Исторический опыт муниципального управления зарубежных стран

2) Общим для многих штатов является принятие общих законов, содержащих положения о “гражданской службе”, применимых к различным категориям городов, часто в зависимости от их размеров.

3) Специальные акты, определяющие рамки кадровой системы особых городов.

4) Местные хартии. Города, пользующиеся привилегией “home rule”, принимают собственные хартии, многие из которых включают положения по “системам гражданской службы”.

5) Акты, принимаемые муниципальным представительным органом.

6) Исполнительные или административные приказы. В отсутствие местной хартии или ордонанса местного представительного органа возможно принятие муниципальной исполнительной властью приказов, содержащих положения относительно управления кадрами.

Техническая помощь в реализации муниципальных кадровых программ. Как правило, местные власти в той или иной мере нуждаются в помощи по реализации муниципальных кадровых программ. Эта помощь может исходить от различных органов и осуществляться в различных формах. Достаточно распространенной является помощь на платной основе: закон штата уполномочивает кадровое агентство предоставлять определенные административные и технические услуги (в пределах юрисдикции) на платной основе (штаты Алабама, Калифорния, Орегон, Висконсин и др.).

Местные власти могут, путем местного референдума, решить, будет ли закон штата о гражданской службе распространяться на них. В случае положительного решения штат должен предоставлять услуги и обеспечивать службы, предусмотренные законом (Нью-Джерси, Массачусетс, Мэриленд).

В некоторых штатах (например, в Мичигане) технические услуги муниципалитетам на платной или консультативной основе оказывают Муниципальные лиги.

Основные черты кадровой политики в городах:

1) Независимость агентств гражданской службы. Наиболее общий тип соответствующей организационной структурной единицы муниципалитетов - комиссия по гражданской службе или кадровое правление. Обычно состоит из 3-5 назначаемых членов, которые служат на долгосрочной основе и на которых возлагается ответственность за выполнение закона о гражданской службе. Они могут также служить в качества политического правления для установления общих стандартов кадровой политики и заслушивания апелляций.

2) Открытая конкуренция (состязательность) - общий принцип для муниципальных кадровых систем. Он означает, что любое лицо, обладающее минимумом качеств, требуемых для замещения должности, может посредством экзаменов участвовать в конкурсе на замещение этой должности.

В последние годы некоторые местные ордонансы о гражданской службе несколько отошли от принципа открытой состязательности в сторону установления повышенных квалификационных стандартов, что в определенной степени ограничивает широкую состязательность в замещении должностей в муниципальной службе.

3) Концепция “должность”. Должность рассматривается как круг обязанностей и ответственности, которые предписаны данному индивиду. Эта концепция рассматривается в качестве базисного кирпича в построении американской публичной кадровой системы. Исходным является то, что кандидат нанимается для выполнения определенных обязанностей за определенную плату.

В контрасте с этой концепцией находится система подбора кадров в руководящие управленческие слои по их достижениям в образовании. Предполагается, что все дальнейшие кадровые подвижки приспособлены к прогрессу личности путем различных градаций в пределах класса.

В системе, основанной на концепции “должность”, индивидум обычно продвигается по служебной лестнице через конкурсные (состязательные) экзамены, схожие с экзаменами на замещение должности (вступительными экзаменами).

4) Экзамены на замещение особых должностей. Многие законы о гражданской службе содержат положения, сводящиеся к следующему: экзамены должны быть практическими по характеру и основанными на конкретной работе, которая будет выполняться лицом, занявшим должность. Это означает, что муниципалитеты экзаменуют лиц не для выявления их потенциала или основных умственных способностей, но на их знания специфического рода работы как особого уровня ответственности, будь то для повышения по службе или для приема на службу.

В последние годы этот принцип модифицирован на уровне экзаменов для приема на муниципальную службу. Суть новых экзаменов состоит в том, что они предназначены отобрать тех, кто имеет потенциал для роста в административной работе, но не имеет специальных знаний о работе, которую они будут выполнять. Особенно эта практика распространена в отношении недавних выпускников университетов. Но такие экзамены применяются только как приемные, а для повышения по службе сохраняются прежние, основанные на знании характера работы.

Континентальная модель

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее черты:

· сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

· ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Местное управление во Франции

В соответствии со ст.72 Конституции Французской Республики (1958г.) местными коллективами во Франции “являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие другие местные коллективы создаются законом”.

В практике функционирования французской системы местных органов понятия “местный коллектив” и “территориальный коллектив” рассматриваются как идентичные. Территориальный коллектив определяется как общественное юридическое лицо, имеющее право принятия решений административного характера и обладающее относительно широкой автономией в отношении государственных органов власти, не зависимое от “центра” и имеющее конкретную географическую базу. Едва ли можно согласиться с оценкой французских специалистов их системы местной власти, считающейся одной из наиболее жестко централизованных, применительно к полной “независимости от центра”.

Для системы местного управления Франции характерен принцип специализации, в соответствии с которым каждый местный коллектив связан строго определенной компетенцией, обусловленной их предназначением, за пределы которой они не имеют права выходить.

В настоящее время основными территориальными (местными) коллективами являются регионы, департаменты и коммуны. Своеобразие местных коллективов Франции, в отличие от большинства других стран, состоит в том, что одновременно они выступают в качестве административно-территориальных подразделений центрального правительства, а соответственно, на их территории действуют должностные лица и службы, выступающие от имени государства.

Регион

С 1955 года регионы являлись чисто административными единицами, подразделениями центральной администрации, а потому действовали на основе централизации (основными же критериями местных коллективов являются децентрализация и наличие выборных органов).

Законом от 2 марта 1982 года регион приобрел статус местного коллектива.

Основными региональными органами являются совет, председатель совета, экономический и социальный совет. Своебразие такой системы органов объясняется главным образом закрепленным в законе от 2 марта 1982 года целевым назначением регионов “продвигать вперед экономическое, социальное, медицинское, культурное и научное развитие региона и устройство территории, обеспечивать защиту его самобытности”.

а) Региональный совет. С приобретением статуса местного коллектива в 1982 году до 1986 года регионы формировали свои советы на основе непрямых выборов (из депутатов от региона, от генеральных советов и муниципальных советов крупных коммун). В 1986 году были введены всеобщие прямые выборы членов региональных советов.

Совет принимает решения по всем вопросам, входящим в компетенцию региона. Контроль за законностью решений регионального совета осуществляет региональный комиссар республики (региональный префект).

б) Председатель регионального совета - является главой исполнительной власти в регионе. Избирается региональным советом из числа своих членов.

Председатель совета изучает все вопросы, выносимые на рассмотрение совета, готовит проекты решений, созывает совет и председательствует на его заседаниях. Председатель является распорядителем финансов региона. Руководит работой региональных служб и занимается кадровыми вопросами.

Региональный совет после избрания председателя на тех же началах избирает членов бюро, которые будут помогать председателю совета в осуществлении его функций. Совет вправе передать бюро и часть собственных полномочий по принятию решений (за исключением финансовых вопросов).

в) Экономический и социальный комитет. Является своеобразным структурным подразделением, существующим только в регионе - в других местных коллективах подобных органов нет. В его состав включаются представители органов, занимающихся вопросами, входящими в компетенцию региона.

Экономический и социальный комитет играет исключительно консультативную роль - давать заключения (как по собственной инициативе, так и в силу закона и по обращению председателя совета) по проектам решений и по любым вопросам, входящим в компетенцию региона.

На региональном уровне учреждена целая система служб государственной администрации. Представителем государства в регионе является «региональный префект» (в 1982 году название «региональный префект» было заменено на «региональный комиссар республики», но это была лишь чисто терминологическая замена понятий без изменения сущности и функций этого института, новшество не прижилось и в 1988 году окончательно официально было восстановлено прежнее название должности).

Главное назначение регионального префекта - проводить на территории региона политику правительства, прежде всего в вопросах экономического и социального развития территорий.

Департамент

Как и другие местные коллективы, имеет двойственную природу:

1) является государственной административно-территориальной единицей, осуществляющей делегированные центральной властью полномочия;

2) является местным коллективом.

В результате проведенных в 80-е годы реформ местного управления сущность департамента как местного коллектива стала доминирующей.

Любой вопрос, прямо затрагивающий интересы жителей департамента и не переданный в ведение другого местного коллектива, входит в компетенцию департамента. Особое значение имеют функции департамента по содействию сотрудничеству местных коллективов.

Основными полномочиями департамента являются: организация работы школьного транспорта, социальное обеспечение и здравоохранение, охрана окружающей среды, морские порты и некоторые другие.

Руководят работой департамента генеральный совет и председатель генерального совета.

а) Генеральный совет. Формируется на основе всеобщих прямых выборов. Генеральный совет департамента по-существу является постоянно действующим органом, поскольку, несмотря на ограниченный срок полномочий советников (6 лет), его состав обновляется не одновременно, а частично, каждые три года.

Заседания совета проводятся не реже 1 раза в три месяца и являются открытыми (если только сам совет не примет решение о проведении закрытого заседания).

Генеральный совет утверждает бюджет департамента, решает вопросы оказания финансовой помощи нуждающимся коммунам, учреждает общественные службы департамента, рапоряжается имуществом департамента и т.д.

б) Председатель совета. Является главой исполнительной власти в департаменте. Избирается советом из числа его членов. Выборы проводятся каждые три года (после обновления состава генерального совета). Председатель совета может переизбираться на эту должность неограниченное число раз.

Председатель совета осуществляет функции, аналогичные функциям председателя регионального совета.

Поскольку департамент является также подразделением государственной власти, осуществляющим делегированные полномочия центрального правительства, следует остановиться и на этом аспекте функционирования департамента.

Выделение департамента в качестве одного из уровней государственной администрации обусловлено, по меньшей мере, двумя причинами:

1) наличием должности префекта;

2) разветвленной системой государственных служб в департаменте.(См. там же, с.57).

Префект - носитель государственной власти в департаменте, представитель центрального правительства, информирующий его обо всех наиболее важных делах, происходящих в департаменте (для этого при префекте создается служба “общей информации”). В качестве главы всей системы государственной администрации в департаменте префект обладает, в частности, такими полномочиями, как обеспечение поддержания порядка в департаменте, осуществление контроля за исполнением законов и иных актов центральной власти, а также осуществляет административный контроль за деятельностью всех общественных учреждений департамента и его коммун.

Вопрос о префекте и его службах не рассматривается нами более подробно, поскольку не входит непосредственно в наш предмет исследования.

Коммуна

Коммуна - прежде всего местный коллектив, а не государственная административно-территориальная единица. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в коммуне самостоятельного должностного лица - представителя государства. Глава исполнительной власти в коммуне - мэр - одновременно выполняет функции представителя государства в коммуне.

Изменение границ коммун - компетенция центральных властей, споры же между коммунами по поводу границ между ними могут рассматриваться и префектом департамента.

а) Муниципальный совет. Численный состав муниципальных советов различен и зависит от числа жителей коммуны. В соответствии с законом от 19 ноября 1982 года самая маленькая коммуна (с числом жителей менее 100) вправе избирать 9 муниципальных советников, муниципальный совет самых больших коммун ( с числом жителей 300.000 и выше) насчитывает 69 советников.

Срок полномочий муниципальных советников - 6 лет. Свои функции они выполняют бесплатно (исключения могут быть предусмотрены лишь для некоторых крупных городов).

Совет в полном составе может уйти в отставку или быть распущен. Роспуск муниципального совета осуществляется лишь на основе указа Президента республики, принятого на заседании правительства, и возможен только по одной причине - если совет не в состоянии управлять коммуной.

Решения муниципального совета вступают в силу с момента их передачи представителю государственной власти (в префектуру). Законами 1982 года упразднено право префекта признавать решения совета недействительными, этим правом наделен лишь административный суд.

б) Мэр. Мэр избирается муниципальным советом на первом его заседании путем тайного голосования. На этом же заседании происходит избрание и заместителей мэра, число которых должно быть не менее одного, но и не выше 30% от установленной численности муниципальных советников для данной коммуны.

Срок полномочий мэра и заместителей - 6 лет и досрочное освобождение их от должности советом невозможно. За свою деятельность мэры и заместители мэра получают вознаграждение, не облагаемое налогом.

Полномочия мэра состоят как бы из двух частей, обусловленных двойственной природой этой должности:

1) полномочия мэра как главы исполнительной власти в коммуне;

2) полномочия мэра как представителя государственной администрации в коммуне.

Как глава исполнительной власти в коммуне мэр готовит и ведет заседания муниципального совета, проводит в жизнь решения совета, является распорядителем расходов, руководит муниципальными службами, осуществляет различные полномочия по охране общественного порядка и т.д.

Как представитель государственной администрации в коммуне мэр осуществляет ряд полномочий под непосредственным руководством префекта или прокурора республики.

Так, под руководством прокурора республики мэр осуществляет работу с актами гражданского состояния (регистрирует браки, рождения и смерти, следит за ведением соответствующего делопроизводства), определенные судебные функции (констатация правонарушений, розыск и задержание преступников, сбор доказательств и т.п.), функции прокурора в суде (в случае отсутствия комиссара полиции).

Под руководством префекта мэр обеспечивает обнародование законов и других нормативных актов, проведение выборов; участвует в проведении общегражданской и военной переписи населения, удостоверяет подписи, выдает лицензии от имени государства, и т.п.

Межкоммунальная кооперация.

Большое число мелких коммун, не имеющих необходимых материальных, финансовых, кадровых и иных ресурсов для нормального функционирования, вызывает необходимость выработки различных форм межкоммунального сотрудничества. Основными формами межкоммунального сотрудничества во Франции являются синдикаты коммун, дистрикты и городские объединения.

Синдикат коммун. Создаются префектом по просьбе заинтересованных коммун. Закон от 5 января 1988 года предоставил коммунам право выхода из состава синдиката без предварительного согласия партнеров, но при наличии согласия префекта.

Синдикаты коммун являются юридическими лицами. Компетенция их определяется коммунами в момент создания синдикатов и зависит от широты и характера полномочий, которые коммуны добровольно слагают с себя в пользу синдиката.

В зависимости от этого синдикаты могут быть специально-целевыми и многоцелевыми.

Специально-целевые (или одноцелевые) синдикаты коммун создаются для совместного осуществления одной из функций - уборки мусора, водоснабжения, школьного транспорта и т.п.

Многоцелевые синдикаты реализуют множество услуг, в которых есть совместная заинтересованность вошедших в состав синдиката коммун.

Закон 1988 года предусмотрел возможность создания также долевых синдикатов ( коммуна передает полномочия только частично, наделяясь соответствующей долей участия в работе синдиката).

Финансовые средства синдиката складываются из обязательных взносов членов-коммун, субсидий из госбюджета, займов, а также частично из сборов платежей за пользование услугами, предоставляемыми синдикатами.

Размеры и порядок внесения обязательных взносов коммун фиксируются в учредительном документе синдиката и могут зависеть от финансово-материального положения коммуны, численности жителей, доли переданных полномочий и т.д.

Руководят работой синдиката комитет и председатель синдиката.

Комитет синдиката образуется из представителей входящих в его состав коммун, как правило, избираемых муниципальными советами этих коммун из числа муниципальных советников. Комитет работает в форме заседаний, проводимых 1-4 раза в год, на которых принимаются решения по всем вопросам, касающимся реализации полномочий синдиката.

Председатель синдиката является главой исполнительной власти в синдикате. Порядок его избрания и полномочия в отношении комитета аналогичны порядку избрания мэра коммуны и полномочиям мэра в отношении муниципального совета.

Дистрикт коммун.

Считается более развитой формой межкоммунального сотрудничества. Несмотря на то, что порядок образования дистрикта аналогичен созданию синдиката, он существенно отличается от последнего по характеру полномочий.

Если при создании синдиката коммуны достаточно свободны в определении объемов своих полномочий и конкретных функций, передаваемых в пользу синдиката, то дистрикт образуется для выполнения конкретного минимума задач, в связи с чем ему в обязательном порядке передаются коммунами соответствующие полномочия. Для всех дистриктов такими обязательными функциями являются: управление жилищными службами и управление противопожарными центрами. По решению членов-коммун в ведение дистрикта могут быть переданы и другие полномочия.

Финансовые ресурсы у дистрикта имеют те же источники, что и у синдиката, однако возможны и налоговые поступления двух видов:

1) собственная налоговая система дистрикта, вводимая решением совета дистрикта (60% дистриктов имеют собственную налоговую систему);

2) переуступка части местных налогов членов-коммун (вместо обязательных взносов коммун совет дистрикта большинством в 2/3 голосов может принять решение об использовании части сумм некоторых видов налогов, взимаемых в членах-коммунах и поступающих непосредственно в их бюджет).

Руководят работой дистрикта коммун совет дистрикта и председатель дистрикта.

Городское объединение.

По сравнению с синдикатами и дистриктами, считается формой, более приближенной по сути к местным коллективам.

Городское объединение наделяется обязательной компетенцией, которая значительно шире, чем у дистрикта. Так, коммуны в обязательном порядке передают в пользу городского объединения полномочия, касающиеся создания и оборудования жилых районов, промышленных зон, школьных помещений в этих районах, работу противопожарных служб, городского пассажирского транспорта, водоснабжение и канализацию, и т.д.

Финансовые ресурсы городского объединения складываются прежде всего за счет части налоговых поступлений коммун, которые просто передаются в городское сообщество, равно как и части дотации на текущие расходы.

Руководят работой городского объединения совет объединения (от 50 до 140 членов) и председатель объединения.

Местное самоуправление в Германии

Законодательная база муниципального самоуправления в Германии

Федеральный уровень. На этом уровне Основным Законом ФРГ (§§1-3 ст. 28) установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. Согласно параграфа 1: “Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства в духе настоящего Основного Закона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган может заменяться муниципальным собранием”.

В соответствии с параграфом 2: “Муниципалитетам должно быть предоставлено гарантированное право разрешать в рамках закона все их местные дела под свою ответственность. Ассоциации муниципалитетов также пользуются правом самостоятельности в рамках их законных полномочий и в соответствии с положениями законодательства”. В 3-м же параграфе “Федеральное правительство гарантирует соответствие конституционного устройства земель основным правам и положениям, изложенным в §§1,2”. Таким образом, на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления.

Уровень федеральных земель. Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые ст. 28 Основного Закона. Столь значительное различие в компетенциях федерального уровня России и Германии в отношении местного самоуправления объясняется тем, что германское федеративное государство сложилось в результате объединения суверенных государств. Российская же Федерация складывалась путем передачи части полномочий федерального центра субъектам Федерации, находящимся только в процессе своего становления.

Строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует, потому этот порядок в различных землях может значительно отличаться. В частности, в некоторых федеральных землях предусмотрен промежуточный уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным самоуправлением). Этот уровень в Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой территориальные подразделения органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня государственной власти федеральных земель, - обеспечение контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти. Таким образом, обязательная в любой системе управления функция контроля выведена на отдельный (специализированный) уровень управления.

Средний уровень установлен не во всех федеральных землях. Так, в частности, средний уровень власти установлен в Саксонии, где образовано 3 территориальных подразделения (округа) с центрами в Дрездене, Лейпциге и Чемнитце, и в Тюрингии, где образовано одно территориальное подразделение (округ) с центром в Веймаре. С определенной долей условности в качестве аналога германского среднего уровня в России могут рассматриваться образуемые в некоторых субъектах Федерации территориальные подразделения органов государственной власти субъектов Федерации (например, в Свердловской области).

Таким образом, в соответствии с законодательством ФРГ основное регулирование отношений в сфере местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных земель, т.е. конституциями, законами и иными актами органов государственной власти федеральных земель.

Уровень района и городов районного значения. Районы в Германии являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня. Распределение компетенции (задач) между районами, городами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие за местные рамки работы, которые не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом районами, т.е. по принципу “снизу вверх”. Органы власти района формируются по тому же принципу, что и органы самоуправления в городах и сельских общинах. Населением района избирается крейстаг - главный орган районного самоуправления. Деятельность по решению вопросов местного значения в городах и на территории сельских общин имеет приоритет по отношению к компетенции органов власти районов. Таким образом, в компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в интересах жителей района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин.

Таким образом, районы в Германии скорее являются надмуниципальным уровнем, чем нижним “этажом” государственной власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межмуниципального взаимодействия и решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин.

Уровень городов и коммун (общин). Под немецким термином “город” в отношении местного самоуправления (в отличие от термина “город районного значения”) следует понимать относительно небольшой город в статусе базового (нижнего) уровня самоуправления. Общины интегрированы в государственное административное устройство земель и являются его частью. Территории общин представляют собой нижний уровень государственно-административного устройства.

Структура органов местного самоуправления

Структура местного самоуправления в городах ФРГ состоит из двух основных ветвей власти - “законодательной” (представительной) и исполнительной, принципы организации и взаимодействия которых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти и достаточно унифицированы по всем территориальным единицам (землям). Кроме того, каждая земля и многие города имеют свои специфические, закрепленные в земельном и местном законодательствах (в положениях об общинах), организационные особенности, отражающие своеобразие структуры, функций и способов избрания руководителей органов управления городами.

Высшим органом власти на местах являются городской совет или совет общины. Это - муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый “коммунальный парламент”. В соответствии с Основным законом ФРГ, советы избираются жителями общины на пятилетний срок на основе публичных, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Избирателями могут быть жители старше 18 лет, имеющие немецкое гражданство и прожившие в городе (общине) не менее трех месяцев. Кандидаты на выборы в совет обычно выдвигаются различными политическими партиями. В соответствии с Законом о выборах, кандидаты от политических движений должны быть старше 18 лет, прожить в общине не менее шести месяцев, иметь немецкое гражданство не менее года. Число членов совета зависит от численности населения и колеблется в городах Германии от пяти до 93.

Будучи избранными, члены совета обладают свободным мандатом, т.е. исполняют свои обязанности в рамках законов в соответствии с их собственными убеждениями и исключительно в целях общественного процветания. Они не ограничены какой-либо ответственностью, которая уменьшила бы их свободу в принятии решений в качестве членов совета. На первом заседании из нескольких кандидатур избираются председатель совета и его заместители (обербургомистр и бургомистры), которые занимают свои должности в течение срока полномочий совета. Члены совета выполняют свою работу на общественных началах, но имеют право получать компенсацию расходов в соответствии с их общественными обязанностями и потерей заработка. Заседания совета всегда открыты для публики. Время проведения, место и повестка дня публикуются в форме официального объявления в ежедневных газетах.

Как высший законодательный орган общины, совет принимает решения по всем существенным вопросам, спектр которых широк и многообразен: общественные расходы, увеличение объемов или расширение сфер деловой активности, получение кредитов, обеспечение безопасности, строительство новых плавательных бассейнов, больниц, центров досуга, домов престарелых, школ и пр. В соответствии с правами, предоставленными общинам, совет осуществляет и свой собственный “бизнес” на основе местного (городского) законодательства. Он также распоряжается использованием средств, выделяемых на поддержание чистоты и порядка в городе, уборку улиц, переработку отходов, водопотребление и водоочистку. Он может принимать решения по руководству городской исполнительной властью (администрацией), отслеживает исполнение своих решений. Для подготовки решений совет может создавать специальные комиссии из членов совета и привлекаемых специалистов.

Вторым важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская власть или городская администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости от типа структуры управления, руководителей департаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное управление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета. Администрация имеет право оспаривать решения, противоречащие закону. В этом случае совет обязан пересмотреть свое решение. При повторном протесте исполнительной власти решение принимается вышестоящими органами управления на уровне земель.

Структура органов исполнительной власти в Германии построена на единых для всех земель принципах: вся городская администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Каждый департамент имеет вертикальную структуру. Администрация имеет восемь основных департаментов: 1) общего управления; 2) финансов; 3) безопасности и поддержания порядка; 4) культуры и образования; 5) по делам молодежи; 6) строительства; 7) управления общественными службами; 8) экономики и транспорта.

Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности

Полномочия органов местного самоуправления можно разделить, в зависимости от сферы компетенции, на две группы. К первой относится решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы, т.е. задач местного самоуправления. Земельные инстанции могут осуществлять только правовой надзор за действиями органов муниципального управления при выполнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий. Эти задачи местного самоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивных сооружений, парков, музеев и т.п.). Ко второй группе относится решение задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель. Они обычно касаются гражданской обороны и регистрации военнообязанных. На выполнение государственных поручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих органов. Нечто среднее между задачами самоуправления и государственными поручениями представляет собой выполнение обязательных задач по указанию. К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности.

Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность - это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятия промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Сюда же относится надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-либо акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства. В зависимости от сфер деятельности муниципальных органов их основные полномочия будут в дальнейшем раскрыты по следующим группам:

1) полномочия в сфере финансово-экономической деятельности;

2) полномочия в области охраны общественного порядка;

3) полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, застройки и благоустройства территорий и охраны окружающей среды (ОС);

4) полномочия в социальной сфере.

Полномочия общин в сфере финансово-экономической деятельности. Местное самоуправление не способно функционировать без определенной свободы финансовой деятельности. Основой бюджетного хозяйства ФРГ является бюджетная автономия - самостоятельность Федерации, земель и общин в области планирования, рассмотрения в представительных органах, реализации и контроля за исполнением соответствующих бюджетов. Финансовый суверенитет Федерации и земель регулируется ст. 104а Основного закона ФРГ.

Суверенитет общин в финансовых вопросах прямо не вытекает из положений Основного закона. Он является производным от права на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28, и действует в рамках федеральных и земельных законов. Во всех федеральных землях общины имеют право утверждать собственный проект бюджета представительными органами коммун.

Однако уставы коммун, составляемые на уровне общин, аналогично бюджетному закону на федеральном и земельном уровнях, могут быть приняты при условии, что общая сумма кредитов и обязательственных полномочий, максимальная сумма кассовых кредитов и размер налоговых ставок будут утверждены государством.

Распределение финансирования между тремя уровнями государственной власти осуществляется в соответствии с принципом германского права - “объем задач определяет размер финансирования”. Обеспечению финансовыми средствами отдельных субъектов управления в соответствии со стоящими перед ними задачами способствует сбалансированность их бюджетов. Это также позволяет более экономно расходовать финансовые ресурсы страны. Как показывает опыт, собственные средства субъектов управления расходуются, как правило, более экономно, чем финансовая помощь других управленческих уровней.

Коммунальные финансы являются основой всего местного самоуправления. В распоряжении органов местной власти находится значительный объем финансовых средств. Общий размер коммунальных бюджетов составляет больше половины бюджета Федерации и около 75% общего бюджета земель. Данное обстоятельство объясняется большим числом задач, непосредственно выполняемых коммунами. Однако финансовая автономия местных органов носит относительный характер, что связано с проведением общефедеральной макроэкономической политики и экономическими задачами отдельных земель. В первую очередь речь идет о поддержке коммунами государственных антициклических мер. Подразумевается, что в периоды экономического подъема коммуны должны сокращать свои инвестиционные расходы, а в условиях спада увеличивать расходы на инвестиции, поддерживать спрос и способствовать экономическому развитию. На практике эффективность коммунальной финансовой политики по преодолению циклов невелика, более того, в периоды неблагоприятной экономической ситуации именно коммуны больше всего страдают от последствий циклических явлений, для борьбы с которыми необходима помощь земель или федерации.

Более успешно общины вовлекаются в региональную и структурную политику, имеющую особое значение для Германии, провозгласившей себя социальным государством (ст. 20 Основного закона), что предполагает, среди прочего, и меры по уменьшению крупных социальных различий в обществе. В ФРГ действует система бюджетного регулирования, включающая вертикальное и горизонтальное “финансовое выравнивание”. Вертикальное (первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения между Федерацией, ее субъектами (землями) и входящими в их состав коммунами. Оно касается распределения налоговых поступлений между ними. Коммуны распоряжаются лишь незначительной частью собранных на ее территории средств. Например, в Гамбурге из каждой полученной в виде налогов марки коммуне остается 19,7 пфеннига. Все остальное уходит на земельный и федеральный уровни.

Горизонтальное (или вторичное) финансовое выравнивание осуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия в уровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГ допустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел и перенаселения городов, что требует объединения усилий государственных органов Федерации и земель с властями на местах в сферах управления, планирования и в области финансов. Общины скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами: возможность предпринять что-то на муниципальном уровне больше зависит от ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. В случае необходимости коммуны получают дополнительные финансовые отчисления из бюджета земли или Федерации, которые могут достигать в отдельных случаях 50% доходной части коммунальных бюджетов.

Рассмотрим подробнее бюджетную политику органов местного самоуправления, которая складывается в результате финансовой автономии и бюджетного регулирования. Право местных органов власти самостоятельно распределять свои расходы (так называемая компетенция по расходам) представляет собой часть финансовой автономии. За нормативно устанавливаемые и обязательные статьи бюджета отвечает совет. Он определяет принципы и направления местной политики в сфере доходов и расходов. За административное исполнение бюджета отвечает высшее лицо в администрации: в Северной Германии это руководитель (“директор”) общины, в Южной - бургомистр. Важной статьей расходов городов и общин является финансирование экономической и социальной инфраструктуры. Особенно велики капитальные затраты местных органов на строительство учреждений здравоохранения, просвещения, жилья, дорог, а также на капиталовложения в развитие местной промышленности. Помимо капитальных велика и доля текущих затрат (на дорожно-транспортное хозяйство, содержание полиции и пожарной службы, больниц и пр.). Особо нужно отметить расходы на регулирование размещения производительных сил. Наконец, быстрыми темпами растут в последние годы расходы на природоохранные мероприятия. Крупной статьей расходов городов, имеющих право выпускать займы, является выплата процентов по кредитам.

Бюджетное хозяйство местной территории, в которое входит планирование, утверждение и исполнение бюджета на текущий бюджетный год, ведется на основе и в рамках пятилетнего финансового плана. Основой финансового плана местных властей является составляемая ими программа инвестиций, определяющая инвестиционные мероприятия и приоритеты. В финансовом плане предполагаемые расходы и возможности их покрытия расписываются по годам. Этот план должен ежегодно продлеваться и уточняться в соответствии с существующей реальностью. Однако планирование местных расходов лишь в незначительной степени определяется самостоятельными решениями местных органов власти. Сегодня их обязанности по расходованию финансовых средств более чем на 90% определяются законами. Большая часть этих средств приходится на оплату персонала. Местные органы могут сами решать, какой штат персонала им нужен, но они не вправе определять размер зарплаты. В широком аспекте финансовая автономия действует лишь в разрезе добровольных полномочий. т.е. главным образом в области культуры и коммунального хозяйства. Расходы же на социальные нужды в значительной мере определяются законами Федерации и земель.

Нормативные акты требуют от органов местного самоуправления, прежде всего, экономии и бережливости. К этому их вынуждает принцип “обязательного минимального финансирования”, являющийся одним из принципов германского права. Местные органы власти должны также учитывать требования сбалансированности экономики в целом, т.е. поддержания определенного уровня цен и высокой степени занятости при постоянном экономическом росте. Контрольные меры, касающиеся выполнения законодательных предписаний на этот счет, могут серьезно корректировать полномочия местных органов по расходованию средств. Особенно жесткий контроль устанавливается за использованием целевых субсидий.

Что касается доходной части местных бюджетов, то она может исполняться двумя способами. Во-первых, государство открывает местным органам источники самофинансирования. Они имеют право взимать собственные платежи (налоги, всевозможные сборы, взносы, штрафы, пошлины), брать в ограниченных пределах кредиты, а также получать доходы от своего имущества и коммерческой деятельности. Во-вторых, при необходимости федеральный центр и земли тоже участвуют в финансировании общин.

Источники доходов общин. Во-первых, это налоги, непосредственно остающиеся в их распоряжении. В соответствии с п. 5 ст. 106 Основного закона ФРГ, общины получают 15% поступлений от подоходного налога, вносимого их жителями. Кроме того, в распоряжение общинных бюджетов поступают местные налоги. Их число превышает дюжину и может варьироваться в зависимости от местности. Но главными среди них являются промысловый налог и налог на земельные участки, взимаемые с работающих в общине предпринимателей. Они обеспечивают 97% от общей суммы налоговых поступлений общин. При этом общинам предоставляется право регулировать ставки на эти налоги. Низкие ставки являются, в известной мере, факторами конкуренции между общинами за привлечение предпринимателей и инвесторов. Местные власти имеют также право собирать косвенные налоги на некоторые товары и услуги (напитки, развлечения, охота, рыболовство, автомобильный транспорт и т.п.), но определение ставок этих налогов относится к компетенции законодательных органов земель.

Во-вторых, общины получают дотации от федеральных и земельных органов. В рамках выравнивания финансовых возможностей отдельных общин, местным властям передается часть доходов от налоговых поступлений Федерации и земель. Ежегодно принимаемые законы земель о выравнивании финансовых возможностей местных территориальных образований определяют процентные квоты доходов, идущих на эти цели от конкретных налогов, из которых складывается общий налоговый фонд выравнивания - фундамент дотаций местным органам власти. Причитающаяся конкретным общинам квота переводится им в виде общих и целевых ассигнований. Общие ассигнования, имеющие наибольшее значение, позволяют покрывать основные потребности муниципалитетов и учитывают, в частности, различную численность населения. Целевые дотации, с одной стороны, компенсируют общинам специальные финансовые расходы, связанные с выполнением задач, возложенных на них землей или федерацией, например, в связи с расположением на территории общины частей бундесвера или в связи с выполнением поручения вышестоящих органов (выплата пособий на оплату жилья, помощь беженцам). С другой стороны, целевые дотации предназначены для участия в инвестиционной деятельности на местах, в которой задействованы и местные органы.

В-третьих, источником доходов местных органов власти являются неналоговые доходы, связанные с выдачей платных разрешений на осуществление определенных видов деятельности (торговлю, зрелищные мероприятия, получение водительских удостоверений и т.п.); денежные сборы за нотариальные услуги, судебные сборы, многочисленные штрафы (загрязнение окружающей среды, нарушение правил торговли, уличного движения и т.п.).

В-четвертых, местные власти прибегают к займам. Местные сберегательные кассы обеспечивают их кредитами, получаемыми на едином кредитном рынке. Своеобразным методом мобилизации средств для местных бюджетов является выпуск собственных займов. Доходы от них - это важнейший источник финансирования долгосрочных инвестиционных проектов. Широкому распространению муниципальных и земельных займов способствовало то, что доходы от государственных ценных бумаг, в частности муниципальных облигаций, не облагаются налогом, становясь тем самым одним из наиболее популярных видов вложений у населения. Но поскольку это ведет к росту задолженности, а следовательно, к дополнительной нагрузке на местные бюджеты, федеральное правительство препятствует бесконтрольному росту местных займов.

В-пятых, местные органы покрывают часть расходов за счет потребительских платежей за услуги, предоставляемые муниципальными учреждениями. Объем взимаемых сборов за 15 лет с 1975 по 1990 г. повысился в ФРГ в три раза (уровень зарплаты увеличился за этот период вдвое).

Полномочия местных органов в области охраны общественного порядка. В ведении местных исполнительных комитетов находятся местные полицейские силы, которые занимаются патрульной и охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями главы полиции. Руководители местных исполнительных органов могут осуществлять предварительное дознание, следствие, розыскные мероприятия и задержание преступников. В ряде случаев они не обладают полицейскими функциями, а нанимают полицейских для соответствующей работы.

Полномочия местных органов власти в области нового строительства, коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Эти полномочия охватывают строительство, развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов, соблюдение законодательства по охране природы, борьбу с загрязнением воды, воздуха. Вопросы водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т.д. очень волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда позволяют им обеспечить нормальное и здоровое существование. Поэтому данная сфера - это главная функция местных властей, выполнения которой ждут от них люди.

Страницы: 1, 2, 3, 4