарантии и резервированию средств по обеспечению гарантии.

Государство в полном объеме несет финансовое бремя по гарантированным им обязательствам в случаях, когда заемщик не может рассчитаться с кредиторами по объективным обстоятельствам или при недобросовестности заемщика.

Гарантированные займы имеют большое социально-экономическое значение, поскольку способствуют решению экономических и социальных проблем региона или предприятия, укрепляют доверие внутренних и внешних инвесторов к заемщику, содействуют организации движения, финансовых потоков в желаемом направлении и привлечению внешних инвестиций в национальную экономику [29, c.13].

В последние годы Правительство РФ активно использует в своих интересах этот экономический инструмент. Использование гарантированных займов -- это обычная практика для любого государства, в том числе и для Российской Федерации. В частности, Указом Президента РФ от 23 июля 1997 г. №773 «О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам» установлено, что гарантии и поручительства заемщикам предоставляются на конкурсной основе. При этом к участию в конкурсах допускаются лишь организации, которые не имеют задолженности по платежам в бюджет или государственные внебюджетные фонды.

Совершенствование нормативно-правовой базы государственных гарантий было направлено в русло подготовки и принятия Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ, актов законодательной и исполнительной власти, развивающих положения кодекса.

Согласно Бюджетному кодексу РФ (БК РФ) государственной гарантией является способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого гарант -- Российская Федерация или субъект РФ -- дает письменное обязательство отвечать полностью или частично за исполнение лицом, получившим государственную гарантию, обязательства перед третьими лицами. Письменная форма государственной гарантии является обязательной. В ней, в частности, указываются сведения о гаранте, включая наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта; обязательство, которое обеспечивается гарантией; сумма гарантии. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе.

Страницы: 1, 2