Окружающая природная среда и экологический контроль

Экологический контроль -- важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окру-жающей среды от вредных воздействий, функция государственно-го управления и правовой институт права окружающей среды. Ос-новываясь на роли экологического контроля в механизме охраны окружающей среды, его можно оценивать как важнейшую право-вую меру. Именно посредством экологического контроля в основ-ном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов права окружающей среды к исполнению экологических требова-ний. Меры юридической ответственности за экологические право-нарушения применяются либо в процессе экологического контро-ля, либо с привлечением иных государственных органов.

Функция экологического контроля выполняется и при осуществлении иных правовых мер обеспече-ния рационального природопользования и охраны окружающей среды -- экологического нормирования, экологической эксперти-зы, экологического лицензирования, экологической сертифика-ции. Но в рамках всех этих направлений деятельности экологичес-кий контроль, т.е. обеспечение выполнения эколого-правовых тре-бований, осуществляется объективно, попутно, применительно к каждому из названных видов деятельности. Реализация любой из таких мер, как и проведение экологического контроля, представ-ляет собой целенаправленную деятельность специально уполномо-ченных государственных органов, осуществляемую в рамках установленной для их процедуры, на основе специальных правовых норм.

Российское административное право выделяет два вида кон-трольной деятельности -- контроль и надзор. Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства. Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил. Надзор проводится в отно-шении органов исполнительной власти, предприятий, обществен-ных формирований и граждан.

При этом некоторые государственные органы осуществляют одновременно и контроль, и надзор. Различие между этими видами деятельности уловить трудно. Так, в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обеспечении единства измерений» таким органом является Государственная метрологическая служба Гос-стандарта России. Государственный метрологический контроль и надзор имеет целью проверку соблюдения метрологических пра-вил и норм, которые распространяются, в частности, и на охрану окружающей среды (ст. 12 Закона).

Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций -- предупредительную, информационную и кара-тельную.

Роль предупредительной функции заключается в том, что субъ-екты экологического контроля, зная о возможной проверке соблю-дения ими правовых экологических требований, заинтересованы в выполнении законодательства и предупреждении нарушений. Ин-формационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную инфор-мацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в при-менении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством санкций по результатам со-ответствующих проверок.

В природоохранительной практике России выделяются следую-щие виды экологического контроля: государственный, ведомст-венный, производственный, общественный. Критериями такой классификации являются субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

Государственный экологический контроль

Задачей государственного экологического контроля яв-ляется обеспечение выполнения правовых требований по рацио-нальному использованию природных ресурсов и охране окружаю-щей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы. Государственный контроль носит, таким образом, надведомственный характер.

Существенной особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства. Осу-ществляемый в рамках экологической функции государства госу-дарственный контроль в данной сфере в значительной мере опреде-ляет эффективность данной функции. Потенциально государст-венный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функ-ции государства может использовать не только собственные полно-мочия государственно-властного характера, но и прибегать к под-держке правоохранительных органов -- прокуратуры и суда. Ос-новными мерами административного принуждения при этом явля-ются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), ад-министративной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общест-венного воздействия).

Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и текущего. Задачей предупредительного контроля является недопущение хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Осуществляется такой контроль на стади-ях планирования или проектирования этой деятельности, реализа-ции проекта, ввода объектов в эксплуатацию. Текущий государст-венный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природополь-зования.

Соответственно подразделению органов государственного уп-равления природопользованием и охраной окружающей среды органы общей и специальной компетенции государственный эко-логический контроль можно подразделить на общий и специальный (надведомственный). Общий экологический контроль осу-ществляется органами общей компетенции, специальный -- орга-нами специальной компетенции. Подразделение государственного экологического контроля делится на: общий и специальный предопределяет специфику форм и способов его проведения..

Государственный экологический контроль проводится на опре-деленных принципах. Основные из них -- законность, объектив-ность, разделение хозяйственных и контрольных функций. Прин-цип законности проявляется в том, что такой контроль могут про-водить лишь уполномоченные органы в пределах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми актами. Объективность основывается на достоверных данных о деятельнос-ти контролируемого объекта. Принцип разделения хозяйственных и контрольных функций характерен лишь для специально уполно-моченных органов государственного экологического контроля. Он носит в основном доктринальный характер и в законодательстве прямо не закреплен. Его суть заключается в том, что функция проведения специального государственного экологического кон-троля не может возлагаться на органы, эксплуатирующие природ-ные ресурсы.

Правовые основы организации и осуществления государствен-ного экологического контроля установлены Конституцией РФ, за-конами, регулирующими статус Президента РФ, Правительства России и правительств субъектов РФ, экологическим законода-тельством, а также рядом специальных подзаконных актов. Зако-ном «Об охране окружающей природной среды» (ст. 68, 70) опреде-лены задачи, органы государственного экологического контроля, а также полномочия должностных лиц этих органов (ст. 68, 70). За-дачи и органы государственного контроля за использованием и охраной природных ресурсов определяются соответствующими природоресурсными актами. К специальным актам в рассматри-ваемой сфере относятся:

1) Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны ок-ружающей среды и природных ресурсов РФ и его территори-альных органов, утвержденные приказом Минприроды Рос-сии от 17 апреля 1996 г.;

2) Порядок осуществления государственного экологического контроля за охраной окружающей природной среды и соблю-дением требований экологической безопасности при произ-водстве, использовании, хранении, захоронении радиоак-тивных материалов и источников ионизирующего излуче-ния, утвержденный приказом Минприроды России от 8 ок-тября 1993 г.;

3) Приказ Минприроды России от 23 июля 1996 г. «О совершен-ствовании технического и методического обеспечения эколо-гического контроля и использования новых экономических механизмов при осуществлении природоохранной деятель-ности»;

4) Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной зе-мель при проведении земельной реформы»;

5) Положение о порядке осуществления государственными ор-ганами управления лесным хозяйством государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов в Российской Федерации, утверж-денное постановлением Правительства РФ от 3 мая 1994 г. и др.

Государственный общий экологический контроль

Государственный общий экологический контроль проводится Президентом России, Федеральным Собранием РФ, представи-тельными органами субъектов РФ, Правительством РФ, прави-тельствами субъектов РФ, администрацией субъектов РФ и орга-нами местного самоуправления.

Полномочия Президента России как главы государства по про-ведению экологического контроля регулируются Конституцией РФ, другими актами. Такой контроль проводится в форме непо-средственного контроля Президента РФ и опосредованного -- через подразделения его администрации. Непосредственный кон-троль Президент РФ осуществляет через подбор и расстановку на федеральном уровне кадров, имеющих отношение к решению эко-логических проблем в стране. По представлению Председателя Правительства РФ он назначает на должности министров, предсе-дателей государственных комитетов, руководителей федеральных служб. При этом в соответствии с Указом Президента РФ от 14 ав-густа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» ряд федеральных органов, выполняющих, в частности, природоохранные функции, подчинен и подотчетен Президенту РФ. Это -- МВД РФ, Федеральная пограничная служба России, Федеральная служба безопасности России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Пра-вительства РФ, что позволяет ему контролировать обоснованность и целесообразность принятия экологически значимых решений.

Президентский контроль реализуется также через Контрольное управление Президента РФ и его территориальные подразделения (окружные инспекции), полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации. От имени и по поручению Президента РФ Контрольное управление осуществляет контроль за исполнени-ем федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ Конституции РФ, законов, указов и распоряжений Президента РФ. Свои задачи Контрольное управление решает посредством проверок. По их результатам оно вправе вносить Президенту РФ предложения, направлять предпи-сания руководителям федеральных органов и главам исполнитель-ной власти субъектов РФ об устранении выявленных нарушений, а также направлять соответствующие материалы в Прокуратуру РФ и контрольные органы.

Хотя государственный экологический контроль осуществляет-ся преимущественно в системе органов исполнительной власти, федеральное Собрание РФ, представительные органы субъектов РФ также обладают рядом имеющих отношение к охране окружаю-щей среды контрольных полномочий, предусмотренных Конститу-цией России, конституциями (уставами) субъектов РФ. Контроль органов представительной власти проводится с соблюдением ст. 10 Конституции РФ о самостоятельности органов всех трех ветвей власти.

На федеральном уровне контрольные полномочия принадлежат главным образом Государственной Думе. Они проявляются в том, то Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства России и решает вопрос о доверии Правительству РФ. Весьма значимым может быть контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства РФ при формировании бюд-жета. В соответствии с Законом «Об охране окружающей природ-ной среды» финансирование природоохранных мероприятий должно предусматриваться в государственном бюджете отдельной строкой. Контроль за выполнением этого требования -- задача Го-сударственной Думы. Важным является также контроль за испол-нением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающим-ся охраны окружающей среды: он относится к совместному веде-нию обеих палат Федерального Собрания РФ. На регулярной осно-ве такой контроль от имени федерального Собрания РФ осущест-вляет специально созданный орган -- Счетная палата. Контроль-ная деятельность Счетной палаты регулируется Федеральным за-коном от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федера-ции». Она, в частности, проводит оперативный контроль за испол-нением федерального бюджета в отчетном году; комплексные реви-зии и тематические проверки по отдельным статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспер-тизу проектов федерального бюджета и др. (ст. 9 названного Феде-рального закона).

Контрольные полномочия представительных органов субъек-тов РФ, как правило, шире федеральных. Так, согласно конститу-циям республик Татарстана и Башкортостана представительные органы являются высшими законодательными и контрольными органами. Они контролируют деятельность всех подотчетных им государственных органов, каковыми являются, в частности, пра-вительства.

Государственный общий экологический контроль осуществля-ют также органы исполнительной власти общей компетенции -- Правительство РФ, правительства субъектов Федерации. Экологи-ческий контроль проводится ими путем заслушивания на своих заседаниях отчетов и докладов руководителей государственных структур исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды; контроля за исполнением законов иных нормативных правовых актов в данной сфере соответствую-щими органами исполнительной власти; отмены принимаемых министерствами и ведомствами актов, если они противоречат Кон-ституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, указам Пре-зидента РФ, постановлениям правительств.

Администрации краев, областей и других субъектов РФ осу-ществляют контроль за использованием природных ресурсов и ох-раной окружающей среды, радиационным состоянием террито-рий, соблюдением утвержденных проектов строительства, состоя-нием учета и отчетности на предприятиях и в организациях, нахо-дящихся в собственности субъекта РФ.

Государственный специальный экологический контроль

Государственный специальный (надведомственный) экологи-ческий контроль проводится преимущественно органами надведомственной компетенции. Данный вид контроля характеризует-ся, во-первых, тем, что эти органы в пределах своей компетенции контролируют деятельность органов исполнительной власти, пред-приятий, а также граждан по вопросам природопользования и ох-раны окружающей среды. Во-вторых, между субъектами и объек-тами этого контроля отсутствует организационная подчинен-ность1.

Круг органов, уполномоченных на проведение государственно-го надведомственного экологического контроля, широк. В систему таких органов входят специально уполномоченные государствен-ные органы в области охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных ресурсов:

* Государственный комитет РФ по охране окружающей среды;

* Министерство природных ресурсов РФ;

* Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и зем-леустройству;

* Федеральная служба лесного хозяйства России.

Специально уполномоченные органы проводят государственный экологический контроль в форме предупредительного и теку-щего. При этом предупредительный контроль осуществляется при-менительно к различным видам экологически значимой деятель-ности и различными способами. Основными из них являются со-гласования с природоохранительными органами, дача ими заклю-чений на проекты решений. Так, в соответствии со ст. 65 ЛК РФ места строительства объектов, влияющих на состояние и воспроиз-водство лесов, согласовываются с органом государственной власти субъекта РФ и соответствующим территориальным органом феде-рального органа управления лесным хозяйством с обязательным проведением государственной экологической экспертизы. Соглас-но ст. 25 Закона «О недрах», проектирование и строительство про-мышленных комплексов и других хозяйственных объектов разре-шается только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориаль-ного подразделения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Эффективным способом проведения превентивного экологического контроля может слу-жить участие представителей специально уполномоченных госу-дарственных органов в области охраны окружающей среды в госу-дарственных приемочных комиссиях.

К специфическим способам осуществления предупредительно-го экологического контроля относится также проведение государ-ственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объек-тов, влияющих на состояние водных объектов, что представляет собой проверку ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проекти-рованию и строительству (ст. 80 ВК РФ).

Полагаем необходимым отметить, что не можем рассматривать Государственную экологическую экспертизу, экологическое ли-цензирование, экологическую сертификацию как способы прове-дения экологического контроля, хотя, и подчеркиваем, что все на-званные меры служат правовыми средствами, имеющими целью обеспечить выполнение правовых экологических требований. Но, как отмечалось, это -- самостоятельные функции государственно-го управления, осуществляемые разными структурными подразде-лениями в системе специально уполномоченных органов, имею-щие собственные правовые основы и собственные процедуры. Не случайно в соответствии с Положением о государственной экологи-ческой экспертизе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г., контроль за исполнением требований заключения государственной экологической экспертизы осущест-вляют органы государственного экологического контроля, феде-ральный закон «Об экологической экспертизе» предусматривает в п. б ст. 18, что для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении государственной экологичес-кой экспертизы направляется территориальным специально упол-номоченным на то государственным органам в области охраны ок-ружающей природной среды (в случае проведения государствен-ной экологической экспертизы федеральным специально уполно-моченным государственным органом в области экологической экс-пертизы), органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления, а в случаях, определяемых спе-циально уполномоченным государственным органом в области эко-логической экспертизы, -- банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государствен-ной экологической экспертизы. И именно в этом проявляется пред-упредительный характер государственного экологического конт-роля.

Текущий государственный экологический контроль осущест-вляется специально уполномоченными органами на стадии экс-плуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

Поскольку в систему специально уполномоченных органов уп-равления природопользованием и охраной окружающей среды

входит ряд министерств и ведомств, необходимо выяснить, в каких сферах они осуществляют контроль.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 25 ок-тября 1996 г. «Вопросы Государственного комитета РФ по охране окружающей среды» на данный Комитет возложено осуществле-ние государственного экологического контроля. Что понимается под экологическим контролем? Его содержание определяется За-коном РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 70). Это -- проверка выполнения планов и мероприятий по охране при-роды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдению требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды. Таким образом, Госкомэкология России и ее территориальные органы призваны осуществлять госу-дарственный контроль не только за охраной окружающей среды, но и за рациональным использованием природных ресурсов и охраной отдельных природных ресурсов. Контроль за использовани-ем и охраной отдельных природных ресурсов осуществляется также природоресурсными государственными органами. Тем самым Правительство РФ планирует дублирование государственного экологического контроля. Однако при этом им не регулируют-ся отношения по координации осуществления государственного экологического контроля в системе специально уполномоченных государственных органов.

Наряду с Законом «Об охране окружающей природной среды», основным нормативным документом, регулирующим контроль-ную деятельность Госкомэкологии РФ, являются Правила осу-ществления государственного экологического контроля должност-ными лицами Министерства охраны окружающей среды и природ-ных ресурсов Российской Федерации и его территориальных орга-нов, утвержденные приказом Минприроды России от 17 апреля 1996г.

В части осуществления экологического контроля главной зада-чей Госкомэкологии является обеспечение соблюдения всеми юри-дическими и физическими лицами (в том числе должностными лицами, гражданами, лицами, не имеющими гражданства, и ино-странными лицами) требований природоохранительного законода-тельства, нормативных правовых актов, экологических норм, пра-вил и других нормативных документов по охране окружающей среды. Для повышения эффективности государственного экологи-ческого контроля Госкомэкология России при его осуществлении в пределах своей компетенции обеспечивает:

а) координацию деятельности специально уполномоченных го-сударственных органов РФ в области охраны окружающей среды и их территориальных органов в части осуществления ими государственного контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов и координацию дея-тельности других министерств и ведомств и их территориаль-ных органов, которые в соответствии с законодательством решают вопросы в области охраны окружающей среды. Коор-динация контрольной деятельности Госкомэкологии РФ е-другими государственными органами регулируется специ-альными актами, к примеру, Соглашением о взаимодействии органов Минприроды России и Роскомнедра в части государ-ственного контроля за охраной окружающей природной среды на объектах недропользования, утвержденное Мин-природы РФ и Роскомнедра от 27 марта 1995 г.;

б) взаимодействие с органами Госсанэпиднадзора, МВД РФ, Прокуратуры РФ, другими заинтересованными министерствами и ведомствами, а также с общественными объедине-ниями.

На государственных инспекторов по охране природы Госкомэкологии России и его территориальных органов при осуществле-нии государственного экологического контроля возложены сле-дующие обязанности:

1) самостоятельно или во взаимодействии с должностными ли-цами министерств, ведомств, их территориальных органов, выполняющих функции по осуществлению государственно-го контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов, и с привлечением в установленном по-рядке специалистов по вопросам охраны окружающей при-родной среды систематически осуществлять проверки хозяй-ственной и иной деятельности юридических, физических и должностных лиц по соблюдению ими экологических требо-ваний;

2) принимать меры по предотвращению и устранению экологи-ческих правонарушений и их негативных последствий, при-влечению в установленном порядке юридических и физичес-ких лиц к ответственности за нарушение экологических тре-бований;

3) осуществлять сбор информации о состоянии и изменениях окружающей природной среды, необходимой для организа-ции и осуществления государственного экологического кон-троля, анализировать и проверять ее достоверность; вносить в установленном порядке предложения по оздоровлению и улучшению качества окружающей природной среды и по-вышению эффективности государственного экологического контроля.

Важнейшим условием решения задач, возложенных на органы государственного экологического контроля, служит наличие до-статочного объема правомочий государственных инспекторов по охране природы. Наиболее важные их правомочия предусмотрены Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 70). Не-которыми дополнительными правами наделяют их Правила осу-ществления государственного экологического контроля долж-ностными лицами Госкомэкологии России и его территориальных органов.

Решения государственных инспекторов по охране природы могут быть обжалованы вышестоящему в порядке подчиненности государственному инспектору по охране природы, в суд или арбит-ражный суд.

Приведенный перечень убеждает в том, что инспектора по охра-не природы Госкомэкологии России обладают необходимым объ-емом правомочий для эффективного выполнения возложенных на них задач и обязанностей.

Существенной предпосылкой эффективности государственного экологического контроля служит также адекватное регулирование и соблюдение процедуры принятия государственными инспектора-ми по охране природы мер по предупреждению, выявлению и уст-ранению экологических правонарушений и привлечению винов-ных к ответственности.

2. Материальная ответственность за экологические проступки

При изучении данного вида ответственности важно отли-чать его от имущественной ответственности, предусматриваемой гражданским законодательством. В науке экологического права имущественная ответственность в сфере охраны окружающей среды рассматривается иногда как материальная.

Материальная ответственность заключается в обязанности ра-ботника возместить в установленном порядке и в определенных размерах имущественный ущерб, причиненный по его вине пред-приятию, организации в результате ненадлежащего исполнения им своих трудовых обязанностей. В частности, материальную от-ветственность несут должностные лица и иные работники, по вине которых предприятие понесло расходы по возмещению вреда, при-чиненного экологическим правонарушением.

Материальная ответственность за причиненный ущерб призна-ется самостоятельным видом юридической ответственности. Поэ-тому работник, независимо от привлечения к материальной ответ-ственности, может быть привлечен также к дисциплинарной и иному виду ответственности.

По трудовому праву лица, находящиеся с предприятием, орга-низацией в трудовых отношениях, несут материальную ответст-венность при определенных условиях:

а) наличие прямого действительного ущерба, явившегося ре-зультатом совершения работником экологического правонаруше-ния, поскольку предприятие было вынуждено понести затраты на возмещение причиненного этим правонарушением вреда;

б) противоправность поведения работника, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих трудовых обязанностей (например, вследствие виновного нарушения работником установ-ленного технологического процесса произошел сброс сточных вод," приведший к отравлению рыбы в водоеме);

в) причинная связь между действием (бездействием) работника и причиненным ущербом. Должно быть доказано, что возникший ущерб непосредственно связан с нарушением данным работником

технологического процесса;

г) вина работника в причинении ущерба своим действием или бездействием. Работник признается виновным, если противоправ-ное деяние совершено им умышленно или по неосторожности.

Материальная ответственность рабочих и служащих регламен-тируется Кодексом законов о труде РФ, Положением о материаль-ной ответственности рабочих и служащих за ущерб, причиненный Предприятию, учреждению, организации, другими нормативны-ми актами.

Трудовое законодательство предусматривает два основных вида материальной ответственности работников: ограниченную и пол-ную. При ограниченной материальной ответственности работник обязан возместить ущерб в размере прямого действительного ущер-ба, но, как правило, не более своего среднего месячного заработка (ст. 119КЗоТРФ).

Случаи материальной ответственности, при которых ущерб подлежит возмещению в полном объеме, предусмотрены ст. 121 КЗоТ РФ:

а) когда ущерб причинен преступными действиями работника, установленными приговором суда, либо работником, находившим-ся в нетрезвом состоянии;

б) когда в соответствии с законодательством или договором на работника возложена полная материальная ответственность, а также в других случаях.

3. Правовая охрана атмосферного воздуха

Объектом регулирования в рамках права окружающей среды является не воздух вообще, а атмосферный воздух. Закон «Об охране атмосферного воздуха» не регулирует отношения по поводу воздуха жилых и производственных помещений. К атмо-сферному воздуху не относится также воздух, находящийся в ком-прессорах, баллонах и т.п. Отношения по поводу воздуха помеще-ний и находящегося в емкостях регулируются санитарным, в том числе гражданским, жилищным законодательством. Критерием разграничения атмосферного воздуха и иного воздуха служит есте-ственная связь первого с природной средой.

Атмосферный воздух является одним из основных жизненно важных элементов природы. Прежде всего, он служит незамени-мым источником кислорода, необходимого для существования всего живого на Земле. При характеристике особой важности воз-духа в жизни человека подчеркивается, что человек может про-жить без воздуха лишь несколько минут.

У атмосферного воздуха и атмосферы в целом множество других экологически и социально полезных свойств. Он является провод-ником энергии Солнца, служит защитой от губительных космичес-ких излучений, образует основу климатических и погодных условий на Земле. В экономической деятельности общества атмосфера интенсивно эксплуатируется как транспортная коммуникация. Наконец, атмосфера -- это среда для удаления газообразных и пы-левидных отходов человеческой деятельности.

Особенностью правового режима атмосферного воздуха являет-ся то, что в силу физических свойств он не может быть объектом права собственности, поскольку к нему не применимы традицион-ные полномочия собственника. Он не может быть индивидуализи-рован для того, чтобы стать объектом права собственности.

Не являясь собственником атмосферного воздуха, находящего-ся в конкретный момент над территорией государства, оно имеет на него суверенные права. Эти права вытекают из принадлежности государству его естественной природной среды. Любое государство в пределах своего воздушного пространства пользуется всеми пра-вами территориального верховенства, государственного суверени-тета, исключительным правом на использование атмосферы. В со-ответствии с Воздушным кодексом РФ Российская Федерация об-ладает полным и исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства РФ. Под воздушным пространством РФ понимается воздушное пространство над территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем (ст. 1).

Какова пространственная сфера действия законодательства об охране атмосферного воздуха? Она определяется пределами госу-дарственного суверенитета России над своим воздушным простран-ством. Охрана атмосферного воздуха должна обеспечиваться в пре-делах практически возможного использования воздушного про-странства или практического воздействия на состояние атмосфе-ры. В определенной мере граница действия законодательства опре-деляется возможным высотным пределом, который достигают самолеты или иные летающие устройства. Однако известно, что вредное воздействие на состояние озонового слоя Земли оказывает-ся при эксплуатации озоноразрушающих веществ на объектах, расположенных на земле.

Как никакой другой природный ресурс, атмосферный воздух, «Не признающий» политических границ, образует единую в гло-бальном масштабе среду жизни.

Если в отношении таких природных объектов, как земля, Ведра, воды, животный мир, предмет правового регулирования включает и регулирование использования и охраны, то регулиро-вание использования атмосферного воздуха может быть осущест-влено лишь в самой малой степени. Так, ст. 40 и 41 Закона «Об охране атмосферного воздуха» предусматривают регулирование потребления атмосферного воздуха для промышленных и иных народнохозяйственных нужд. При проектировании предприятий, сооружений и других объектов, а также при создании и совершен-ствовании технологических процессов и оборудования должны предусматриваться меры, обеспечивающие минимально необходи-мое потребление атмосферного воздуха для производственных нужд. Потребление воздуха для производственных нужд может быть ограничено, приостановлено или запрещено органами, осу-ществляющими государственный контроль за охраной атмосфер-ного воздуха, в случае, когда это приводит к изменениям состояния атмосферного воздуха, оказывающим вредное воздействие на здо-ровье людей, растительный и животный мир.

Хотя на практике не устанавливается особых ограничений на забор воздуха для технологических нужд, атмосферный воздух как природный ресурс эксплуатируется весьма интенсивно. Напри-мер, современный реактивный лайнер при перелете из Европы в Америку за 8 часов полета потребляет столько кислорода, сколько за это же время могут выделить 25 тыс. га леса. Воздух является необходимым элементом производственных процессов и иной хо-зяйственной деятельности человека.

Наряду с Законом РСФСР «Об охране атмосферного воздуха», отношения по охране атмосферного воздуха регулируются Зако-ном «Об охране окружающей природной среды», Федеральным законом «Об экологической экспертизе» и другими нормативными актами.

Поскольку в процессе антропогенной деятельности на состоя-ние атмосферного воздуха оказываются химические, физические и биологические воздействия, законодательство регулирует соответ-ствующие отношения по его охране. Причем такие воздействия на состояние окружающей среды, как физические (шум, электромаг-нитные поля), регулируются преимущественно именно в рамках воздухоохранительного права. Основными правовыми средствами охраны атмосферного воздуха являются нормирование качества атмосферного воздуха, предельно допустимых воздействий со сто-роны отдельных источников, регулирование размещения источни-ков вредных воздействий на атмосферу, экологическая экспертиза проектов предприятий и иных объектов, эксплуатация которых сопровождается загрязнением атмосферы, разрешительный поря-док вредных воздействий на состояние атмосферного воздуха. Как видно, все это имеет целью предупреждение деградации атмосферы под воздействием человеческой деятельности.

К специфическим требованиям законодательства об охране ат-мосферного воздуха относится регулирование воздействия на пого-ду и климат (ст. 42 Закона «Об охране атмосферного воздуха»). Действия, направленные на искусственные изменения состояния атмосферы и атмосферных явлений в народнохозяйственных целях, могут осуществляться только по разрешениям специально уполномоченных на то государственных органов и лишь при усло-вии, что это не приведет к неблагоприятному воздействию на пого-ду и климат. Такие воздействия на погоду проводятся в сельскохо-зяйственных и иных общественно значимых целях -- например, для предупреждения выпадения града или дождя или, наоборот, для стимулирования осадков.

В воздухоохранительном законодательстве регламентируются все виды деятельности, сопровождаемой вредным воздействием на атмосферу, включая:

* размещение, проектирование, строительство и ввод в эксплу-атацию новых и реконструированных предприятий, соору-жений и других объектов, совершенствование существую-щих и внедрение новых технологических процессов и обору-дования и их эксплуатацию;

* проектирование, производство и эксплуатацию автомобилей, самолетов, судов, других передвижных средств и установок;

* размещение и развитие городов и других населенных пунк-тов;

* применение средств защиты растений, стимуляторов их. роста, минеральных удобрений и других препаратов, приме-нение которых разрешается в народном хозяйстве;

* добычу полезных ископаемых, взрывные работы, размеще-ние и эксплуатацию терриконов, отвалов и свалок.

В законодательстве предусматривается ряд запретительных мер, связанных с охраной атмосферного воздуха. В частности:

* не допускается производство и эксплуатация транспортных и иных передвижных средств и установок, в выбросах кото-рых содержание загрязняющих веществ превышает установ-ленные нормативы;

* не допускается размещение в жилых домах производств про-мышленного характера, а также оборудования, являющего-ся источником повышенного шума и вибрации;

* запрещается ввод в эксплуатацию новых и реконструирован-ных предприятий, сооружений и других объектов, не удовле-творяющих требованиям по охране атмосферного воздуха.

На практике такие запреты далеко не всегда соблюдаются. По имеющимся данным, даже вновь вводимые в эксплуатацию пред-приятия, как правило, не обеспечивают соблюдения установлен-ных требований. Они функционируют на основе временно согласо-ванных нормативов выбросов загрязняющих веществ, т.е. допус-кается заведомое нарушение нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосфере.

Список литературы

1.Конституция РФ.

2. Научно-практическая конференция « Проблемы экологии Волжского бассей-на и практика применения природоохранительного законодательства». Тверь.

3. Кравченко С. Н. Материальная ответственность в системе охраны природы. Киев: Высшая школа.

4. Закон РФ «Об окружающей природной среде»

5. Экологическое право. Учебник