История становления городского самоуправления в России

История становления городского самоуправления в России

Довольно высока и степень обеспеченности городских администраций доступом в Интернет. Он имеется в администрациях 85% участвовавших в исследовании городов. В 30% из них доступ предоставлен всем сотрудникам. В общем случае, чем больше город и чем выше его административный статус, тем шире круг сотрудников и подразделений администрации, имеющих доступ в Интернет. В малых городах доступ, как правило, если и имеется, то только для ограниченного круга лиц и реже для специализированного информационного отдела администрации.

4. Укрепляются партнерские связи между российскими городами, причем выделяются города-лидеры, наиболее активные в плане межмуниципального взаимодействия. Подавляющее большинство городов, принявших участие в исследовании (более 80%), входят как минимум в одну муниципальную ассоциацию. Из них примерно четверть - более чем в две ассоциации. В максимальном числе ассоциаций состоит Челябинск; еще 7 городов состоят в 6 ассоциациях. Из муниципальных ассоциаций респондентами чаще всего (60 упоминаний) указывался Союз малых городов Российской Федерации, что объясняется повышенным представительством в выборке малых городов. Также более 20 упоминаний собрали Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз исторических городов и регионов России и Союз российских городов.

5. Для институционального развития российских городов фактор численности населения не имеет решающего значения. Большие города далеко не по всем позициям явля-ются безоговорочными лидерами. Их превосходство ожидаемо велико по параметрам, требующим концентрации финансовых, человеческих и иных ресурсов (техническая оснащенность администраций, частота проведения опросов общественного мнения, интенсивность жилищного строительства, привлечение независимых организаций к разработке муниципальных программ и планов и т. п.). Но по ряду показателей институционального развития, не предполагающих существенных затрат,- средние и малые города по меньшей мере не уступают большим. Это, в частности, касается интенсивности межмуниципальных связей (в том числе на международном уровне), внедрения практики стратегического планирования, распространения инструментов мониторинга и оценки муниципальных программ. Недостаток бюджетных ресурсов небольшие города компенсируют инициативностью, восприимчивостью к инновациям и активностью на межмуниципальной сцене.

Следует также отметить, что административный статус является более существенным дифференцирующим фактором, чем численность населения. Большие города, не являющиеся региональными центрами, по многим параметрам институционального развития находятся ближе к средним городам, чем к большим городам - центрам субъектов Федерации. Они в большей степени опасаются за свою независимость после вступления в силу новой редакции федерального закона, регулирующего местное самоуправление.

6. Практически все муниципаль-ные образования, принявшие участие в исследовании, знакомы с но-вой редакцией закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По состоянию на осень 2003 - весну 2004 г. процессам подготовки к проведению реформы в городах дан старт, но деятельность в этом направлении ведется не очень интенсивно. Об этом свидетельствует и тот факт, что за два года до вступления закона в силу более 30% городов, участвовавших в исследовании, так и не определились относительно своего будущего статуса в новой системе местного самоуправления. Это объясняется недостаточной проработкой в тексте закона критериев предоставления муниципальным образованиям нового статуса.

В середине 2004 г. отношение глав администраций к реформе местного самоуправления было неоднозначным - около 40% городов оценивали новый закон в целом негативно при таком же количестве позитивно настроенных и 20% настроенных нейтрально. Скепсис выражали главным образом те города, которые с 1 января 2006 г. рискуют утратить свою самостоятельность. По преимуществу, это малые города, но также и около 30% средних и 10% больших. Некоторые из них «отвоевали» статус муниципального образования в результате длительной борьбы с региональными органами государственной власти, и неполучение статуса городского округа явится для них существенным ударом.

2. ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАПАДНОЙ СИБИРИ

2. 1 Дума как орган городского самоуправления в Сибири

Дума как орган городского самоуправления была впервые учреждена в 1785 г. по Жалованной грамоте городам. В Сибири организация Дум затянулась до конца XVIII в. Думы были оформлены в Тобольске, Томске, Тюмени, Таре, Туруханске, Нарыме, Енисейске, Омске, Якутске, Верхнеудинске, Нерчинске, В остальных местах функции городских дум выполняли ратуши [11; c. 202].

На смену бургомистру пришел городской голова, избиравшийся, как правило, из почетных граждан, первостепенного купечества. По Жалованной грамоте «городовые обыватели» относились к одному из шести разрядов. Первый состоял из лиц, имеющих в городе строения или землю. Ко второму относились купцы трех гильдий. Ремесленники, мастера, подмастерья и ученики составляли третий разряд. Четвертый разряд включал иностранцев и иногородних, поселившихся в данном городе. Пятый разряд - это горожане: предприниматели и банкиры, чей капитал составлял от 50 до 200 тыс.-руб.; лица свободных профессий - ученые, художники, музыканты; люди, которых сегодня мы относим к правящей элите, те, кто нес службу в системе городского и губернского управления, т.е. городские головы, бургомистры, члены губернского магистрата. И, наконец, шестой разряд - люди «посадские». Посадские и ремесленники составляли основную массу городского населения. Они имели единое наименование - мещане.

Для малых городов критерии отнесения к разрядам определенным образом корректировались: размер обязательного капитала требовался меньший. К малым городам относилось и большинство сибирских городов.

Городовые обыватели выбирали общую городскую думу во главе с городским головою. Общая дума выбирала из своих членов шестигласную думу (6 гласных - по одному от каждого разряда населения) под председательством городского головы. Общая дума собиралась 1 раз в 3 года, а также в другое время, если того требовали обязательства. Шестигласная дума считалась ее исполнительным органом и была постоянно действующим учреждением для текущего управления. Срок полномочий членов думы - гласных - определялся в 3 года. Общей думе отводилась распорядительная функция в области городского хозяйства. В повседневной практике этим занималась шестигласная дума, которая должна была заботиться о материальном достатке жителей и обеспечивать город продовольствием, наблюдать за городскими зданиями, устройством площадей, пристаней, складов, гостиных дворов.

Во всей своей деятельности думы были поднадзорны и подконтрольны губернаторам, которые наблюдали, чтобы решения думы не противоречили законам. В сибирской практике отмечались значительные отступления от законодательных норм по формированию состава думы: нарушалось соотношение между количеством выборщиков и гласных от разрядов населения, в гласные выбирались госслужащие, не соблюдался ценз.

В первой четверти XIX в. думы функционировали в следующих сибирских городах: Тобольске, Тюмени, Туринске, Таре, Томске, Крас-ноярске, Енисейске, Кузнецке, Бийске, Иркутске, Верхнеудинске, Нерчинске, Якутске. В 1822 г. в Сибири думы были упразднены, вместо них в многолюдных городах вводилось хозяйственное управление в составе городского головы и 4-х гласных, в средних городах - управление хозяйственными и судебными делами, где заседали городские судьи и 2 ратмана, в малолюдных - только городской староста, хотя могла быть и ратуша.

Хозяйство городов Сибири велось крайне неудовлетворительно. Доходы их были мизерными и почти не росли.

Несоответствие городского строя запросам экономики явилось одной из предпосылок общего политического кризиса в России. Еще в начале 60-х гг. хозяйственный департамент МВД поднял вопрос о возможностях проведения городских реформ.

Для этого в городах создавались специальные комиссии, формирование которых ложилось на губернские власти. Такие комиссии были созданы ив сибирских городах. Представители с мест, как в Европейской России, так и в Сибири высказались за всесословность городского общественного управления, предоставление большей самостоятельности общественным учреждениям и устранение излишней административной опеки. Работа городских особых комиссий Сибири привела к тому, что в ходе обсуждения проекта о городском общественном управлении 31 декабря 1866 г. министр МВД Валуев заявил, что ввести городовое положение в сибирских городах в пол-ном его объеме было бы неудобно, так как они «находятся на исключительном положении». По его мнению, «исключительное положение» сибирских городов заключалось в малочисленности населения, низком образовательном уровне горожан, слабости сибирской буржуазии, удаленности городов Западной и Восточной Сибири от Центра страны. Валуев просил двух сибирских генерал-губернаторов высказать свои предложения о принципах введения городского самоуправления с учетом местных условий для городов Западной и Восточной Сибири. Те, в свою очередь, интересовались мнениями подотчетных им губернаторов.

В конечном итоге высшая губернская власть Сибири пришла к выводу о том, что необходимы серьезные корректировки реформы по отношению к сибирским городам. МВД учло это. Был понижен имущественный ценз, дающий право участия в городских выборах. В совсем маленьких городах (а таковых в крае было множество) избиратели делились не на 3 разряда, а только на 2 [24; c.55].

По Городовому положению 1870 г. к учреждениям городского управления относились:

1) городские избирательные собрания;

2) городские думы, состоящие из городского головы и гласных;

3) городские управы.

Городские избирательные собрания собирались 1 раз в 4 года только для избрания гласных. В основе избирательной системы лежал принцип соразмерности участия в городском общественном управлении количеству уплачиваемых городских налогов. Это достигалось путем деления избирателей на части (разряды) с равными общими суммами платежей. Каждому из разрядов предоставлялось право выбора одинакового количества гласных.

Так, в Омске право выбирать получили 1346 человек, они были разделены на 3 избирательных курии. В первом разряде было 23 (они уплачивали 1/3 городских налогов), во втором - 123, в третьем - 1200 человек [16; c.7].

В выборах в органы городского самоуправления участвовали лица, достигшие 25 лет, владевшие недвижимостью, промышленными или торговыми предприятиями, занимающиеся в городах кустарными промыслами или мелкой торговлей, представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, а также лица, лишенные духовного сана. Кроме того, избирательных прав были лишены евреи. Юридические лица, владеющие в городе недвижимостью, и женщины участвовали в выборах через представителей.

Выборы впервые в России стали осуществляться путем закрытой баллотировки. Процедура выдвижения кандидатов специально не оговаривалась. Как правило, кандидатуры выдвигались перед началом голосования. Любой избиратель мог предложить в гласные неограниченное число кандидатур, в том числе и свою собственную. Избранными в гласные считались лица, за которых проголосовало более половины избирателей.

Городское самоуправление ведало широким кругом хозяйственных вопросов. Права у городских дум в этот период были широкими. Они могли избирать из своей среды городских голов и членов городских управ, а также устанавливать им оклады; принимать постановления по хозяйственным вопросам; утверждать городской бюджет; устанавливать налоги и принимать решения о займах от имени города. Коронная администрация следила лишь за законностью и утверждала только наиболее важные постановления дум.

Городовое положение 1870 г. было прогрессивной реформой, вызванной буржуазным развитием страны. И хотя этот закон с точки зрения буржуазного права имел ряд недостатков (например, отсутствие у дум принудительной власти, совмещение должностей городским головой по руководству и думой, и управой), все же в известной мере он удовлетворял капиталистическим потребностям страны.

Функционирование городских дум на практике принесло определенную пользу. Успехи по руководству местным хозяйством были очевидны. Даже правительственная комиссия признала «видимые успехи благоустройства в относительно короткий срок».

Органы общественного самоуправления несли ответственность за уровень развития местного хозяйства, благоустройства и всей социальной сферы. Накапливался опыт муниципальной деятельности. Началась волна ходатайств о снятии обязательных повинностей с местных бюджетов. Современники уже не представляли себе жизнь без штата муниципальных служащих, без организации думами работ по городскому обустройству и т.д.

Вместе с несомненной пользой, которую принесли органы са-моуправления своей работой, был и негатив, на который обращало внимание как правительство, так и общественность.

В печати получили широкое освещение неудачные случаи управления в некоторых городах и земствах. В «Московских ведомостях», например, городское самоуправление обвинялось в разграблении городов (Орла, Тулы, Дмитрова, Липецка, Козлова).

В правительственных сферах распространилось мнение о несо-стоятельности органов городского общественного управления, о не-способности их самостоятельно решать серьезные задачи.

Проблемы, существовавшие в городском и земском самоуправ-лении, поднимались в правительственных кругах и в печати небезос-новательно. В органах общественного управления эпизодически на-блюдались факты хищения, растрат, небрежности по руководству ме-стным хозяйством. Сказывались и неопытность городских деятелей, и непрофессионализм, а иногда и негативные личные качества чле-нов дум и управ. Еще одной причиной нежелательных коллизий, возни-кавших на практике, были недостатки Городового положения 1870 г. В целях создания условий более рационального функционирования органов власти на местах была поставлена задача модификации кодекса местного самоуправления. Над составлением проектов работала Особая комиссия под председательством М. С. Каханова.

Городовое положение 1892 г. исходило из начал, положенных в основу утвержденной в 1890 г. реформы о земских учреждениях. Реорганизация органов самоуправления на новой правовой основе была нацелена на ослабление выборного начала, ограничение самостоятельности и независимости от административной власти [11; c. 263].

Существенно и очень значительно была изменена избирательная система. Если прежде (по городовому положению 1870 г.) к выборам в органы городского самоуправления допускались практически все налогоплательщики, то теперь в число выборщиков попадали только достаточно состоятельные граждане, с высоким имущественным цензом. Для различных городов его размеры были разные. Для губернских центров требовалась недвижимость стоимостью 1000 рублей. Минимальный же размер ценза для остальных городов составлял 300 рублей. Избирательное право на основе торговых документов сохранялось только за лицами или обществами, обладавшими купеческими свидетельствами 1 и 2-й гильдий. Статья 54 узаконивала право администрации назначать на руководящие должности в городском общественном управлении конкретных лиц, а также состав гласных. Назначение становилось возможным в условиях несостоявшихся выборов, при неутверждении избранных кандидатур губернатором. Данная статья давала возможность административной власти вводить в состав самоуправлений, на руководящие должности подходящих с точки зрения губернатора людей.

Новым Городовым положением вводились 2 формы общественного управления: в полном объеме и упрощенном виде. На мелкие города с малой численностью населения распространялась упрощенная форма самоуправления. Для участия в выборах требовался ценз всего 100 рублей. Вместо городской думы избиралось собрание уполномоченных от 12 до 15 человек. Оно избирало старосту и 1 или 2 помощников.

Круг полномочий органов городского самоуправления был, как и прежде, очень широк. Сюда входили сборы и повинности, заведование капиталом и другим имуществом, забота о необходимом для городских жителей продовольствии, о благоустройстве, попечение о бедных, о врачебной помощи, о противопожарной безопасности, о народном образовании и т.д.

Статьи с 76 по 89 были посвящены взаимоотношениям городских дум с губернской администрацией по поводу принятия и утверждения постановлений. Из этих статей следует, что практически все постановления гласных могли вступать в силу лишь с согласия губернатора. Если по Городовому положению 1870 г губернатор мог отменить постановление в случае его незаконности, то новая правовая основа добавляла к этому еще и возможность отмены при усмотрении в постановлениях «несоответствия общим государственным пользам и нуждам, либо явного нарушения интересов местного населения».

Городской голова, как и прежде, совмещал председательство в думе и в управе. Принципиально менялось положение головы, его товарища или помощника, а также членов управы, которые считались теперь состоящими на государственной службе и, соответственно, несли ответственность по административной линии. Губернатор имел право делать им предписания и указания, отстранять от должности.

Стремление к огосударствлению органов общественного управления развивается и в других статьях. Статья 99 давала право голове останавливать исполнение дел управы, если он считал их незаконными и предоставлять их на усмотрение губернатора. Статья 89 давала право управе выполнять несвойственную для исполнительного органа функцию - приводить в исполнение свои решения без постановления думы (в определенных случаях), но с согласия губернатора [24; c. 54].

Новое Городовое положение по-прежнему оставляло неясными взаимоотношения органов самоуправления и полиции. В статье 788 фигурирует понятие «торговой полиции», однако неясно, что под этим подразумевается. В статье 96 устанавливается, что деятельность управы должна происходить при содействии полиции, но неясно, каким образом организовано это содействие. В статье 112 указано на обязанности полицейских чинов наблюдать за точным исполнением обязательных постановлений для местных жителей, однако дума не могла привлечь полицию к такого рода делам, т.к. не имела на этого законного права. Принудительной власти у городских самоуправлений не было.

Некоторые статьи городового положения 1892 г. были шагом вперед по сравнению с прежним законом. Согласно статье 106, всем служащим в учреждениях городского управления теперь запрещалось участвовать в приобретении имуществ, продажа которых на них возложена по службе. Аннулировалось право голосовать по доверенности, которое в прошлом приводило к многочисленным злоупотреблениям. Статья 117 устанавливала запрет занимать одновременно должности по общественному управлению лицам, связанным родственными узами и распространяла этот запрет на более широкий круг родства.

Городовое положение 1892 г. в России являлось звеном общей консервативной политики в рассматриваемый период. По сути, новый закон не менял характера деятельности муниципальных органов. Это входило в планы создателей реформы. Известный идеолог консерватизма в России К.П. Победоносцев отстоял некоторую «долю свободы» для местных органов самоуправления, считая, что при государственном контроле это не опасно. Бюрократизация местного самоуправления, усиление административной опеки над ним вряд ли могли снизить его позитивную роль в хозяйственной, культурной жизни населенных мест. Более того, в условиях экономической модернизации роль городских дум в созидательных преобразованиях объективно увеличивалась [24; c. 102].

2.2 Исторический обзор местного самоуправления в городе Омске

Местное самоуправление появилось в Омске в последней четверти XVIII в., когда Омская крепость получила городской статус и на города Сибири распространились основные положения «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г. Город был провозглашен всесословным управляющимся союзом, состав которого должен был охватывать все элементы го-родского населения, а деятельность должна заключатья не только в исполнении различных государственных повинностей, но и в самостоятельном заведовании всеми отраслями городского благосостояния. Малочисленное омское городское общество в XVIII -- начале XIX вв. не могло содержать органы городского самоуправления в полном объеме, поэтому Омск был признан «малолюдным» городом, вместо думы в нем была создана ратуша. Омская городская ратуша состояла из двух комиссий: первая ведала судом по уголовным делам, вторая -- гражданским судом, полицией, торговлей, сбором налогов, рекрутской повинностью, надзирала за цехами. Штат Омской ратуши состоял из двух бургомистров, стоявших во главе комиссий, четырех ратманов и двух человек, избиравшихся в сословные суды. Все эти лица выбирались омскими купцами и мещанами на три года.

Организация местного самоуправления в Омске была изменена в 1822 г. в результате реформ М.М. Сперанского, когда произошло повышение административного статуса города. В городе на Иртыше были созданы вместо ратуши полицейское и хозяйственное управления, а также городской суд. Во главе городского хозяйственного управления стоял городовой староста, ему в помощь горожане избирали двух гласных, работавших на общественных началах. Городовой суд состоял из выборных судьи и двух заседателей. Органам городского самоуправления придавались канцелярии, состоявшие из секретарей и писцов.

Городское полицейское и хозяйственное управления подчинялись окружному управлению, во главе которого стоял начальник с советом из городничего, окружного судьи, земского исправника, окружного стряпчего и казначея. Окружное управление, в свою очередь, подчинялось Омскому областному управлению, а после ликвидации в 1838 г. Омской области Тобольскому губернскому правлению.

В 1839 г. Омск стал главным административным центром Западной Сибири, что повлекло за собой изменение структуры городского самоуправления. В 1840 г. в Омске была организована первая городская дума (в это время городские думы в Западной Сибири были только в Томске, Тобольске и Тюмени). После 1840 г. в истории Омского городского общественного управления можно выделить следующие этапы: при шестигласной думе по городовому положению 1785 г.; при думе с депутатами от домовладельцев всех сословий; с думой по городовому положению 1870 г.; с думой по городовому положению 1892 г.

Собрание городского общества выбирало городского голову и общую городскую думу. На первых выборах избирательное право получили 223 человека. В общую городскую думу были выбраны 4 купца и 13 мещан. Первым городским головой был избран купец 3-й гильдии Н. Николаев. Общая городская дума выбрала из своей среды шестигласную думу, которая была учреждена в Омске в упрощенном виде -- по одному гласному от купцов и мещан. Председателем той и другой думы был городской голова, которого избирали на три года.

Шестигласная дума не была исполнительным органом общей городской думы. Разница между ними заключалась в том, что общая городская дума собиралась для решения наиболее сложных вопросов, а шестигласная -- для повседневного исполнения дел.

По статье 167 «Жалованной грамоты» 1785 г. основными функциями городских дум были:

1) прокормление городских жителей;

2) предотвращение тяжб города с другими городами;

3) сохранение в городе тишины и согласия;

4) наблюдение порядка и благочиния;

5) обеспечение города необходимыми припасами;

6) охрана зданий;

7) приращение городских доходов;

8) разрешение противоречий между ремесленниками и гильдиями.

На практике роль думы была более скромной, чем намечалось в «Жалованной грамоте». Городская дума была практически безвластна, не имела права самостоятельно решать многие хозяйственные вопросы, В виду доведенной до абсурда централизации решение чуть ли не каждого вопроса требовало санкции Министерства внутренних дел. Дума выполняла мелочные поручения по наряду губернского правления. Тобольское губернское правление полностью контролировало деятельность думы и вникало в малейшие детали омского бюджета, стремясь уменьшить расходы хоть на несколько копеек.

Работа на городских должностях была в то время непрестижна и обременительна. Омские обыватели стремились уклониться от нее: нанимали вместо себя других лиц, не являлись на службу и т.д. В первые годы после открытия думы не раз возбуждались ходатайства об ее упразднении и о замене думы более дешевыми полицейским и хозяйственным управлениями [23; c.9].

«Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской, империи» 1785 г. фактически устраняла от участия в городском самоуправлении все городские сословия, кроме мещанского и купеческого. В 1863 г. омские дворяне-домовладельцы, ссылаясь на развал в городском хозяйстве и злоупотребления городского головы В. Кузнецова, ходатайствовали о выборе из них гласных в городскую думу, чтобы сделать городское управление в Омске таким же, как в Москве, Санкт-Петербурге и Одессе. В ходатайстве говорилось, что обоз пожарной команды в Омске используется для развоза воды и вывоза нечистот, из 49 уличных фонарей, на которые город отпускает средства действуют только 10, городской голова Кузнецов занижает акциз с собственных предприятий, а также вопреки существующему законодательству закупает сырье для своего винокуренного завода на городском рынке.

В конце 1864 г. в Омске с разрешения правительства были избраны депутаты от домовладельцев всех сословий. Эти депутаты собирались, как правило, для обсуждения важнейших нужд города. Такая реорганизация местного самоуправления мало изменила городскую жизнь [23; c. 15].

2.3 Итоги и перспективы изучения городского самоуправления Западной Сибири второй половины XIX - начала XX в. на рубеже XX и XXI вв.

Городская проблематика всегда будет важнейшим направлением в системе отечественных исторических исследований. Устойчивый интерес к многоплановой истории сибирских городов проявился еще в последней четверти XIX века. К тому же городские поселения региона уже давно стали объектом историографического анализа. Тем не менее, в истекшее десятилетие изучение обозначенной проблемы приобретает качественно и количественно новые очертания.

Накопленный в предшествующее время и вновь выявленный фактический материал привел к появлению принципиально нового типа многоплановых исследований по истории сибирских городов.

Одним из перспективных направлений региональной урбанистики в последнее время становится изучение самоуправления Сибири в нормативных рамках городовых положений 1870 и 1892 гг. У ее истоков стояли А.П. Толочко и И.А. Коновалов. В 1997 г. они выпустили скромную по объему работу, в которой проанализировали рассматриваемый сюжет на примере дореволюционного Омска.

Здесь достаточно подробно анализируется деятельность органов общественного самоуправления региона в последней трети XIX - начале ХХ в. Можно согласиться с предлагаемой группировкой их производственных функций, хотя 3-ю (мероприятия по благоустройству улиц и площадей (мощение, осушение, освещение) и 4-ю (озеленение городов, разбивка в них скверов и парков) можно объединить. Привлекает своей аналитичностью сюжет, посвященный земельному хозяйству городских поселений, попыткой оценить эффективность деятельности в этой области городских дум и управ.

В упомянутом исследовании содержатся разнообразные сведения о буквально героических усилиях западносибирских муниципальных образований по эффективной эксплуатации городского хозяйства (водопровод, скотобойни, аптеки, перевозы и т.д.), развитию образования, в области социальной защиты; выявляется специфика этой работы в экстремальной ситуации Первой мировой войны. Однако в большинстве случаев изучаемые процессы отслеживаются на примерах ограниченного количества городских поселений, в основном - Томска и Омска; статистические данные приводятся не в динамике, а выборочно. Подобная практика зачастую приводит к ошибочным или односторонним суждениям.

В целом же, коллективная монография «Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие», кандидатские диссертации И.А. Коновалова, А.В. Литягиной, К.В. Лен, Е.Ю. Меренковой, Л.А. Ереминой, О.В. Чудакова, их публикации, как нам представляется, заложили прочную основу для дальнейшего плодотворного изучения многообразных аспектов истории органов сибирского городского самоуправления в 1870-1919 гг.

Теперь попробуем перечислить наиболее актуальные и малоизученные из них. Представляется, что хронологические и тематические рамки деятельности муниципальных органов должны быть доведены до момента их ликвидации коммунистами в конце 1919 г. В публикациях, посвященных социальному катаклизму 1917-1920 гг., и в обобщающих исследованиях по истории отдельных сибирских городов (Иркутск, Томск, Барнаул, Новониколаевск, Омск) в общих чертах отслеживается процесс демократизации органов городского самоуправления на принципах всеобщего избирательного права, проведение на этой основе выборов с выдвижением кандидатов в гласные по партийным спискам, участие муниципалитетов в политическом процессе, их взаимоотношения с органами государственной власти. Однако специальных работ по указанному периоду еще очень мало.

Не менее важной задачей является расширение источниковой базы проблемы, введение в научный оборот новых типов и массивов источников, а также их публикация, прежде всего - в специализированных сборниках. Таковых к настоящему времени появилось совсем немного, из которых только один, посвященный Барнаульской городской думе (1877-1996), дает представление о функционировании муниципального органа, а во всех остальных городское управление фиксируется как часть системы местного самоуправления территориально-административного образования. В связи с этим большой интерес представляют списки лиц, «имеющих право участвовать в избирательном собрании по выбору уполномоченных» (гласных) в городские думы на очередное четырехлетие, которые регулярно (раз в четыре года) составлялись специально созданными оценочными комиссиями и фиксировали имущественное состояние лиц, имеющих право на участие в выборах (100 рублей и выше). Их анализ за несколько четырехлетий позволит ответить на дискуссионный вопрос об изменении социального состава гласных в регионе. Дело в том, что в упомянутой выше коллективной монографии омских историков, вслед за В.А. Нардовой, главную причину принятия городового положения 1892 г., связывают со стремлением самодержавия укрепить позиции дворянства в городском самоуправлении. Тем не менее, приводимые ими данные по Западной Сибири реально свидетельствуют об уменьшении представительства в нем купечества и роста доли крестьян, мещан, ремесленников, дворян, чиновников и духовенства, но вовсе не о «некотором укреплении в них позиций дворян».

Необходимо тщательно проанализировать взаимоотношения муниципалитетов с органами государственного управления на уровне территориально-административных образований, прежде всего - с губернскими по городским делам присутствиями. К сожалению, даже в специальных работах наличие данного органа только фиксируется, но не раскрывается его компетенция и практическая деятельность. Первые, пока еще робкие попытки рассмотрения этого вопроса зафиксировали такую специфическую черту городского самоуправления в Сибири, как неравноправное представительство в рассматриваемом органе представителей административных и общественных учреждений из-за отсутствия в регионе земства. По данным К.В. Лена, в конце 1888 г. в состав Томского губернского по городским делам присутствия входили председатель губернского правления, управляющий казенной палатой, председатель губернского суда, губернский прокурор и городской голова Томска.

Актуальность этого аспекта исследования истории городского самоуправления в Сибири определяется как раз и наличием разноголосицы в трактовке упомянутых выше дефиниций. Например, И.А. Коновалов считает, что «городское самоуправление было необходимым элементом в системе государственной власти и управления»[15]. А.В. Литягина заявляет: «Органы самоуправления в городах и их деятельность - важнейшая часть истории местного управления в России». Л.А. Еремина включает их в структуру государственной власти, а О.В. Чудаков их существование рассматривает как «попытку сочетания принципов самостоятельности и либеральных начал в системе местного управления с жестким централизмом всего государственного аппарата». Пожалуй, только К.В. Лен разграничивает городское представительство с государственными учреждениями.

В рассматриваемый период появились первые публикации О.А. Харусь, С.В. Макарчука, Д.В. Филиппова, анализирующие участие городских дум и управ, их гласных в общественно-политической жизни региона в период революции 1905-1907 гг. Революционная волна захватила образованные слои, развязала языки, тем более что верховная власть рескриптом Николая II иркутскому генерал-губернатору графу П.И. Кутайсову от 3 апреля 1905 г. официально разрешила обсуждать вопрос о введении земства в Сибири. Гласные Иркутской городской думы в феврале этого года начали подготовку адреса на высочайшее имя с перечислением необходимых «коренных» реформ.

В Чите, Красноярске, Иркутске, Томске, Омске, Тюмени, Барнауле складывается своеобразное двоевластие. Причем в Томске центром альтернативной власти становится городская дума во главе с городским головой А.И. Макушиным. Именно здесь события приняли наиболее радикальную окраску. После разгона 18 октября 1905 г. митинга старшеклассников, городская дума потребовала от губернатора уволить полицмейстера, вывести из города казаков, освободить политических заключенных и одновременно постановила прекратить финансирование полиции и начать формирование из добровольцев городской милиции. Губернатор вынужден был выпустить 160 политзаключенных. Для организации милиции городская управа создает «Комитет общественной безопасности», а 19 октября в Томске проходят выборы гласных в городскую думу на основе всеобщего избирательного права.

Воспроизведенный сюжет показывает, что позиция и участие в событиях 1905-1907 гг. муниципальных органов региона только начинает переосмысливаться и изучаться в рамках новой парадигмы модернизационных процессов в России начала ХХ в. Вместе с тем, анализ политической деятельности муниципальных образований Сибири необходимо продолжать прежде всего за счет расширения хронологических рамок. Именно городские думы, из-за отсутствия земских учреждений, взяли на себя, по нашему мнению, апелляцию к властям по насущным проблемам местной жизни с момента своего образования. Так, по инициативе гласного Енисейской городской думы Скорнякова в адресе городского самоуправления было зафиксировано: «Нужды Сибири, нужды наши слишком велики и обширны, велики, потому что мы долго, почти 300 лет были пасынками России… Наши первые и настоятельные нужды - это введение земства, гласного суда, свобода печати и слова, свобода личности и имущественной неприкосновенности, свобода переселений и прекращение ссылки в Сибирь». Слабо изучена деятельность местных отделов Всероссийского союза городов в период Первой мировой войны. Если съезду западносибирских городов в Омске 11-13 апреля 1915 г. посвящено два абзаца в очерках по истории Омска, то об аналогичном мероприятии в Иркутске применительно к Восточной Сибири 14-19 апреля 1916 г. только упоминается в одной из наших публикаций.

В рамках политической истории рассматриваемого объекта А.П. Толочко, И.А. Коноваловым, Е.А. Дегальцевой пока еще очень скромно поставлен вопрос о взаимоотношении муниципалитетов с общественными организациями [24]. В частности, омские историки проанализировали некоторые аспекты деятельности обществ обывателей и избирателей с точки зрения попыток установления общественного контроля за самоуправлениями. В свою очередь, Н.И. Гаврилова и Л.Б. Ус попытались взглянуть на них с позиций формирования элементов гражданского общества в Сибири. По мнению первой, одним из результатов функционирования городских дум и управ стало оформление и дальнейшее развитие «представления о думе как об общественно-политическом органе», превращение избирательных кампаний в неотъемлемую часть общественного быта Иркутска.

К актуальным задачам можно отнести рассмотрение первых шагов сибирских муниципалитетов в области охраны окружающей среды, их взаимоотношения с правоохранительными органами и т.д. Таким образом, разработка многообразных аспектов становления и деятельности городского самоуправления в Сибири требует пристального внимания со стороны научного сообщества региона, а их промежуточные итоги и результаты следует регулярно обсуждать на конференциях, симпозиумах и семинарах.

Заключение

Местное самоуправление имеет длительную историю. В средневековье и на Руси, и в Западной Европе многие города были «вольными» и «самоуправлялись» аристократией этих городов. В новейшее время, после буржуазных революций, «третье» сословие активно выступало за право на местное самоуправление и добивалось в этой борьбе немалых уступок от традиционного государственного аппарата.

В России после отмены крепостного права при Александре II было принято законодательство о земском (1864 г.) и городском (1870 г.) самоуправлении. Это был, безусловно, значительный шаг вперед в общественном развитии России, однако не следует забывать об условиях, в которых он свершился. Во-первых, в России действовал монархический принцип верховной власти, при котором народ был лишь подданным. Во-вторых, Россия того времени отличалась сильной бюрократической системой. В-третьих, местное самоуправление (земское и городское) формировалось в аграрной стране с преимущественно сельским населением и своеобразной мещанской организацией жизни в городе. Надежды на формирование действенной системы местного самоуправления в дореволюционной России не оправдались.

Нестали и исключением города Западной Сибири. Здесь, процесс становления и развития местного самоуправления хотя и имел некоторые особенности, в целом протекал в русле общероссийских тенденций. Зачатки местного самоуправления появились здесь в последней четверти XVIII в., когда на городские поселения региона были распространены основные положения «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., которая передавала управление в них купечеству и мещанству, главным об-разом зажиточному. Ввиду малочисленности большинства западно-сибирских городов, они, как правило, не могли содержать органы местного самоуправления в полном объеме, поэтому городские думы действовали лишь в крупных городских центрах - Томске, Тобольске, Тюмени, и затем в Омске. В других городах региона местное управление было представлено в упрощенном виде. Функции городских дум были весьма ограничены, они не имели права решать даже многие хозяйственные вопросы без санкций коронной администрации. Организация и функции местного управления в городах Западной Сибири были изменены Городовым положением 1870 г. Городская реформа расширила круг избирателей, четко определила компетенцию исполнительной и распорядительной властей, предоставила местному самоуправлению более значительные права в бюджетной политике и решении других вопросов городской жизни. Однако вследствие слабого торгово-промышленного развития большинства западносибирских городов доходная часть их бюджетов была невелика, а это ограничивало возможности местного самоуправления в сфере развития городского хозяйства и благоустройства, в удовлетворении самых насущных проблем горожан даже в весьма скромных размерах. Попытки общественности добиться демократизации городского самоуправления не увенчались успехом, так как этот процесс зависел от глубокого реформирования социально-политического строя России в целом, что было невозможно в условиях существования царского самодержавия.

Библиографический список

1. Байнова М. С. История государственного управления в России: Учебное пособие. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2005. - 236 с.

2. Барабашев, Г. В. Местное самоуправление / Г. В. Барабашев. - М.: Изд-во МГУ, 1996. - 352 с.

3. Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление / И. А. Василенко. - М.: Гардарики, 2006. - 320 с.

4. Витте, С. Ю. «На пределы компетенции местных союзов существуют раздельные взгляды» // Муниципальная власть. 1997. № 1. 130с.

5. Воронин, А. Г. Основы управления муниципальным хозяйством: учеб. пособие / А. Г. Воронин, В. А. Лапин, А. Н. Широков. - М.: Дело,1998. - 420с.

6. Гадалин С. И. Система государственного и муниципального управления: курс лекций / С. И. Гадалин, Н. А. Кузина, Т. И. Бондарева. - Омск: Изд-во ОмГТУ, 2007. - 68 с.

7. Глебов Ю. Я., Павлов Г. А., Шевченко П. Л. Власть города Омска: история и современность. - Омск, 2006. - 200с.

8. Государство российское: власть и общество. С древнейших времен до наших дней. Сборник документов / Под ред. Ю. С. Кукушкина. М.: Изд-во МГУ, 1996. - 525 с.

9. Данилевский И. Н. Древняя Русь глазами современников и потомков (IX - XII вв.). М.: Аспект-пресс, 1998. - 321 с.

10. Емелъянов Н.Ф. Город Курган. 1782-1917. Социально-экономическая история. Курган, 1992. - 360с.

11. Зуев А. С. Городское самоуправление. // Краткая энциклопедия по истории купечества и коммерции в Сибири. Т. 1. Новосибирск, 1994. - 562 с.

12. Иванова В. Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики / В. Н. Иванова. - СПб: Изд-во СПб. университета, 1996. - 390с.

13. Игнатов В. Г., Бутов В. И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: учеб. пособие / В. Г. Игнатов, В. И. Бутов. - Москва - Ростов, 1999. - 250 с.

14. Карамзин Н. М. История Государства Российского. В 12 т. / Подготовка текста В. Б. Муравьева. М.: Московкий рабочий; Слог, 1994. - 512 с.

15. Коновалов И.А. Состояние городского хозяйства Омска в XIX в. // Страницы исторического прошлого Омска (XIX -- начало XX вв.): Краеведческий сборник. Омск, 1994. - 323 с.

16. Кочнев С. И. К истории Омского городского общественного управления // Вестник Омского городского общественного управления. Омск, 1912. № 22. 15 С.

17. Мельников В. П., Холостова Е. И. История социальной работы в России: М.: Аспект-пресс, 2003. - 305 с.

18. Муниципальное управление: учеб. пособие / Н. В. Шумянкова - М.: Экзамен, 2002. - 377с.

19. Мухин В. И., Шумянкова Н. В. Система муниципального управления в России / В. И. Мухин, Н. В. Шумянкова. - М.: Национальный институт бизнеса, 2001. - 231 с.

20. Основы местного самоуправления: учеб. пособие. - М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2001. - 632 с.

21. Ремяев А.В. Обсуждение в правительственных сферах Рос-сии вопроса об особых преимуществах государственной служ-бы в Сибири и на Дальнем Востоке // Проблемы социально-экономического развития и общественной жизни России (XIX -- начало XX вв.). Омск, 1994. С. 40.

22. Смирнягин Л. В. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. - 340 с.

23. Толочко А. П., Коновалов И. А. Городское самоуправление в Омске в дореволюционный период. Омск: Омск. гос. ун-т, 1997. - 182 с.

24. Толочко А. П., Коновалов И. А., Меренкова Е. Ю., Чудаков О. В. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие: Монография. - Омск: Омск. гос. ун-т, 2003. -196 с.

25. Цыганов В. Б. История государственного управления в России: Учеб. пособие в 2-х частях. Ч. 2. Екатеринбург: УрАГС, 2000. - 430 с.

26. Шумянкова Н. В. Муниципальный менеджмент: учеб. пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. / Н. В. Шумянкова. - Новогорск, АГЗ МЧС России, 2000. - 440 с.

27. Щепетев В. И. История государственного управления в России: Учеб. для студ. высш. учеб. заведений. - М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2003. - 512 с.

28. сайт сети Интернет www.urbaneconomics.ru

Приложение 1

Рис. 1 Местное управление в Московском государстве

Приложение 2

Контент-анализ работы администрации города Омска

Опрос горожан работы администрации дал следующие результаты:

Независимо от социально - демографического статуса респондентов, наиболее типичным ответом в оценках работы администрации был «справляется со своими обязанностями скорее плохо, чем хорошо» - почти 60% опрошенных склонны давать в различной степени негативные оценки работе администрации.

Однако, ответ на вопрос «На что в первую очередь необходимо местным властям уделить внимание?» показал низкую степень информированности горожан: много затруднившихся с ответом, много «штампов», сформированных несколько лет назад. Так, три четверти опрошенных затруднились назвать какие-либо конкретные действия Главы города, которые вызвали бы у них поддержку или осуждение. В ряде случаев респонденты отмечали, что ничего не знают о деятельности мэра.

Интересный результат. Особенно, если учесть, что и печатные, и электронные СМИ немалое внимание уделяют освещению работы органов местного самоуправления. Контент - анализ (изучение содержания городских СМИ), проводимый в течение трех последних лет специалистами Фонда экономического и социального развития, показывает, что по количеству упоминаний на страницах газет Глава города и городской Совет депутатов уверенно занимают первое место.

Значит, дело не в недостатке информации. Тогда в чем? В ее характере или в желании потребителя получать информацию? Не знаю - необходимо дополнительное исследование. Например, такое. В середине 80-х годов ХХ века жителей одного провинциального американского городка спрашивали, что они знают об Организации Объединенных Наций. 80% жителей города ничего об этой организации не знали. Затем, в течение месяца в городке шла широкомасштабная информационная кампания: страницы местных газет, теле- и радиопрограммы, листовки, расклеенные на заборах и разбросанные в местах массового скопления людей, ярко и доходчиво рассказывали горожанам об ООН, ее функциях и деятельности. В конце кампании опрос провели снова. И оказалось, что теперь об ООН не имеют никакого представления… 80% опрошенных! Конечно, нам до Америки еще далеко, но тенденция проявляется, однако…

В том, что недостаток официальной (30,6%), нормативно-правовой (39,2%), статистической (31%) информации испытывает около половины опрошенных жителей Омска, вины местной власти нет.

Сам формат большинства омских СМИ (в особенности - еженедельных рекламных изданий) не допускает самой возможности таких публикаций. Узкая специализация, малый тираж или своеобразная политическая ориентация городских СМИ не позволяют доносить до каждого объемных официальных и аналитических сведений, организовывать конструктивную и плодотворную дискуссию по сложным вопросам городской жизни. Конечно, тот, кто интересуется, в принципе, может получить необходимую информацию.

Страницы: 1, 2