История государственного управления в России: опыт и проблемы

Начало XXI в. характеризуется активным процессом становления новой российской государственности, адекватным современному уровню развития общества цивилизованных институтов государственного управления.

Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя машина советского государственного управления разрушена, а институты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис, охватывающий власть и управление, экономику и социальную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни.

Построение демократического государства невозможно на пустом месте, следует учитывать многовековой опыт нашего государства и не допускать старых ошибок, а это возможно только при детальном изучении истории государственного управления России.

В современных условиях поиска путей повышения эффективности работы органов государственного управления и местного самоуправления целесообразно учитывать позитивные и негативные уроки многолетнего опыта развития государственного управления в России. В этих целях в 2000г. Госкомвуз РФ утвердил обязательную учебную дисциплину «История государственного управления в России» для специальности «Государственное и муниципальное управление»[1, с.5], что также подчеркивает важность и актуальность данной темы.

Начиная рассмотрение в историческом аспекте такого сложного социального института, каким является государственное управление, прежде всего необходимо определить теоретическое содержание ряда понятий.

Управление -- это целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Система -- это упорядоченное множество элементов, взаимосвязанных и образующих некоторое целостное единство. Без свойства системности государственное управление не может состояться. В нем задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. При этом принципиально, что системой может быть названо только такое целое, которое не сводимо к простой совокупности его частей. Целое за счет взаимодействия его элементов приобретает новые свойства, отсутствующие у его исходных составных элементов.[2, с. 17]

Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление территория, экономическая система.

Власть определяет порядок и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами.

Управление выражает комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов.

Территория оказывает особое влияние, как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства.

Экономическая система государства способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции.[3, с. 32-33]

Итак, государственное управление -- система политических, правовых и экономических методов управления и регулирования, применяемая государственным аппаратом для оптимизации общественной деятельности людей на определенной территории.[2, с. 28]. Субъектом государственного управления является государственный орган.

Структура системы государственного управления - сложный институт. Основными ее элементами являются органы, осуществляющие государственное управление и нормативно правовая подсистема.[4, с.31]

Таким образом, государственный аппарат - это система органов, практически осуществляющих государственную власть и функции государства. В узком смысле - совокупность исполнительных органов власти, выполняющих повседневную работу управления государством. При таком подходе законодательная власть представляет собой совокупность полномочий по изданию закона.[4, с.32]

Такая научная концепция определила цель данной работы. Целью настоящей дипломной работы является выявление закономерностей возникновения, развития и функционирования институтов государственного управления в России на различных исторических этапах.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие частные задачи:

1. определить особенности управления в Киевской Руси и проблемы в управлении во время феодальной раздробленности;

2. рассмотреть процесс централизации Руси и установление самодержавной власти;

3. охарактеризовать государственное управление Российской империи начиная с реформ Петра I и заканчивая кризисом власти в начале XXв;

4. рассмотреть институты государственной власти Советского государства и причины крушения Советской государственности;

Вопросы современного периода выходят за пределы темы исследования в силу специфики, важности и сложности и заслуживают отдельного исследования.

Объектом исследования является историческое развитие государственного управления Российского государства. Предметом же исследования являются закономерности и проблемы создания, функционирования и развития государственных органов на различных исторических этапах.

В литературе вопросы, рассматриваемые в данной работе, довольно широко освещены в работах заслуженных ученых, таких как Щепетев В. И.[5], Игнатов В.Г.[1], Пихои Р.Г.[6] и ряда других авторов подробно раскрывших историю государственного управления в России. Однако данные авторы в своих работах не ставили целью изучение правовой подсистемы - совокупности нормативно-правовых документов, на основании которых существуют государственное управление. Многочисленные статьи также не раскрывают данного аспекта[7]. Исключением является работа Исаева И.А.[8], но издана она достаточно давно и небольшим тиражом. Данные факты затрудняют работу над темой, но вместе с тем повышают интерес к ней, а также повышают значимость памятников отечественного права.

Методологической основой дипломного исследования является теория познания и системный комплексный подход как ее конкретное проявление. При всем многообразии существующих методов в основном были использованы историко-хронологический и сравнительно-правовой методы.

Структура работы определена ее целью и задачами и состоит из введения, трех глав, каждая из которых делится на параграфы: первая на два параграфа, вторая и третья на три, заключения и списка использованных источников.

1. Развитие государственного управления в Киевской и Московской Руси (IX-XVII вв.)

1.1 Система управления в Древней Руси

Образование государственности у восточных славян совпало и было обусловлено разложением родоплеменных, кровнородственных отношений. Они заменялись территориально-политическими военными объединениями.

Самые первые восточно-славянские объединения в «Повести временных лет»[9] племенами не именуются, хотя в современных переводах термин «племя» нередко фигурирует. Следует считать, что в летописи речь идет не о племенах, а о союзах племен. Они представляли объединения предгосударственного порядка, вероятно союзы близкородственных племен. Эти союзы, занимавшие определенную территорию, имели переходные к политическому объединению раннеклассового общества черты.

В IX в. у восточных славян возникает и укрепляется классовое общество и появляется государство. В 882 г., судя по «Повести временных лет»[9], произошло объединение двух главных политических центров восточных славян -- южного с Киевом и северного с Новгородом. Этот процесс вызывал и вызывает у историков ожесточенные споры, ставшие основой возникновения, по крайней мере, двух теорий: норманнской и антинорманской. Первая из них приписывает создание Русского государства скандинавским викингам, которых славяне называли варягами. Согласно же второй, варяжский конунг Рюрик (Рерик Ютландский -- историческое имя) в 862 г. стал правителем Новгорода. Причем речь в летописи идет не о создании государственности, а о призвании варягов на уже существующий стол.[10, c.33]

В IX в. формируется система эксплуатации свободного населения дружиной киевских князей путем взимания дани (полюдья).. Это ежегодный объезд киевским князем своих владений для сбора натуральной дани с целью распределения ее среди дружины и дальнейшего сбыта собранных ценностей в Византию и Хазарию. В X в. возникает, а затем укрепляется домениальное (вотчинное) землевладение князей и части дружины -- бояр. Рост крупного вотчинного землевладения сопровождался одновременным процессом превращения ранее свободных крестьян -- общинников -- в феодальнозависимое население.

Созданная в конце IX в. Киевская Русь была своеобразным государственным и политическим объединением; даже в середине X в., как уже указывалось, Древнерусское государство находилось в процессе становления и не имело ни сформировавшейся княжеской династии, ни столицы, ни четкой системы управления. Выделение Рюриковичей из массы князей и получение ими права на киевский престол имело характер длительного процесса. Решающими его факторами были становление новой системы управления и формирование политической и военной опоры династии -- боярства. В IX -- середине X в. Собственно русская земля была непосредственно подчинена киевскому князю, в остальных славянских землях в большинстве сохранились местные князья. Древнерусское государство, скорее всего, представляло своеобразную федерацию полностью зависимых и полунезависимых княжеств, если быть более точным то политико-родовую[11, с.23].

Верховным органом власти в русских землях являлось вече. В сельской местности оно было основным органом управления общиной, в каждом крупном городе для обсуждения наиболее важных вопросов созывалось свое вече. Право участвовать и голосовать имели мужчины -- главы хозяйств и семей, допускались к участию в нем и неженатые, живущие отдельно. Инициатором созыва веча могли быть князь или группа горожан. Руководил вечем посадник, в экстремальных случаях митрополит или епископ.

Вече избирало князя, который подписывал ряд (договор) с ним, что было обычной практикой для всех русских земель. Вече выбирало также посадников и тысяцких (командующих городским ополчением), высших церковных иерархов. Вопросы войны и мира решались только вечем, поскольку основу вооруженных сил составляли не княжеские дружины, а народное ополчение, которое подчинялось лишь вечу. Вече решало важнейшие финансовые вопросы: сбор средств на ведение войн, расходование общественных средств, распределение земельного фонда и др. Оно было высшим судебным и законодательным органом.[12, с.30]

Вплоть до конца X в. дружинный слой раннефеодального общества отличался определенной «внутрисословной демократией» и князь еще не был полновластным монархом. Главной его обязанностью по отношению к дружине было распределение дани. Постепенно князь не только стал предводителем дружины и народного ополчения, отвечая за все вопросы обороны, но и возглавил правосудие, законодательствующую и исполнительную власть. В Киевской Руси признавался родовой принцип наследования -- от брата к брату или от дяди к племяннику, но с каждым новым поколением все сложнее было устанавливать генеалогическое старшинство, что чрезвычайно запутывало ситуацию.

Вторым лицом в государстве после великого князя в X в. был воевода, возглавляющий ополчение со всех подвластных Киеву земель. В XI в. функции воеводы переходят к тысяцкому.

Важнейшим органом управления был совет при князе, с XI в. получивший название Боярской думы. В IX-XI вв. -- это совещание князей с дружинниками (княжими мужами, думцами) и старцами градскими (земскими боярами, потомками местной родоплеменной знати). После принятия христианства в него входят представители духовенства -- митрополит, епископы, архимандриты. Состав Боярской думы был неопределенным, впрочем, как и ее компетенция. Дума функционировала в двух составах: заседание узкого круга приближенных и расширенного. В деятельности узкого состава принимали участие наиболее приближенные к князю бояре численностью от трех до пяти человек, среди которых были тысяцкий и митрополит.

Для обсуждения важнейших государственных дел созывалось расширенное заседание думы. В него входили бояре, старцы градские, представители торговой верхушки и органов самоуправления. В компетенции Боярской думы были вопросы законодательства, внешней политики, внутреннего государственного устройства, религии и др. В определенных случаях дума выступала в качестве верховного суда, рассматривая уголовные и политические преступления высшей знати. Иногда князь заключал особые соглашения с думой (выборы князя вечем, изменение обычного принципа престолонаследия).[12, с.32]

При княгине Ольге создается новая система административного деления -- погосты. В целях укрепления своей власти и полной ликвидации автономии местных княжеств, складывающаяся династия назначала посадниками в погосты своих представителей. В XI--XII вв. «посадника» заменил «наместник. По мере развития государства меняется его административно-территориальное деление: вместо погостов появляются земли во главе с наместниками, земля делится на волости во главе с волостелями. Основным принципом функционирования этой системы было кормление -- материальное обеспечение аппарата управления за счет местного населения, на что уходила треть собираемых средств.[1, с.29]

Центром управления стал княжеский дворец и соответственно двор боярина-вотчинника. Дворцовое управление делилось на наряды -- отдельные отрасли управления хозяйством. Наиболее важные наряды возглавляли тиуны -- конюший, огнищный, сельский, ратайный, седельничий. Тиуны стали основными административными представителями князя на местах, в частности, в городах им поручалось судопроизводство. Главным управляющим дворцом был тиун дворский, к которому перешли функции казначея (главы финансовой администрации).. Из числа дружинников и слуг дворских князь назначал судебных чиновников: вирников (занимающихся делами об убийствах), емцев (занимающихся арестом подозреваемых), данников (сборщиков поземельных податей), мытников (сборщиков торговых пошлин, собирающих таможенные сборы), пятенщиков (взимающих пошлину за продажу лошадей), биричей, метельников (мелких должностных лиц).[6, с.15]

Армия Древнерусского государства состояла из двух главных частей: дружины князя и бояр и ополчения городского и сельского. Дружина состояла из профессиональных хорошо вооруженных и обученных воинов, вначале пехотинцев, а с конца X в. всадников. Городское ополчение было наиболее мобильным и собиралось для отражения внезапных набегов кочевников.

В 988 г. Русь принимает православное христианство в качестве государственной религии. С 1037 г. была учреждена русская митрополия, которая подчинялась константинопольскому патриарху. Главой Русской православной церкви был митрополит Киевский. Вся территория государства была разделена на епархии во главе с епископами, назначаемыми митрополитом. Духовенство делилось на черное (монашество, принявшее постриг) и белое (приходское).[1, с. 35]

В XI в. появляется, а в XII в. становится постоянным и легитимным новый орган управления -- снема, съезд всех удельных князей Киевского государства. На съездах обсуждались вопросы общерусского характера: войны и мира, престолонаследия, передела земель, вассалитета. Однако они были единичными и безрезультатными.

Наместники -- удельные князья, все более усиливаясь в военном и экономическом отношении, в XI в. уже не уступали великому киевскому князю. Апогеем процесса обособления удельных княжеств был знаменитый съезд князей рода Рюриковичей в Любече, навечно закрепивший за каждым удельным князем его вотчину.

На рубеже XI--ХП вв. Древнерусское государство входят в период раздробленности. Процесс дезинтеграции был вызван мощным действием ряда предпосылок. Во-первых, это господство натурального хозяйства. Во-вторых, рост вотчинной собственности и укрепление системы иммунитетов, в первую очередь удельных княжеств. В-третьих, усиление региональных корпораций военно-служилой знати, получающей часть доходов от сбора налогов и податей и не желающей расставаться с собираемыми средствами. В-четвертых, ликвидация внешней военной опасности. Превалирующей чертой развития любого этноса является его самосохранение. После разгрома Владимиром Мономахом половецких орд степь не представляла собой прямой угрозы существованию Русского государства. Итог не заставил себя ждать.[8, с.6]

Киевская Русь распалась на 12-15 крупных феодальных княжеств, получивших название земель. Однако полного обособления княжеств не произошло. Все князья были из дома Рюриковичей, а родственные связи бесспорно сплачивали региональные центры, к тому же киевский князь номинально оставался главой государства. Общими были язык, религия, культура, экономически княжества не отгородились друг от друга. Регулярно проходили снемы всех русских князей, которые разрешали спорные вопросы.

Управление феодальных княжеств являлось почти полной копией дворцово-вотчинной системы периода единого Киевского государства. Но некоторые княжества имели ряд отличительных особенностей.

Своеобразие Ростово-Суздальского (позднее -- Владимиро-Суздальского) княжества заключалось в том, что здесь сложилась исключительно сильная княжеская власть. Не случайно позднее этот регион стал колыбелью русского самодержавия. Этому способствовали соответствующие предпосылки. В отличие от других регионов, фактически вся его территория стала княжеским доменом. Владимирские князья раздавали земли в условное (поместное) владение служилому дворянству из младшей дружины. Опора на дворян и горожан резко усиливала социальную базу власти князей. Скудость почв и суровость климата обусловливали низкую урожайность, а потому решение фискальных проблем было возможно при сильной военно-административной власти великих князей. Дворцово-вотчинная система управления Владимиро-Суздальского княжества фактически ничем не отличалась от таковой в Киевском государстве.[1, с.32]

Иная ситуация сложилась в Галицко-Волынском княжестве. Княжеская власть в этом регионе появилась сравнительно поздно, при развитых феодальных отношениях, поэтому землевладельцы-бояре из старой родоплеменной и новой знати обладали исключительной экономической и военной мощью, что ослабляло великокняжескую власть.[1, с.33]

Наиболее своеобразно развивалась Северно-Западная Русь, где были расположены Новгородская и Псковская земли. Особенность Новгородской земли определилась в начале складывания Древнерусского государства. В X-XI вв. здесь произошла консолидация новгородской знати в корпорацию, обособившуюся от княжеской дружинной организации.

Социальной основой этой политической системы были бояре -- представители богатейших купцов и ростовщиков, вероятно, часть боярства относилась к крупнейшим землевладельцам. Есть и иная точка прения: бояре -- лица, входившие в совет господ. Следующую группу составляли житьи люди, стоящие между боярством и купечеством. В более поздний период этим термином называли горожан, имеющих крупные дворы в Новгороде. Гости (купцы) -- объединенные в корпорации (сотни), дети боярские -- потомки бояр, потерявшие большую часть богатств, превратившиеся в землевладельцев, составляющих основу новгородского ополчения. Все остальное городское свободное население называлось меньшими людьми -- мелкие торговцы, ремесленники, наймиты (поденщики, грузчики).[13, с.215]

Высшим органом власти в республике было вече. Согласно Новгородской судной грамоте (1385 г.)[14] оно было носителем абсолютной власти. Вече решало вопросы войны и мира, выбирало должностных лиц, приглашало князей, утверждало законы, рассматривало вопросы внутренней жизни, судопроизводства. С 1136 г. в Новгороде формально установился политический строй в виде боярской республики. У веча были своя канцелярия -- ларь, собственная печать, ответственный за делопроизводство -- вечевой дьяк. Формально в собрании могли принять участие все свободные мужчины -- домохозяева города и пригородов.

В полном составе городское вече никогда не собиралось. Вначале веча проходили в улицах, избиравших уличанских старост, затем в концах, избиравших кончанских старост, в пригородах. Выбранные на этих собраниях представители вместе с господой (советом господ), лучшими людьми (наиболее богатая часть знати) принимали высшие решения, обязательные для низших вечевых собраний. Подобная практика не могла не сопровождаться острейшими коллизиями, когда боярская верхушка навязывала свое мнение населению города.. Вел собрание с высокой трибуны -- посадник, оглашавший повестку дня и руководивший выступлениями. Решение оформлялось вечевым дьяком и хранилось в вечевой избе.[10, с.38]

Действительной, реальной властью в Новгороде, обладал совет господ. Главная задача совета -- подготовка проектов решений веча; фактически именно он определял внутреннюю и внешнюю политику государства, хотя юридически господа не обладала особыми полномочиями. Возглавлял господу архиепископ, совет насчитывал 300-350 чел., заседания традиционно проходили во дворе архиепископа. В состав совета входили все должностные лица, почетные посадники (т. е. занимавшие этот пост и затем переизбранные), кончанские старосты, заместители князя и некоторые бояре.

В 1136 г. впервые новгородское вече выбрало посадника, являющегося высшим должностным лицом государства. Посадник избирался на неустановленное время из новгородских бояр и мог переизбираться. Посадник созывал вече и руководил его работой, исполнял его решения, ему подчинялась вся городская администрация. Он отвечал за внешние сношения города, вместе с князем осуществлял судебные функции.[13, с.201]

Помощником посадника был тысяцкий, возглавлявший городское ополчение. Кроме того, он отвечал за сбор налогов, контролировал торговлю и торговый суд, следил за правильностью использования мер и весов, поддерживал правопорядок. Посадник и тысяцкий управляли городом с помощью целого штата чиновнишв: приставов, биричей, Подвойских, половников, изветников. Они выполняли разнообразные административные и судебные функции: объявляли решения веча, вызывали в суд, производили обыски, фиксировали преступления и т. п. [12, с.36]

Особое место в административной структуре Новгорода занимал князь, которого призывало на престол вече. С 1196 г. привилегия новгородцев избирать себе князя была признана снемой русских князей при условии, что князья будут отбираться только из членов дома Рюрика. С каждым претендентом, вступающим на княжеский престол, подписывался особый договор. Главные пункты подобных договоров следующие: во-первых, лишение права приобретать земельные владения в государстве; во-вторых, запрещение вмешиваться в процесс избрания должностных лиц; в-третьих, увольнение должностных лиц только с согласия веча или по решению суда; в-четвертых, признание веча высшим судебным органом. Прежде всего князь был военачальником, организатором походов, но его дружина составляла малую часть новгородского войска, имеете с посадником князь осуществлял судебные функции.[15, с.206]

В 1478 г. в итоге многолетней борьбы великий князь Иван III ликвидировал независимость Новгорода и превратил его в часть Московского княжества.

Основной проблемой государственного управления в данный период являлось дублирование управления, то есть формируется два центра управления дворец и удельное управление. Не существует централизованных органов управления. Это приводит к обособлению и усилению удельных князей и впоследствии к феодальной раздробленности. Но период феодальной раздробленности являлся закономерным в истории нашего государства. Указанный этап наряду с отрицательными моментами имел и ряд плюсов. Он позволил сблизить уровни экономического, социального, политического развития различных регионов, что было необходимо для последующего их объединения на более высокой ступени развития.

1.2 Централизация Руси и становление самодержавной власти

После нашествия монголо-татар процесс дробления земель усилился, возникли десятки новых княжеств. Одно из таких княжеств - Московское взяло на себя роль «собирателя» русских земель

Вхождение в состав Монгольского государства стабилизировало систему государственного управления нашей страны. Попытка включить Русь в единую систему государственного управления Монгольской империи и насадить в ней собственную администрацию была неудачной, и Русь оказалась в исключительном положении среди других земель. Русский великий князь считался вассальным данником хана Золотой Орды, при этом он получил полное право распоряжаться в своих владениях. Ослабление могущества Монгольской империи привело к росту самостоятельности владимирских великих князей.

Золотая Орда значительно повлияла на становление системы управления Московского государства. Это влияние сказалось на установлении деспотической власти царей, системе и порядке налогообложения, формировании ямской (почтовой) службы, организации вооруженных сил, создании системы контроля за жизнью общества и т. д.

Татаро-монгольское иго приводит к постепенному отказу от «лествичной» модели управления, которая была распространена на Руси со времен Ярослава I Мудрого (1019-1054). Она заключалась в том, что великокняжеский стол занимал старший в роду князь, а все остальные князья -- последующие по важности столы. Для самой Золотой Орды была характерна наследственная передача власти в роду Чингиса, поэтому и великокняжеские ярлыки со временем начинают получать в нарушение древнерусских традиций сыновья князя, установившего с Ордой наиболее тесные взаимоотношения. Нарушается традиционный порядок наследования и закладываются предпосылки для возникновения системы наследования по праву старшего сына. В 1327 г. происходит закрепление великокняжеского ярлыка за московскими князьями, что означает существенное ограничение «лествичного» права.[5, с.101-102].

При Иване Калите происходит становление удельно-вотчинной структуры, по-новому организовавшей систему управления землями, подвластными московским князьям. Основой удельно-вотчинной системы стало право каждого из Калитичей на удел в составе Московского государства, являющегося коллективной собственностью семьи. Из состава удела член княжеской семьи мог выделять вотчины во владение служилым людям, продолжая считаться хозяином этих земель. Вотчинники становились «арендаторами» княжеских земель. Москва становится экономическим, политическим и религиозным центром Руси (чему способствует переезд туда митрополита), и это усиливает ее претензии на роль объединителя русских земель. Формирование сильного боярства, способного верно служить собственному правителю, оказалось возможным именно потому, что главной опорой власти стали не родичи, но «милостники», связывающие все свои карьерные перспективы с процветанием князя и его княжества. Создание такой общественной прослойки -- главный организационный успех Москвы в династической войне периода завершения феодальной раздробленности.[12,c.45-46]

Формирование модели централизованного самодержавного управления в Московской Руси связано с периодами правления Ивана III (1462-1505) и Василия III (1505-1533), которые создали систему управления, сосредоточившую в руках великого князя практически неограниченную власть. В Московском княжестве князь становится главой административной и судебной власти. При великом князе существовала Боярская дума, в которую входили наиболее могущественные феодалы. [12, с.47]

Великие князья московские взяли курс на упразднение удельной системы на всей территории Руси. По мере присоединения к Московскому княжеству других владений удельные порядки там упразднялись, а в качестве правителей садились великокняжеские воеводы, которым удел отдавался в кормление. Вотчинное владение начинает преобладать над удельными. Удельные князья и бояре утрачивают свою независимость перед князем и становятся его подданными.

Территориальные приобретения этого времени -- Ярославское княжество (1463), Ростовское княжество (1474), Новгородская земля (1478), Тверское княжество (1485), Вятская земля (1489), Псковская земля (1510), Смоленск (1514), Рязанское княжество (1521). Система кормления достигает наивысшей точки развития; местные управители кормятся за счет населения и взимают с него пошлины, но не получают жалованья, что служит причиной злоупотреблений. Кормленщики являются высшей судебной, административной, полицейской и военной властью на местах.[1, с.57]

В центре существовало два ведомства: казна и дворец. Дворец ведал личными землями великого князя, казна была хранилищем денег и государственным архивом (своеобразной канцелярией). Дворцовое хозяйство делилось на пути (части), ведавшие отдельными областями деятельности: сокольничий (княжеская птичья охота), конюший (конюхи, лошади и луга), ловчий, чашничий, стольничий и т. д.[5, с.111]

Изменяется содержание статуса «боярин». Теперь так называют не крупных землевладельцев, а высшее управленческое звено Московского княжества, ближайшее окружение князя. Примерно в это же время титул главы Московской Руси начинает включать в себя все удельные титулы, некогда дававшие самостоятельность от центральной власти, что означает окончательное завершение удельного периода.[1, с.58]

Складывание русского централизованного государства, как уже отмечалось, имело ярко выраженную специфику. Доминирующим фактором в этом процессе был внешнеполитический -- получение и укрепление независимости, противостояние Золотой Орде. внутренние, социально-экономические, были недостаточно зрелыми, что в конечном счете привело к изменению типа феодального развития страны.

Социальное и правовое положение различных категорий русского общества к концу XV в. принципиальных изменений не претерпело. В Судебнике 1497 г. появляются два новых положения: разрешение перехода крестьян от одного владельца к другому только в Юрьев день и появление кабального холопства -- вида личной ненаследственной зависимости, оформлявшейся в виде договора.[16]

Вечевые собрания в XIV -- первой половине XV в. в Московском княжестве имели иную социальную и политическую окраску -- это были вечевые сходки непривилегированного населения в экстремальных ситуациях: таким было вече в Москве 1382 г. в отсутствие Дмитрия Донского и 1445 г. -- в отсутствие Василия II. К концу XV в. некогда важный орган управления -- вече -- навсегда исчезает.[17, с.40]

Превалирующей тенденцией развития Московского государства являлось усиление авторитарной власти великих князей и перерастание ее в самодержавную монархию. Начиная с Ивана Калиты они именуются великими князьями всея Руси. Иван III (1462-1505) получил титул великого государя.

Усиливается значение постоянно действующей Боярской думы. Состав, права и компетенция думы не были четко определены законом, по Судебнику 1497 г.[16] ее приговоры (решения) получили силу закона. В начале XV в. численный состав думы составлял 10-15 чел., в конце века -- 18-20 чел. В составе думы были бояре (10-12 чел.), окольничие (5-6 чел.). В думу входили введенные дьяки (позже они стали называться думными). Основу думы составляли большие, позже -- введенные бояре, представители высшего слоя бояр, имеющие в кормлении города и волости, выполняющие наиболее важные поручения князя.

В XV в. центральный государственный аппарат еще не сложился, но функционировали два высших органа: Государев двор (Дворец) и Казна, впоследствии -- Казенный двор. В это время завершается объединение дворов русских княжеств с двором великих князей московских. В ведении главы двора -- дворского -- находились все слуги князя: оружничий, ловчий, кравчий, стряпчий, рында, ясельничий и др. Двор контролировал великокняжеские земли, занимался тяжбами о земельной собственности. Для сбора разного рода податей существовал ряд чиновников -- данщики, боровщики, бельщики, ямщики, бобровники, закосники, бортники и др.

Казна была не только главным финансовым хранилищем, но и государственным архивом и внешнеполитическим ведомством. Казначей -- глава казны -- выполнял и некоторые другие общегосударственные задачи: ведал ямскими, поместными, холопьими делами. Впервые в 1450 г. упоминается казенный дьяк, в 1467 г. -- казенный подьячий -- должностные лица, ведущие делопроизводство этого органа. На Казенном дворе находился печатник -- хранитель большой государственной печати.

В конце XV в. возникает приказная система. Приказ в то время -- нерегулярное поручение боярам или дьякам. Эти должностные лица реализовывали поставленные перед ними задачи без вспомогательного аппарата. С усложнением задач им в помощь давались подьячие, собранные в избе (канцелярии). Процесс образования изб растянулся на несколько десятилетий. Аппарат приказов был небольшим: в середине XV в. он насчитывал 50 чел., к концу века -- 200 чел.

В административном отношении Русское государство делилось на уезды -- города с принадлежащими им землями. Затем уезды стали подразделяться на станы и волости. Наместники назначались великим князем из числа крупных феодалов. Должностные лица ведали всем управлением на местах, а также финансами и судопроизводством и служилыми людьми в городах. Они были обязаны содержать свой аппарат, имели свои военные отряды для поддержания внутреннего порядка. Административный аппарат состоял из тиунов, судей, доводчиков (лиц, осуществлявших вызов в суд) и праведчиков (судебных исполнителей).

Все местное управление базировалось на системе содержания, получившей название кормления, т. е. содержалось за счет населения.

Наряду с кормлением в конце XV в. завершается оформление второго важнейшего принципа функционирования системы управления -- местничества. Многочисленное боярство, съехавшееся в Москву, упорядочивается при помощи специальных списков родословия; устанавливается порядок их старшинства, в соответствии с которым они занимают должности на службе у великого князя. На основании местничества формируется управленческий аппарат. Позже утверждение этого принципа потребовало создания специальных родословных -- родословных столбцов, чтобы легитимно определять иерархическое место каждого служилого человека.[13, с.215]

Судопроизводство по Судебнику 1497 г. было разграничено на суд светский и церковный. Высшей судебной инстанцией был государь, его указы являлись важнейшим источником законотворчества. Важнейшие уголовные и политические процессы рассматривались Боярской думой. Судебные органы были двух типов: государственные и вотчинные. На местах судили кормленщики: наместники и волостели. [16]

В январе 1547 г. великий государь Иван IV официально венчался на царство и принял титул царя. Царь обладал всеми высшими полномочиями государственной власти: законодательной, судебной, исполнительной, военной.

Царь являлся наместником Бога на земле. Он вступал в свои права через особый обряд, обладал особыми знаками власти, его особа была священна. С принятием нового титула происходит переход от вассалитета к подданству

Важнейшим государственным органом управления по-прежнему являлась Боярская дума. При Иване Грозном в ее составе резко уменьшается число бояр и возрастает «худородная» часть думы: 10 бояр, 1 окольничий, 1 кравчий, 1 казначей и 8 думных дворян (бывшие дети боярские). К концу века общая численность думы достигла 30 чел. Новым элементом в составе думы были думные дьяки, что было связано и с усложнением рассматриваемых проблем, и с усилением делопроизводства.

В особо важных случаях в состав думы входил Освященный собор -- митрополит с епископами, что определялось необходимостью решения проблем, находившихся на стыке государственных и церковных интересов.

Вел думу царь, но его присутствие было необязательно. Без его участия решение могло быть окончательным либо им утверждалось. По крайней мере, два типа решений нуждались в обязательном утверждении царя: местнические дела и наказания за тяжкие преступления.

При всем обширном круге вопросов, рассматриваемых думой, главным стало законотворчество. В Судебнике 1550 г. указывалось, что все новые законы нуждаются в утверждении Боярской думой. Каждый новый закон имел следующую преамбулу: «Царь указал, а бояре приговорили».[18]

Со дня коронации Ивана IV из думы выделяется комната, или ближняя дума, получившая название «избранная рада». В ее состав входили князь А. Курбский (давший ей название), князь Д. Курлятев, митрополит Макарий, священник Сильвестр и др. Возглавлял раду А. Адашев -- глава Челобитного приказа, фактический координатор правительственной деятельности. Избранная рада явилась творцом всех крупнейших реформ Ивана IV.

Наряду с Боярской думой, представительным органом феодальной аристократии и администрации в XVI в. является Земский собор, важнейший институт сословно-представительной монархии. В XVI в. земские соборы созывались четыре раза. Собор созывался по решению царя, в грамотах определялись его численность и социальный состав. Не возбранялась посылка большего количества представителей, посылка меньшего числа была нарушением. Присутствовали в полном составе Боярская дума, руководители приказов, Освященный собор, руководство посадского населения. Выборными были 40 дворян и 33 представителя городского населения, но и они присылались на собор по должности или чину -- перед нами руководители всех звеньев управления.

На общем собрании участников собора царь или патриарх зачитывал документ, в котором излагались обсуждаемые вопросы. Собор делился на статьи (сословные категории), члены которых после обсуждения подавали письменное мнение. Боярская дума суммировала мнения, царь утверждал соборный приговор. Собор заседал до тех пор, пока не заканчивал обсуждение вопросов. Судебник 1550 г. не определял легитимности подобных решений, но поскольку последней процедурой было соборное крестоцелование, это означало обязательство исполнять соборный приговор, что имело юридическое значение.[19, с.101-102]

Окончательно сложилась система приказов. Теперь приказы функционировали как органы центрального государственного управления с самостоятельными структурными подразделениями и многочисленным административным аппаратом. К концу XVI в. приказное управление охватило все сферы государственного и царского управления.

Все приказы можно условно разделить на три типа:

1) общегосударственные отраслевые; (поместный, разрядный, стрелецкий, пушкарский, оружейный, посольский, ямской, челобитный, разбойный, большого прихода и др.)

2) территориальные; (Владимирский, Галицкий, Московский, Димитровский, Костромской, Новгородский, Казанский и др. В их компетенцию входили сбор налогов, управление и судопроизводство в отношении служилых людей.)

3) дворцовые; (большого дворца, ловчий, постельничий, хлебный, кормовой, житный, конюшенный и др)

Приказом руководил боярин или окольничий, помощниками были стольники. Решением царя назначались в приказы, выполняли иные поручения дворяне. Делопроизводством занимались дьяки и подьячие.

Обязанности приказов не были четко регламентированы, судебная власть не была отделена от административной. Жалобы на решения приказов направлялись в Челобитный приказ, наиболее важные из них рассматривались Боярской думой и царем. По особому решению царя дела отдельных приказов подвергались ревизиям, но это происходило в исключительных случаях.[20, с.7]

Расширение системы управления способствовало регламентации служебной иерархии служилых людей. В XVI в. существовали три группы чинов: 1) чины думные -- бояре, окольничие, думные дворяне, думные дьяки; 2) чины служилые московские -- стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы; 3) чины городовые (уездные) -- дворяне выборные, дети боярские дворовые и дети боярские городовые.

Временные кардинальные изменения в систему управления внесла опричнина. Страна была поделена на две части с особым управлением. Собственно в опричнину вошли до 20 городов с уездами, отдельные волости, несколько подмосковных слобод, несколько улиц в самой Москве. Верховная власть принадлежала царю, который опирался на особый двор с особыми боярами, дворецким, казначеем и т. д. Функционировала опричная дума, руководившая опричными приказами и опричным войском. Все земли, не вошедшие в состав опричнины, назывались земщиной. Во главе земщины стоял царевич Симеон Бекбулатович, при нем Боярская дума, старый московский (земский) двор, приказы, войска. Ничего кроме раскола аппарата управления и роста расходов эта реформа не дала.

В XVI в. система кормлений стала вызывать все больше нареканий со стороны как населения, так и центральной власти. Коррупция и взяточничество процветали повсеместно. Уже в Судебнике 1497 г. осуждались и карались посулы (взятки), особенно посулы должностным лицам.[16] В Судебнике 1550 г. была определена группа должностных преступлений и преступлений против порядка управления и суда: уже известные посулы, вынесение заведомо неправильного решения и казнокрадство.[18] Получила распространение практика, когда после окончания кормления все потерпевшие от произвола могли обратиться в суд, причем бывший кормленщик уже выступал как простой гражданский ответчик, и очень часто бывшие правители были вынуждены оплачивать не только судебные иски, но и судебные пошлины. Однако все эти меры были малодейственны.[13, с.224]

Для повышения эффективности управления в 1539-1541 гг. началось проведение губной реформы. С 1555 г. губные органы были введены повсеместно. Губа -- территориальная единица, в пределах которой действовала юрисдикция губного старосты. В первой половине XVI в. губа в основном совпадала с волостью, иногда с отдельным посадом или селом. К концу века губа большей частью охватывала территорию уезда, а иногда и нескольких. Губное правление вводилось на основании пожалованной губной грамоты, которая предоставляла жителям данной территории право преследовать и судить преступников. В ведение губных органов передавались лихие дела (наиболее тяжкие преступления): разбой, душегубство (убийство), особые виды татьбы (воровства), поджог, тем самым резко уменьшалась компетенция кормленщиков. Возглавляли данные судебно-полицейские органы губные старосты, избиравшиеся на уездном съезде служилых людей из числа дворян и детей боярских. Их помощниками были губные целовальники, которых выбирало тягловое население, посадское и земское. Население волостей, станов, посадов и сел в помощь старостам выбирало сотских, пятидесятских и десятских, обязанных поддерживать правопорядок на своих участках.

Все судопроизводство велось в губной избе, которая находилась в уездном городе. Население было обязано обеспечить избу всем необходимым. Губной дьяк вел делопроизводство, эта должность была также выборной. Губные дьяки и целовальники допускались к работе только после принесения присяги в Разбойном приказе, причем и дьяк, и целовальник не отвечали за действия губного старосты. Губные органы создавались и в церковных землях.

Успешная реализация губной реформы предопределила полную ликвидацию системы кормлений. В 1551 г. была предпринята первая попытка полного упразднения кормленщиков, в 1552 г. Боярская дума поддержала эту идею. В 1555 г. был издан указ о ликвидации кормлений и повсеместном введении земского самоуправления.

Земская реформа проводилась в основном на территории проживания черносошных и дворцовых крестьян и посадского населения. Нового территориального деления не произошло, земские органы создавались в прежних территориальных единицах -- стан, волость, город, слобода. В каждой территориальной единице земский староста. В помощь старостам избирали целовальников, окладчиков, верных голов. Главными обязанностями земских старост были судопроизводство, раскладка и сбор податей. В судопроизводство их входили гражданские и незначительные уголовные дела. На территориях, где не было губных старост, лихие дела также находились в ведении земских старост. [13, c. 230]

Делопроизводство велось в земской избе, им занимался выборный земский дьяк. Земский староста выбирался на неопределенный срок, за свою службу он получал право землевладения. Губная и земская реформы завершили процесс создания системы сословно-представительных органов. Но единого законодательства, обобщающего права и регламентирующего обязанности и подчиненность губных и земских органов, так и не было создано.[21, с.205]

Получила дальнейшее развитие и система городского управления. Бывшие городчики в XVI в. стали называться городовыми приказчиками. Приказчики назначались царем из числа военно-служилого дворянства, до 1535 г. подчинялись Разрядному приказу.

В первой половине XVI в. городовой приказчик исполнял обязанности современного военного коменданта города: занимался укреплением города, контролировал ямское и мостовое дело (дороги и мосты), состояние арсенала и т. п. К концу века функции городовых приказчиков значительно расширились: им был поручен надзор за раскладкой и сбором прямых и косвенных налогов, за состоянием царского земельного фонда в городах, они принимали участие в судопроизводстве.

В XVI в. в России сложилась система центральных и местных органов государственного управления, которая позволяла в целом успешно решать задачи в сферах административной, военной, судебной и финансовой.

После смерти Ивана IV в стране наступает кризис государственности. Реформа управления страной не была завершена: царь успел создать множество организационных структур новой власти, предельно ослабив власть старую, но новым институтам управления не хватало системности. Особо негативную роль сыграло то, что династия Рюриковичей пресеклась на сыне Грозного Федоре Ивановиче (1584-1587) и власть в стране перешла к царскому шурину Борису Годунову (1587-I605), избранному Земским собором. Лишенный должного авторитета в глазах населения, Годунов столкнулся с сопротивлением боярства, расстройством аппарата управления, нуждавшегося в сильном правителе, и неприятием его народом. На Руси начинается Смута. Восстановление государственного единства и независимости Руси было связано с избранием Земским собором нового царя и новой правящей Династии в его лице. Михаил Федорович Романов (1613-1645) стал компромиссной фигурой, способной примирить все противостоящие лагеря, так кик представители каждого из них могли надеяться при нем на выдвижение.

При первых Романовых постепенно восстанавливается система государственного управления, существовавшая до Смуты. В начале правления Романовых новая власть опиралась на земские соборы, которые заседали практически непрерывно (1613-1615, 1616-1619, 1620-1622). Высший представительный орган страны занимался формированием законодательства, изысканием средств в казну, церковными и иностранными делами. При Алексее Михайловиче роль земских соборов значительно упала, и после 1653 г. они уже не созывались. Снизилось и влияние Боярской думы. В ее состав было введено много лиц небоярского происхождения, что сделало ее подконтрольной царю. Со временем она перестает быть регулярно действующим органом и собирается редко. Ее место занимает подконтрольная ближняя дума. Так происходит постепенный отказ от сословно-представительского характера русской монархии, на который были вынуждены согласиться Романовы при воцарении, и возобновляется прерванное Смутой движение к абсолютизму. Монарх приобретает право издавать законы, что ранее было прерогативой соборов и думы. Уничтожается местничество, происходит реформа православной церкви, вызвавшая религиозный раскол. Конфликт духовной и светской власти в борьбе за гегемонию завершается поражением патриарха, государство начинает захватывать контроль над церковью.[12, с.66-67]

Страницы: 1, 2, 3