Организационный механизм подготовки и принятия нормативных правовых актов в Республике Беларусь и пути его совершенствования

Организационный механизм подготовки и принятия нормативных правовых актов в Республике Беларусь и пути его совершенствования

Для организационно-технического обеспечения деятельности Премьер-министра и его заместителей образован Аппарат Совета Министров Республики Беларусь с правами юридического лица. Аппарат Совета Министров Республики Беларусь оказывает консультативную и методологическую помощь подчиненным Совету Министров Республики Беларусь государственным органам (организациям), не наделен властными полномочиями и правом принимать решения, обязательные для указанных органов (организаций) и их руководителей. Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь назначается и освобождается от должности Правительством по согласованию с Президентом Республики Беларусь.

В целях повышения статуса Аппарата Совета Министров Республики Беларусь и исполнительской дисциплины в системе Правительства Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 [23] на Аппарат Совета Министров Республики Беларусь дополнительно возложены функции организации и контроля исполнения решений, принимаемых Правительством, а Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь по правовому положению приравнен к министру.

Подробный порядок организации нормотворческой работы в системе Правительства определен Регламентом Совета Министров Республики Беларусь, утвержденным постановлением Правительства от 20 марта 2000 г. № 355 [28]. Этот нормативный документ является одним из действенных инструментов оперативного реагирования на изменения в нормотворческом процессе, повышения качества подготовки проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Правительства. Только с момента принятия данного Регламента в него внесены изменения и дополнения 17 постановлениями (в основном, касающимися вопросов согласования вносимых в Правительство проектов с соответствующими государственными органами (организациями).

Согласно названному Регламенту проекты правовых актов должны вноситься на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь только непосредственно подчиненными Правительству и Главе государства государственными органами, другими центральными государственными органами, областными и Минским городским исполнительными комитетами. Вносимые в Правительство проекты должны быть согласованы с государственными органами (организациями), компетенцию которых затрагивает предмет регулирования соответствующих проектов. Государственный орган (организация), организующий подготовку проекта правового акта, до его внесения в Совет Министров Республики Беларусь принимает меры по устранению высказанных по проекту замечаний путем взаимных консультаций, создания временных комиссий (рабочих групп), проведения согласительных совещаний, обсуждения у руководства Правительства.

На практике нередко происходит, что при согласовании проекты не воспринимаются государственными органами (организациями) цельно и в совокупности всех их правовых положений, а рассматриваются этими органами отдельными фрагментами и эпизодами, прикрываясь ширмой ”проект рассмотрен в пределах компетенции“. В итоге проекты вносятся в Правительство согласованными со всеми заинтересованными государственными органами (организациями) без замечаний и предложений, а при их дальнейшем изучении обнаруживаются внутренние несогласованности и противоречия, а порой выясняется, что разработчиками проекта акта его положениям придавалось иное значение по сравнению с тем, которое будет в конечном итоге восприниматься правоприменителями.

С учетом требований Президента Республики Беларусь об усилении дисциплины и улучшении качественного уровня работы Правительства в принятом Советом Министров Республики Беларусь постановлении от 31  декабря 2004 г. № 1708 ”О некоторых вопросах деятельности Правительства Республики Беларусь“ [30] акцентировано внимание на персональной ответственности руководителей республиканских органов государственного управления за качество подготавливаемых ими проектов правовых актов. В частности, установлено, что указанные руководители:

обязаны вносить на рассмотрение Правительства документы, не требующие доработки, в сроки, определенные Премьер-министром или его заместителями;

несут персональную ответственность за своевременность и качество представления в Правительство проектов правовых актов, подготавливаемых во исполнение решений Главы государства, Правительства, его Президиума, Премьер-министра и его заместителей;

проводят совещания, в том числе согласительные, для организации оперативной и качественной подготовки проектов правовых актов (с привлечением минимального круга руководителей (специалистов) и продолжительностью до одного часа);

при разработке, в том числе согласовании, и представлении в Правительство проектов правовых актов должны использовать информационные системы и сети, подготовленные для обращения электронных документов.

При этом указанным постановлением на заместителей Премьер-министра возложены обязанности по обеспечению соответствия и согласованности решений в виде поручений и указаний республиканским органам государственного управления, подчиненным Правительству, ранее данным поручениям и указаниям по аналогичным вопросам, а также по обеспечению своевременного представления проектов правовых актов в Администрацию Президента Республики Беларусь.

В последнее время на уровне Правительства широко практикуется использование мер дисциплинарной ответственности к руководителям республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству, не обеспечившим надлежащего уровня подготавливаемых правовых актов, что, безусловно, имеет положительный превентивный эффект в целом для организации нормотворческой деятельности в республике. Так, например, первому заместителю Министра образования постановлением Правительства от 10 октября 2005 г. № 1115 [31] объявлен выговор за недостаточную проработку новой редакции Закона ”О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь ”О научной деятельности“, подписанного Президентом Республики Беларусь 17 октября 2005 г.

Регламентом Совета Министров Республики Беларусь [28] в системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству, с 2002 г. определен единый государственный орган, обеспечивающий скоординированность нормотворческой работы в Правительстве (в системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству). Это Минюст, на который возложена ответственность за соответствие вносимых в Правительство проектов правовых актов законодательству Республики Беларусь и требованиям нормотворческой техники.

Возложение на Минюст такой ответственности означает как необходимость постоянного повышения уровня даваемых им юридических заключений, так и более эффективное его влияние на качество нормотворческой работы, взаимодействие с республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами в части качественной подготовки проектов нормативных правовых актов.

В соответствии с положением о Минюсте, утвержденным постановлением Правительства от 31 октября 2001 г. № 1605 [29], Минюсту предоставлены довольно широкие полномочия в сфере организации нормотворческого процесса в системе Правительства. В частности, на Минюст возложены следующие функции:

обобщение практики применения законодательства, разработка предложений по совершенствованию законодательства и внесение их в Правительство, а по отдельным вопросам деятельности, предусмотренным законодательными актами, - непосредственно Президенту Республики Беларусь (в настоящее время таких случаев законодательными актами не предусмотрено);

подготовка по поручению Президента Республики Беларусь, Национального собрания, Правительства и по собственной инициативе проектов правовых актов, организация разработки проектов международных договоров, проведение в установленном порядке экспертизы нормативных правовых актов (их проектов);

проверка состояния нормотворческой деятельности в Национальном банке, министерствах, других республиканских органах государственного управления, областных (Минском городском) Советах депутатов и исполнительных комитетах, направление в данные государственные органы обязательных для исполнения представлений об устранении нарушений установленного порядка подготовки, принятия, учета, систематизации и правовой экспертизы правовых актов. При этом Минюсту предоставлено право внесения в Правительство предложений о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц республиканских органов государственного управления, не выполняющих вышеуказанные представления, и предложений об отмене в установленном порядке нормативных правовых актов республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, приостановлении решений местных Советов депутатов, которые не соответствуют законодательству;

проведение мероприятий по повышению квалификации работников юридических служб государственных органов (организаций), содействие информационно-правовому обеспечению их деятельности.

Минюст возглавляет назначаемый и освобождаемый от должности Главой государства Министр, который имеет четырех заместителей, в том числе одного первого, назначаемых Правительством с согласия Президента Республики Беларусь.

В Минюсте для реализации его нормотворческой функции действует 4 самостоятельных структурных подразделения - в сфере экономики и экологии; в сфере государственного строительства; правовой экспертизы правовых актов Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления; правового обеспечения внешних связей. Документы, рассматриваемые этими управлениями, составляют около трех четвертей от общего количества документооборота Минюста.

В 2005 г. нормотворческими подразделениями Минюста в сфере экономики, экологии и государственного строительства разработано 73  проекта нормативных правовых актов, проведено 5734 юридических экспертиз проектов, в том числе законов - 358, указов - 1584, декретов - 187, постановлений Правительства - 2661, возвращено проектов, поступивших в Минюст в нарушение Регламента Совета Министров (без согласования с заинтересованными) - 273 проекта [45].

В настоящее время для Минюста является актуальной проблема возложения отдельными поручениями Правительства на Минюст несвойственных ему функций, что дополнительно повышает нагрузку на его работников. Это обусловлено ошибочной тактикой должностных лиц Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, полагающих, что Минюстом может быть обеспечена качественная подготовка проектов правовых актов абсолютно во всех сферах общественных отношений. Так, например, Минюстом в 2005 г. подготовлены проекты Указов ”О мерах по упорядочению учета и сокращению пустующих домов и иных неиспользуемых капитальных строений (зданий, сооружений) в сельской местности“, ”О  некоторых мерах по сокращению незавершенных строительством незаконсервированных жилых домов, дач“, в то время как государственными органами, определяющими государственную политику в затрагиваемых проектами сферах, являются Министерство архитектуры и строительства и Государственный комитет по имуществу.

При этом нередки случаи, когда Аппаратом Совета Министров Республики Беларусь поручается Минюсту, а также другим министерствам самостоятельно согласовывать проекты подготавливаемых нормативных правовых актов с Администрацией Президента Республики Беларусь, в компетенцию которой входит рассмотрение проектов, представленных на рассмотрение Главы государства, а не предварительных вариантов проектов, еще не внесенных даже в Правительство. Безусловно, такие проекты оставляются без рассмотрения и подлежат возврату Администрацией Президента Республики Беларусь внесшему их министерству для внесения в установленном порядке. Такая же ситуация складывается и с проектами, направляемыми на согласование министерствами в Комитет государственного контроля (остальными государственными органами, подчиненными Президенту Республики Беларусь, данные проекты, как правило, согласовываются).

В целом анализ проектов нормативных правовых актов, представляемых на согласование с Минюстом, показывает, что большинство проектов готовится государственными органами (организациями) на низком профессиональном уровне и нуждается в доработке. Доработка касается как существа проекта, так и необходимости внесения правок редакционного характера, касающихся структуры проекта, применяемой терминологии, правил законодательной техники. Случаи представления в Минюст проектов, по которым замечаний и предложений нет, единичны. Так, среди поступающих на экспертизу в Минюст проектов нормативных правовых актов около половины подготовлены со значительными нарушениями действующего законодательства, в том числе касающимися несоответствия Конституции Республики Беларусь.

Мобильность и качество принятия управленческих решений, влияющих на стабильность как социальной сферы, так и экономические преобразования, зачастую зависит от того, насколько профессионально республиканские органы государственного управления и местные исполнительные и распорядительные органы осуществляют правовое сопровождение этих процессов. В связи с этим необходимо остановиться на роли и значении обязательной юридической экспертизы ведомственных нормативных правовых актов, возложенной на Минюст Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 ”О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь“ [14] и Законом о НПА [7]. Являясь частью системы юридической экспертизы нормативных правовых актов, экспертиза ведомственных актов имеет свои особенности, поскольку проводится не на стадии подготовки проектов, а в тот период, когда они уже утверждены и подготовлены к включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь (не являются проектами, но и не введены в действие).

Основной задачей обязательной юридической экспертизы ведомственных нормативных правовых актов является недопущение ”размыва“ базового законодательства, принятия ведомственных актов, противоречащих Конституции, другим актам законодательства, подменяющих и искажающих законы и решения Главы государства.

В Минюсте для выполнения функции по правовому анализу ведомственных нормативных правовых актов действует с июля 1993 г. управление правовой экспертизы правовых актов Национального банка и республиканских органов государственного управления (далее - Управление), функции которого постоянно расширяются. Так, с 1995 г., кроме экспертизы актов министерств и государственных комитетов, введена юридическая экспертиза нормативных правовых актов Национального банка, с 2000 г. - юридическая экспертиза решений областных (Минского городского) Советов депутатов и исполнительных комитетов.

С 1993 г. по настоящее время количество направляемых на юридическую экспертизу в Минюст нормативных правовых актов увеличилось с 1 тысячи до более 4 тысяч в год. На одного работника Управления в 2005 г. приходилось в среднем в день около 250 страниц. Естественно, устойчивая тенденция к росту поступающих в Минюст на обязательную юридическую экспертизу нормативных правовых актов без увеличения штатной численности Минюста только неблагоприятно сказывается на качестве правового анализа нормативных правовых актов.

К субъективным факторам, влияющим на ведомственное нормотворчество, является поспешность принятия правового акта, не позволяющая тщательно изучить регулируемую проблему и последствия его принятия. Именно этот фактор привел к тому, что в 2005 г. было принято около 15% ведомственных актов, которые по заключениям Минюста можно было не принимать либо многие из них следовало объединить в один акт, не порождая множественности и размытости законодательства. Нередко в отдельные нормативные правовые акты (преимущественно, министерств по налогам и сборам, экономики, торговли) изменения и дополнения вносятся в течение одного - двух месяцев со дня их принятия.

В последние годы самостоятельное направление приобретает нормотворчество местных исполнительных и распорядительных органов, которое в отдельных областях местного управления носит признаки самодостаточности, в связи с чем к качеству подготовки и содержанию таких актов должны предъявляться повышенные требования. В частности, уже в течение нескольких лет успешно действует система взаимоотношений между Минюстом и областными исполнительными комитетами, когда спорные и наиболее важные и срочные документы предварительно на стадии их подготовки обсуждаются специалистами этих ведомств и только после принятия согласованного решения вносятся на экспертизу. Такая работа улучшает качество подготовки решений и способствует конструктивным подходам в нормотворчестве, но увеличивает нагрузку на специалистов Минюста, а у некоторых областных исполнительных комитетов порождает соответствующие иждивенческие настроения.

Наряду с проведением обязательной юридической экспертизы Минюст в области ведомственного нормотворчества также осуществляет и контрольные функции. Каждая проверка министерств, местных органов власти и управления выявляет значительное количество нормативных правовых актов, которые применяются без проведения юридической экспертизы в Минюсте, либо нормативных правовых актов, получивших по результатам данной экспертизы отрицательные заключения. Факты незаконного применения не имеющих юридической силы нормативных правовых актов доводятся до сведения соответствующих государственных органов с представлением привести их в соответствие с законодательством. В 2005 г. Минюстом проведено 19 таких проверок и внесено 27 представлений, по результатам рассмотрения которых нормотворческими органами отменено 151 нормативных правовых актов.

До настоящего времени неохваченными обязательной юридической экспертизой оставались нормативные правовые акты, принимаемые местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами базового уровня. Данная категория нормативных правовых актов является основополагающей при регулировании правоотношений местного значения с гражданами и юридическими лицами. Зачастую этими актами устанавливаются налоги, сборы и юридические процедуры, не предусмотренные законодательными актами и решениями Правительства. Так, при проведении Минюстом в 2005 г. проверок в Могилевском горисполкоме, Белыничском, Шкловском, Пуховичском, Дзержинском райисполкомах и Советах депутатов были выявлены нормативные правовые акты этих органов, установившие не предусмотренные законодательством сборы и противоречащие требованиям базовых законов ”О местном управлении и самоуправлении“, ”О бюджете Республики Беларусь на 2005 год“. Такие случаи ведомственного произвола, безусловно, серьезно подрывают доверие граждан к государственным органам и системе власти.

В этой связи Главой государства 22 мая 2006 г. внесены изменения и дополнения в отдельные законодательные акты [9], [24], согласно которым с 1 октября 2006 г. предусмотрено введение обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня с последующим их включением в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Указанная экспертиза будет проводиться управлениями юстиции облисполкомов и координироваться Минюстом. Данное решение позволит поднять на качественно новый уровень нормативные правовые акты местных органов не только областного, но и базового уровня, предупредить принятие этих актов, противоречащих Конституции, актам Главы государства, законам и постановлениям Правительства, снизить количество обращений в государственные органы по вопросам защиты нарушенных прав и законных интересов, повысить в целом ответственность руководителей местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов базового уровня за принимаемые управленческие решения.

Ввиду значительной нагрузки на нормотворческие управления Минюста в последние годы в них наблюдается значительная текучесть кадров. На смену профессиональных и опытных кадров в Минюст принимаются на работу, как правило, специалисты без опыта работы в сфере нормотворческой деятельности (при этом значительная часть - выпускники высших учебных заведений). Как следствие, по проектам нормативных правовых актов Минюстом выносятся заключения, содержащие смысловые и юридико-технические ошибки. В связи с этим должна быть налажена действенная система поощрения опытных работников Минюста и других нормотворческих органов за качественно подготовленные ими проекты правовых актов и оперативного обучения нормотворческим навыкам молодых специалистов.

2.4. Деятельность Конституционного Суда

Основной задачей Конституционного Суда является контроль за конституционностью действующих нормативных актов. Данный контроль осуществляется в целях обеспечения верховенства Конституции Республики Беларусь, ее непосредственного действия и утверждения конституционной законности в правотворчестве и правоприменении.

Конституционным Судом самостоятельно осуществляются нормотворческие функции путем оценки конституционности правовых актов, принятых другими государственными органами (должностными лицами). Нормативными правовыми актами Конституционного Суда из правоприменительной сферы исключается применение неконституционных нормативных правовых любых нормотворческих органов.

Таким образом, нормотворческая деятельность Конституционного Суда производна от аналогичной деятельности других государственных органов (должностных лиц) и является своего рода надзорным институтом по отношению к правотворчеству всех государственных органов: принявших правовой акт; разработавших проект данного правового акта и проводивших его согласование (визирование); осуществлявших юридическую и иные виды экспертиз проекта.

Деятельность белорусского Конституционного Суда лишена какой-либо политической конъюнктуры и основывается исключительно на юридических нормах, закрепленных в Конституции Республики Беларусь, законодательных актах и международных документах. Поверхностность принимаемых решений, обусловленная политизированностью Конституционного Суда, всегда приводит к негативным результатам, о чем свидетельствует опыт деятельности органов конституционного контроля многих стран.

Конституционный Суд выносит меньше решений, чем общие и хозяйственные суды, но специфика его работы состоит в том, что принимаемые им решения имеют важнейшее значение для развития государства и всегда затрагивают неопределенный круг лиц. Компетенция, организация и порядок деятельности Конституционного Суда определяются Конституцией [1], Законом ”О Конституционном Суде Республики Беларусь“ [3] и Регламентом, принимаемым Конституционным Судом [32].

В соответствии с Конституцией [1] Конституционный Суд сформирован в количестве 12 судей - высококвалифицированных специалистов в области права, на паритетных началах назначаемых Главой государства и избираемых Советом Республики. Срок полномочий членов Конституционного Суда - 11 лет. Каждый судья Конституционного Суда имеет помощника. Для осуществления информационно-справочной, организационно-технической и иной работы по обеспечению деятельности Конституционного Суда функционирует секретариат с правами юридического лица.

Председатель Конституционного Суда назначается Главой государства с согласия Совета Республики, руководит работой Конституционного Суда, распределяет обязанности между его членами, созывает Конституционный Суд и председательствует на его заседаниях, издает распоряжения по вопросам внутренней деятельности Конституционного Суда.

Основными принципами деятельности Конституционного Суда являются законность, независимость, коллегиальность, гласность, устность, равноправие и состязательность сторон. Конституционный Суд, призванный обеспечить юридически выверенный подход к регулированию общественных отношений:

принимает обязательные для исполнения решения в виде заключений о соответствии законов, декретов и указов Президента Республики Беларусь, международных обязательств Республики Беларусь (их отдельных положений) Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь; о соответствии актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь (их отдельных положений), Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам; о соответствии постановлений Правительства, актов любого другого государственного органа (их отдельных положений) Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента Республики Беларусь. По другим же вопросам принятие Конституционным Судом решений в виде заключений не допускается;

вправе вносить Президенту Республики Беларусь, палатам Парламента, Правительству, другим государственным органам в соответствии с их компетенцией предложения, в том числе о необходимости внесения в акты законодательства изменений и дополнений, принятия новых правовых актов;

дает заключение о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь на основании предложения Главы государства (таких случаев на настоящий момент нет);

направляет ежегодные послания Президенту Республики Беларусь и палатам Парламента, содержащие анализ состояния конституционной законности в республике.

Частью четвертой статьи 116 Конституции Республики Беларусь [1] установлен исчерпывающий перечень инициаторов внесения предложений о даче Конституционным Судом заключений о проверки конституционности правовых актов. Это Президент Республики Беларусь, Палата представителей, Совет Республики, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Совет Министров Республики Беларусь. Другие органы и лица (в том числе Прокуратура, Администрация Президента Республики Беларусь, их руководители), а также граждане для инициирования проверки конституционности принятых актов должны обращаться к вышеуказанным уполномоченным органам и лицам.

При этом в юридической литературе с учетом конституционных полномочий органов прокуратуры по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законодательства государственными органами (организациями) высказывается идея о включении Генерального прокурора в перечень органов и лиц, наделенных правом обращения в Конституционный Суд с предложениями о проверке конституционности правовых актов. Полагаю, что данное предложение целесообразно реализовать при внесении очередных изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь.

Согласно статье 49 Закона ”О Конституционном Суде Республики Беларусь“ [3] Конституционный Суд должен отказать в рассмотрении предложения о проверке конституционности акта, если данное предложение исходит от органа или лица, не обладающих такой компетенцией.

Вместе с тем, практика рассмотрения Конституционным Судом предложений о проверке конституционности правовых актов идет несколько по другому пути. Поступающие в Конституционный Суд обращения граждан и различных организаций, не являющихся субъектами внесения предложений о проверке конституционности актов, становятся основанием для принятия Конституционным Судом решений, не являющихся заключениями. Однако такими решениями, в которых указывается о конституционности нормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, создаются правовые последствия, аналогичные последствием заключений, принимаемых Конституционным Судом по предложениям уполномоченных субъектов. При этом в названных решениях содержится указание на их принятие в соответствии с частью четвертой статьи 122 Конституции Республики Беларусь, согласно которой решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, могут быть обжалованы в судебном порядке (в то время как этот порядок применим только для общих и хозяйственных судов, так как Конституцией и другими законодательными актами не предусмотрена возможность обжалования решений в Конституционном Суде, поскольку он уполномочен рассматривать не жалобы, а исключительно предложения уполномоченных субъектов).

В качестве одного из таких примеров можно привести принятое Конституционным Судом решение от 2 марта 2005 г. № Р-184/2005 ”О  конституционности пункта 2 решения Минского городского исполнительного комитета от 11 апреля 1996 г. № 240 ”О регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, временно прибывающих в г. Минск, и компенсации соответствующих затрат городского хозяйства“ [33]. Так, согласно данному решению Конституционного Суда нормативные правовые акты минских городских исполкома и Совета депутатов в части взимания с иностранных граждан и лиц без гражданства денежных средств за проживание в г. Минске признаны не соответствующими Конституции Республики Беларусь и иным актам законодательства со 2 марта 2005 г.

При этом данная практика сохранится и в будущем, поскольку в первую очередь ориентирована на своевременную защиту нарушенных незаконными решениями местных исполнительных и представительных органов законных прав и свобод граждан и юридических лиц. Вместе с тем, полагаю, что в указанном случае вместо мер реализации конституционного контроля целесообразно использовать применение в установленном порядке исчерпывающих мер прокурорского реагирования (в том числе на основании обращений Конституционного Суда).

Согласно статье 112 Конституции Республики Беларусь [1], если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного правового акта Конституции или иному законодательному акту, он должен через обращение в Верховный или Высший Хозяйственный суд поставить перед Конституционным Судом вопрос о признании данного акта неконституционным. Недостаточная же активность по инициированию конституционного судопроизводства общими и хозяйственными судами приводит к разнобою в судебной практике, поскольку такие акты сохраняют свою силу и могут применяться другими судами, не усмотревшими несоответствия Конституции или иному законодательному акту.

В соответствии со статьей 11 Закона ”О Конституционном Суде Республики Беларусь“ [3] определено, что Конституционный Суд не вправе осуществлять контроль и рецензирование проектов актов, конституционность которых может быть предметом его рассмотрения. В то же время именно высказывание позиции Конституционным Судом по концептуальным положениям подготавливаемых проектов законодательных актов с учетом накопленного нормотворческого опыта этого государственного органа позволяет принять закон или иной акт, не только восполняющий пробелы в регулировании определенной сферы общественных отношений, но и сбалансировано учитывающий конституционно закрепленные права граждан и юридических лиц. По этой причине в 2005 г. Конституционным Судом при участии его секретариата проанализировано 30 проектов нормативных правовых актов, в том числе поступивших из Администрации Президента Республики Беларусь и палат Парламента, и высказаны по ним своевременные и конструктивные предложения.

2.5. Юридические службы государственных органов (организаций)

На стадии разработки любого проекта нормативного правового акта в соответствии с Правилами подготовки проектов [21] и рядом решений Правительства обязательно участие в работе над проектом юридической службы (юрисконсульта) государственного органа (организации), подготавливающего соответствующий проект (далее - юридическая служба).

Юридическая служба является самостоятельным структурным подразделением государственного органа (организации), учреждаемым для правового обеспечения функционирования данного органа (организации) и соблюдения законности в его деятельности. Юридическая служба строит свою работу на основании положения, утверждаемого на основе Примерного положения о юридическом управлении (отделе), главном юрисконсульте, юрисконсульте министерства, иного республиканского органа государственного управления, объединения (учреждения), подчиненного Правительству Республики Беларусь, местного исполнительного и распорядительного органа, утвержденного постановлением Правительства от 22 марта 1999 г. № 386 [27] (далее - Примерное положение).

Основными задачами и функциями юридической службы являются:

осуществление контроля за соответствием законодательству проектов правовых актов, представляемых на подпись руководству государственного органа (организации);

подготовка предложений по совершенствованию законодательства по направлениям деятельности государственного органа (организации), непосредственное участие в разработке проектов правовых актов в соответствии с компетенцией государственного органа (организации);

организационно-методическое обеспечение нормотворческой деятельности государственного органа (организации), обобщение и анализ правоприменительной практики;

правовое консультирование должностных лиц соответствующего государственного органа (организации) по основным направлениям его деятельности, участие в проведении мероприятий по повышению правовых знаний работников государственного органа (организации) и подведомственных организаций.

Примерным положением установлен широкий перечень прав юридической службы, который включает:

право возвращать исполнителям на доработку некачественно подготовленные и противоречащие законодательству проекты правовых актов и других документов, составлять по ним необходимые заключения и справки об устранении выявленных нарушений, самостоятельно либо совместно со структурными подразделениями дорабатывать указанные проекты;

право привлекать в установленном порядке других работников соответствующего государственного органа (организации) для осуществления мероприятий, связанных с нормотворческой деятельностью и организацией правовой работы;

право запрашивать и получать от должностных лиц государственного органа (организации) документы правового характера и другие сведения, необходимые для выполнения функций, возложенных на юридическую службу;

право проверять соблюдение законодательства в подведомственных организациях, а также в иных организациях по вопросам, входящим в компетенцию государственного органа (организации).

Однако, факты неквалифицированного правового анализа принимаемых государственными органами и должностными лицами нормативных правовых актов, выявляемые при проведении Минюстом юридической экспертизы, свидетельствуют о том, что юридические службы не всегда в полном объеме выполняют возложенные на них задачи и функции, подходя формально и узковедомственно к изучению и доработке проектов правовых актов.

Согласно Примерному положению на должность начальника юридической службы могут быть назначены лица, имеющие высшее юридическое образование и стаж практической работы по специальности, как правило, не менее трех лет. Безусловно, такой стаж для руководителя правового подразделения является довольно незначительным, поскольку за это время на должном уровне не могут быть сформированы профессиональные навыки, ”чутье“ правоведа и руководителя, оперативно принимающего правильные и выверенные решения, позволяющие максимально точно предвидеть юридические, социальные, финансово-экономические и другие последствия принятия правовых актов.

Примерным положением также введены правовые гарантии для работников юридических служб. Так, установлено, что попытки оказания незаконного воздействия на этих работников или преследование за выполнение ими своих обязанностей должны немедленно пресекаться руководством соответствующего государственного органа (организации), а виновные лица - привлекаться к ответственности; определено, что на юридическую службу не допускается возложение обязанностей, не предусмотренных Примерным положением и не относящихся к правовой работе.

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОГО МЕХАНИЗМА ПОДГОТОВКИ И ПРИНЯТИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Совершенствование организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов должно отвечать целям проводимых в стране экономических, политических и социальных преобразований и создания сильного и процветающего государства.

Полагаю, что для повышения эффективности организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов требуется осуществление на государственном уровне ряда дополнительных нижеизложенных законодательных и организационных мер. Эти меры должны быть направлены на повышение управляемости в системе нормотворческих органов и качественного уровня принимаемых нормативных правовых актов.

1. Основным направлением совершенствования организации деятельности нормотворческих органов является достижение в их практической деятельности максимального учета программного социально-экономического и политического курса, проводимого Главой государства, согласованности с данным курсом и поручениями Президента Республики Беларусь всех разрабатываемых в республике проектов нормативных правовых актов.

В этом направлении действий одной Администрации Президента Республики Беларусь не достаточно, поэтому работа по обеспечению соблюдения программного курса Главы государства должна быть усилена со стороны всех министерств и иных органов, подчиненных Правительству, местной ”вертикали“, контролирующих и надзорных органов. Из практики нормотворческих органов должен быть исключен стиль работы, направленный на лоббирование узковедомственных интересов и установление собственных ведомственных ”правил игры“, противоречащих законодательным решениям и поручениям Главы государства.

2. В качестве одной из наиболее актуальных и своевременных законодательных мер в сфере совершенствования организации подготовки нормативных правовых актов является принятие Кодекса Республики Беларусь о правовых актах, комплексно регламентирующего организационно-практические вопросы работы государственных органов (организаций) над всеми правовыми актами - нормативными и ненормативными. Это обусловлено тем, что ввиду отсутствия в законодательстве четких требований к ненормативным правовым актам, в таких ненормативных документах, как распоряжениях, письмах, телеграммах и указаниях, не проходящих необходимой юридической экспертизы, устанавливаются самостоятельные обязательные правила поведения, подменяющие нормативные акты и нарушающие права и законные интересы граждан и юридических лиц.

Принятие данного кодекса позволит устранить существующий пробел в законодательном регулировании отношений по подготовке ненормативных правовых актов, установив четкие требования к предмету таких правовых актов. Поэтому в очередном ежегодном плане подготовки законопроектов следует предусмотреть необходимость разработки концепции Кодекса Республики Беларусь о правовых актах.

3. Планирование нормотворческой работы, охватывая практически все проекты законов, не в достаточной мере затрагивает сферу принятия указов Президента, постановлений Правительства и ведомственных нормативных правовых актов. Так, исключительно планированию подготовки проектов законов посвящена одобренная Указом Президента Республики Беларусь Программа подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003 - 2005 г.г. и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь [20]. Нет и необходимой активности подчиненных Правительству государственных органов, а также местной ”вертикали“ при принятии их собственных программ и планов подготовки проектов правовых актов.

В то же время отсутствие планирования на уровне подзаконного правотворчества приводит к законодательной непредсказуемости, появлению бессистемных, узконаправленных подзаконных нормативных актов, не всегда соответствующих законодательству. В этих целях каждый государственный орган должен принять активное участие при содержательном наполнении разрабатываемого проекта Государственной программы подготовки проектов нормативных правовых актов на 2006 - 2010 г.г., в которую следует включить подготовку наиболее важных законодательных актов, концептуальных нормативных правовых актов государственных органов республиканского и местного уровней и концепций этих правовых актов. Также на постоянной основе республиканскими и местными органами государственного управления должны коллегиально приниматься собственные планы подготовки проектов правовых актов.

4. Важной мерой в области совершенствования организации подготовки нормативных правовых актов является законодательное обеспечение надлежащих условий для прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов.

В этих целях на уровне законодательного акта Главы государства следует установить отсутствующие в настоящее время единые и исчерпывающие требования к составлению обоснований необходимости принятия нормативных правовых актов, что позволит подготавливать проекты правовых актов на основе системных, всесторонних, творческих и научных подходов. Кроме того, на министерства финансов и экономики следует законодательно возложить обязанность по разработке финансово-экономических обоснований к проектам нормативных правовых актов.

5. Для совершенствования организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов необходимо сформировать эффективную систему взаимодействия субъектов нормотворческой деятельности, базирующуюся на принципах ведомственного партнерства, последовательности, конкретности и оперативности.

Из нормотворческой практики государственных органов (организаций) должен быть искоренен стиль работы, выражающийся в несогласованности заключений по проектам правовых актов этих органов ранее высказанной ими позиции по данным проектам. Нормотворческими органами при согласовании проектов не должны представляться, как это зачастую бывает, нечеткие и расплывчатые замечания, которые учесть невозможно в силу неясности конкретной сути возражений и необходимых путей реализации высказанных замечаний.

Безусловно, названная практика только деструктивно влияет на организацию нормотворческого процесса в республике, поскольку затягивает сроки подготовки и принятия проектов.

Также в перспективе следует разработать и утвердить положения о взаимодействии отдельных государственных органов (в частности, о взаимодействии между Правительством и Парламентом, между Палатой представителей и Советом Республики, между министерствами и государственными органами, непосредственно подчиненными Президенту Республики Беларусь), что исключит межведомственные конфликты и разночтения при совместной нормотворческой работе.

6. Считаю целесообразным принятие комплекса мер, направленных на совершенствование системы проводимых экспертиз проектов нормативных правовых актов, к которым относятся следующие:

принятие мер по более тщательному анализу нормотворческими органами логичности и системности структуры проектов при проведении их обязательной юридической экспертизы, что будет способствовать созданию нормативных правовых актов, не требующих после их принятия издания излишних комментариев и разъяснений по вопросам их правоприменения;

создание надлежащей организационно-методологической основы для проведения управлениями юстиции облисполкомов введенной с 1 октября 2006 г. обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов местных органов власти базового уровня с использованием унифицированных и наукоемких подходов;

законодательная регламентация не урегулированных в настоящее время вопросов, связанных с проведением обязательной лингвистической (филологической) экспертизы проектов, что позволит исключить из принимаемых актов, в первую очередь, ведомственных, допускаемые орфографические ошибки, стилистические и корректорские неточности. В данном законодательном акте помимо закрепления сложившейся практики лингвистической экспертизы отдельных нормативных правовых актов следует дополнительно ввести проведение обязательной лингвистической экспертизы проектов высших судебных органов, республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству, Национального банка, местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов;

повышение инициативности нормотворческих органов при проведении факультативных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов (научной, финансово-экономической, экологической, социологической, психологической, гендерной, исторической), в том числе с привлечением независимых экспертов из числа представителей научных учреждений, установление тесного взаимодействия нормотворческих органов и научных учреждений;

оперативное внедрение проведения законодательно предусмотренной криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов. С этой целью необходимо в ближайшее время принять специальное положение о проведении криминологической экспертизы, разработать методологические основы осуществления этой экспертизы, сформировать штат специально подготовленных специалистов-криминологов в налоговой, банковской, инвестиционной, таможенной, социальной, правоохранительной, экологической и других сферах, организовать тесную связь нормотворчества с криминологической наукой. Объективно оценивая возможности субъектов криминологической экспертизы и других государственных органов, представляется, что для начала проведения данной экспертизы целесообразно:

образование специальных структурных подразделений в Минюсте, НЦЗД, местных исполнительных и распорядительных органах за счет внутренних резервов этих государственных организаций. Возможно, Минюсту все же следует передать штатную численность других государственных органов (организаций), высвобожденную в результате проводимой оптимизации системы государственных органов (организаций), в объеме 6 - 8 человек;

в целях обеспечения тесного и оперативного взаимодействия субъектов криминологической экспертизы с государственными органами, осуществляющими государственное регулирование в сферах проводимых криминологических исследований, установить, что на первоначальном этапе их проведения к субъектам криминологической экспертизы откомандировываются работники других компетентных государственных органов (в частности, Национального банка, Министерства по налогам и сборам, Министерства труда и социальной защиты, Государственного таможенного комитета, а также криминологического центра, создаваемого в настоящее время в системе органов прокуратуры по поручению Главы государства). Это будет соответствовать статье 491 Закона о НПА, согласно которой субъекты криминологической экспертизы при отсутствии у них специалистов, обладающих необходимыми профессиональными навыками, могут привлекать специалистов любых других государственных органов и научных организаций;

для уменьшения нагрузки на Минюст предусмотреть, что проекты нормативных правовых актов, внесенные государственными органами (организациями) в Правительство, направляются на криминологическую экспертизу в Минюст Аппаратом Совета Министров Республики Беларусь только после их окончательной подготовки к внесению на рассмотрение Президиума Совета Министров Республики Беларусь. Таким образом, на криминологическую экспертизу в Минюст не будут направляться ”сырые“ проекты и проекты нормативных правовых актов, принятие которых Правительство изначально сочтет нецелесообразным;

обеспечение повышения квалификации по криминологическому профилю специалистов субъектов криминологической экспертизы в Институте переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры, судов и учреждений юстиции Белорусского государственного университета, увеличение в высших учебных заведениях юридического профиля количества учебных часов преподавания по курсу ”криминология“.

7. Предлагаю принять меры по совершенствованию нормотворческой деятельности государственных органов, непосредственно подчиненных Президенту Республики Беларусь, в частности, по:

повышению нормотворческой инициативности и активности данных государственных органов с учетом программного курса Главы государства и реальной обстановки на местах, усилению с их стороны контроля за соблюдением всеми республиканскими и местными органами духа и буквы решений Президента Республики Беларусь;

выявлению в законодательном массиве действующих законов, актов Президента и иных решений, не в полной мере отвечающих проводимой в настоящее время государственной политике и интересам общества и государства. О выявленных законодательных актах, снижающих эффективность реализации государственной политики, государственные органы, непосредственно подчиненные Президенту Республики Беларусь, должны незамедлительно информировать Главу государства для принятия решения об их пересмотре;

законодательной регламентации порядка рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов, вносимых Главе государства Государственным секретариатом Совета Безопасности и Управлением делами Президента Республики Беларусь. Установление данного порядка на уровне законодательного акта повысит эффективность деятельности указанных государственных органов и исключит необходимость применения ими правовых норм, регламентирующих порядок внесения проектов правовых актов на рассмотрение Главы государства через Администрацию Президента Республики Беларусь.

8. Для повышения качества рассматриваемых Национальным собранием законопроектов и декретов предлагаю реализацию следующих мер:

поручение Правительством подготовки проектов законов и декретов и их последующего представления в палатах Национального собрания только руководителям государственных органов (организаций), уполномоченных на реализацию государственной политики в сферах деятельности, относящихся к предмету регулирования соответствующих законопроектов и декретов. Из практики должны быть исключены случаи подготовки проектов некомпетентными государственными органами, которые не обладают спецификой вопросов по представляемым ими законопроектов и декретов и не могут дать исчерпывающих ответов на возникающие у депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики вопросы и замечания. По важнейшим для социально-экономического развития страны проектам законов (кодексов) докладчиками в палатах Парламента должны определяться заместители Премьер-министра, курирующие соответствующие отрасли (сферы деятельности);

обеспечение более активного и заинтересованного участия министерств и иных государственных органов, являющихся непосредственными разработчиками законопроектов, в их доработке в палатах Национального собрания. Работа субъектов права законодательной инициативы не должна заканчиваться внесением законопроектов в Палату представителей, а должна активно продолжаться на всех последующих стадиях - принятии проектов Палатой представителей в первом и втором чтениях, одобрении их Советом Республики и подписании законов Главой государства;

привлечение представителей профильных постоянных комиссий палат Национального собрания к разработке временных декретов на стадии подготовки их проектов Советом Министров Республики Беларусь и Администрацией Президента Республики Беларусь. Это будет способствовать снятию большинства замечаний и вопросов, возникающих у депутатов при рассмотрении в ”овальном зале“ принятых временных декретов Президента Республики Беларусь;

повышение активности Совета Республики и его секретариата при доработке законопроектов Палатой представителей, в том числе путем внесения в данную палату Советом Республики и его органами предложений на начальных стадиях доработки законопроектов, а не после их подготовки Палатой представителей к принятию во втором чтении. В этой связи на законодательном уровне целесообразно предусмотреть обязанность субъектов права законодательной инициативы информировать Совет Республики обо всех законопроектах, внесенных ими в Палату представителей;

законодательное закрепление за одной из палат Национального собрания (ее секретариатом) права осуществлять официальный контроль за качеством и сроками выполнения поручений, содержащихся в принятых Парламентом законах. Отсутствие такого контроля в настоящее время приводит к тому, что порученческие нормы законов реализуются Правительством нередко со значительным превышением установленного срока либо в неполном объеме;

в целях совершенствования и упорядочения регулирования организации и деятельности Национального собрания должно быть ускорено принятие проекта Закона ”О Национальном собрании Республики Беларусь“, внесенного Президентом Республики Беларусь в Палату представителей более чем пять лет назад. На настоящий момент белорусский Парламент, деятельность палат которого регламентируется отдельными положениями Конституции и регламентами палат, является единственным конституционным органом, не имеющим систематизированного законодательного акта о своей деятельности.

9. В существенном совершенствовании нуждается деятельность Аппарата Совета Министров Республики Беларусь по организации в системе Правительства работы по подготовке проектов нормативных правовых актов. В частности, из практики работы Аппарата Совета Министров Республики Беларусь должны быть исключены случаи поручения министерствам и иным республиканским органам государственного управления разрабатывать проекты, предмет которых не входит в их компетенцию, и непосредственно согласовывать подготавливаемые министерствами проекты с государственными органами, не подчиненными Правительству.

Также должны быть искоренены случаи необоснованного установления для подчиненных Правительству государственных органов сжатых сроков рассмотрения проектов. В настоящее время именно на основании предложений Аппарата Совета Министров Республики Беларусь при отсутствии по соответствующим вопросам срочных поручений Президента Республики Беларусь и его Администрации министерствам устанавливаются однодневные и другие нереальные сроки подготовки проектов актов.

Определение Правительством таких сроков не позволяет министерствам качественно и всесторонне отрабатывать и согласовывать с заинтересованными соответствующие проекты правовых актов, что приводит к необходимости пересмотра в последующем концепций этих проектов на основании замечаний центральных государственных органов.

10. В ближайшее время на уровне Правительства должен быть разрешен существующий пробел в регулировании отношений, связанных с внесением Минюстом в Национальный банк, министерства и иные республиканские органы государственного управления, областные, Минский городской Советы депутатов, облисполкомы и Минский горисполком представлений об устранении нарушений установленного порядка подготовки, принятия, учета, систематизации и правовой экспертизы правовых актов.

Отсутствие в настоящее время законодательного механизма и конкретных сроков выполнения представлений Минюста об устранении указанных нарушений приводит к несвоевременному и ненадлежащему рассмотрению представлений республиканскими органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления.

11. В соответствии с Конституцией Республики Беларусь решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются Советом Республики, однако на настоящий момент таких случаев в практике работы Совета Республики не имеется.

В этой связи деятельность Совета Республики по контролю за конституционностью решений местных Советов депутатов должна быть перестроена на качественно новый уровень с созданием надлежащей методологической основы проведения членами Совета Республики и его секретариатом проверок деятельности местных Советов депутатов и механизма отмены и пересмотра незаконных решений местных Советов депутатов.

Кроме того, исчерпывающие меры по кардинальному улучшению качества решений местных Советов депутатов и исполкомов, устранению самоуправства этих органов при принятии нормативных правовых актов должны приниматься в пределах компетенции и со стороны органов юстиции, прокуратуры и контролирующих органов.

12. Для снятия чрезмерной нагрузки на отдельные нормотворческие органы, в частности, Минюст, необходимо пересмотреть подходы к ведомственному нормотворчеству республиканских органов государственного управления и местных органов власти и управления, повысив уровень их правовой работы.

Деятельность этих органов должна быть направлена таким образом, чтобы множественные, разрозненные ведомственные акты систематизировались в единых, комплексных правовых актах, а вновь принимаемые акты в максимальной степени просчитывались с позиции не чисто ведомственных интересов, а соблюдения законных прав и свобод граждан и юридических лиц, получения реального экономического эффекта. В данном направлении требуется значительное усиление на местах прокурорского надзора и контрольной деятельности органов юстиции.

13. В настоящее время является довольно актуальной необходимость реализации комплекса мер, направленных на существенное повышение профессионального уровня и правовой культуры работников нормотворческих органов, а именно:

установление специальных квалификационных требований к специалистам, непосредственно проводящим юридическую и криминологическую экспертизы проектов актов. В настоящее время такие требования отсутствуют и работа в данном направлении не ведется. По этой причине подготовкой основополагающих проектов нормативных правовых актов занимаются молодые специалисты, не приобретшие практических навыков и минимального опыта юридической работы, что напрямую влияет на качественный уровень подготавливаемых проектов. В целях необходимости существенного повышения качества нормотворческой работы министерств, местных органов управления и самоуправления также должны быть пересмотрены квалификационные требования к руководителям юридических служб этих органов. Полагаю, что специальный стаж для занятия должности начальника юридической службы должен быть установлен, как минимум, пять лет (в настоящее время таким стажем определено три года, а на практике допускается наличие и меньшего юридического стажа);

апробирование в нормотворческих органах системы оперативного обучения молодых специалистов путем введения их кураторства более опытными сотрудниками соответствующего государственного органа, составления для таких специалистов индивидуальных графиков по изучению законодательного массива и информационно-аналитических материалов, развития у них повышенной внимательности и требовательности при работе с проектами нормативных правовых актов;

создание в одном из высших учебных заведений республики факультета, осуществляющего подготовку специалистов нормотворческого профиля. Здесь может быть использован имеющийся опыт Российской Федерации, где в отличие от нашей республики основам нормотворческой деятельности обучаются не только на занимаемых должностях в государственном аппарате, а на специальных нормотворческих факультетах, на которых целенаправленно обучают принципам и методам подготовки проектов нормативных правовых актам. В итоге после окончания таких факультетов молодые специалисты приходят на работу в нормотворческие органы со знаниями, равноценными знаниям работников, как минимум, с двухлетним нормотворческим опытом. Созданный такой нормотворческий факультет в Республике Беларусь мог бы стать и серьезным учебно-методологическим центром для повышения квалификации работников всех нормотворческих органов и обмена между ними практическим опытом;

введение более четкой специализации работников, осуществляющих подготовку и согласование проектов нормативных правовых актов. Это будет способствовать получению работниками более углубленных знаний в определенных сферах общественных отношений, ”оттачиванию“ их профессионального мастерства и в конечном итоге повысит качество подготовки проектов нормативных правовых актов. Когда проекты нормативных правовых актов в одной и той же сфере регулирования будут подготавливаться и рассматриваться в государственном органе (организации) не несколькими работниками, а одним постоянным специалистом, это будет налагать на данного специалиста повышенную ответственность за качество подготавливаемых проектов и вынуждать его постоянно повышать профессиональный уровень, в том числе с использованием научных и других дополнительных источников;

более широкое использование стажировок специалистов нормотворческих органов в республиканских и местных правоприменительных органах (судах, органах прокуратуры, адвокатуры, нотариата, регистрирующих и контролирующих органах и др.), внедрение системы закрепления за правоприменительными органами на определенный период времени специалистов нормотворческих органов для всестороннего изучения ими особенностей применения на практике принимаемых правовых актов;

принятие адекватных мер персональной ответственности, вплоть до отстранения от занимаемых должностей руководителей и исполнителей, за несвоевременность и некачественность выполнения поручений Главы государства и Правительства, неполный и поверхностный анализ последствий принимаемых нормативных правовых актов. В этих целях в практическую деятельность нормотворческих органов целесообразно внедрить балльную систему оценки работы специалистов, рассматривающих проекты нормативных правовых актов. Определение в рамках данной системы качественного уровня подготавливаемых проектов будет являться основанием для применения соразмерных дисциплинарных и поощрительных мер к специалистам нормотворческих органов.

Хотелось бы выразить уверенность, что затронутые проблемы совершенствования организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов в ближайшем будущем будут разрешены совместными усилиями нормотворческих органов путем их кропотливой и надлежаще спланированной нормотворческой работы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В целом сформировавшаяся в Республике Беларусь система нормотворческих органов соответствует курсу государства, направленному на повышение функциональности системы государственного управления и обеспечение защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

К негативным моментам организации нормотворческой деятельности относится то, что в нередких случаях правовые акты принимаются государственными органами (организациями) в условиях закрытости и кабинетности, чтобы формально исполнить поручения вышестоящих органов. При этом не проводится предварительный анализ правоприменительной практики, не формулируются предполагаемые расходы, механизм реализации принимаемых норм, не изучаются потребности общества, общественное мнение, альтернативные пути решения существующих проблем.

В своей повседневной деятельности нормотворческие органы не всегда отслеживают обеспечение реализации в подготавливаемых проектах социально-экономического и политического курса, проводимого Главой государства, а также не всегда готовы осуществлять нормотворческую деятельность на основе принципов инициативности, ведомственного партнерства, последовательности и оперативности.

Поэтому дальнейшее совершенствование организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов должно осуществляться путем корректировки актов законодательства, регулирующих деятельность субъектов нормотворчества, повышения эффективности взаимодействия нормотворческих органов, постоянного обмена между ними опытом, в том числе негативным, усиления кадровой политики и контроля в сфере нормотворческой деятельности, недопустимости превышения государственными органами предоставленных им полномочий по принятию правовых актов.

К основным нормотворческим мероприятиям в сфере повышения эффективности организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов, которые необходимо провести в ближайшее время, относятся разработка и принятие кодекса о правовых актах, закона о Национальном собрании, законодательных актов о порядке проведения криминологической и лингвистической экспертиз проектов, положений о взаимодействии законодательных и исполнительных органов, о повышении квалификации работников нормотворческих органов, а также методических рекомендаций по изучению правоприменительной практики при подготовке проектов, прогнозированию последствий принятия нормативных правовых актов, подготовке обоснований к проектам, проведению научно-аналитических исследований отраслей законодательства.

В организационном плане задача всех нормотворческих органов - усилить исполнительскую дисциплину, максимально учитывать программный социально-экономический и политический курс Главы государства, принимать нормативные правовые акты строго в пределах предоставленных им полномочий, существенно улучшить профессиональный уровень и правовую культуру работников, осуществляющих подготовку проектов актов, повысить ответственность за качество принимаемых правовых актов, в том числе за порождаемые этими актами последствия, руководствоваться интересами народа, а не чьими-либо политическими амбициями и желаниями.

В данных направлениях должен быть усилен контроль, в первую очередь, со стороны Администрации Президента Республики Беларусь и Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, а также органов юстиции, прокуратуры и контролирующих органов.

Изложенные в настоящей выпускной квалификационной работе предложения по совершенствованию организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов будут использованы мною в практической деятельности в главном государственно-правовом управлении Администрации Президента Республики Беларусь при осуществлении юридической экспертизы проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь, и участии в координации деятельности государственных органов (организаций) по подготовке проектов правовых актов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Республики Беларусь 1994 г. с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г./ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 1999 г., № 1, 1/0.

2. Избирательный кодекс Республики Беларусь (НРПА, 2000 г., № 25, 2/145).

3. Закон Республики Беларусь от 30 марта 1994 г. ”О Конституционном Суде Республики Беларусь“/ Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь, 1997 г., № 25 - 26, ст. 465.

4. Закон Республики Беларусь от 21 февраля 1995 г. ”О Президенте Республики Беларусь“/ Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь, 1997 г., № 24, ст. 463.

5. Закон Республики Беларусь от 30 апреля 1998 г. ”О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов“/ Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь, 1998 г., № 20, ст. 218.

6. Закон Республики Беларусь от 7 июля 1998 г. ”О Совете Министров Республики Беларусь“/ Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь, 1998 г., № 29 - 30, ст. 466.

7. Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. ”О нормативных правовых актах Республики Беларусь“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2000 г., № 7, 2/136.

8. Закон Республики Беларусь от 1 ноября 2004 г. ”О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь ”О нормативных правовых актах Республики Беларусь“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2004 г., № 175, 2/1070.

9. Декрет Президента Республики Беларусь от 22 мая 2006 г. № 7 ”О внесении изменений и дополнений в Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2006 г., № 86, 1/7598.

10. Указ Президента Республики Беларусь от 23 января 1997 г. № 97 ”Вопросы Администрации Президента Республики Беларусь“/ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, 1997 г., № 3, ст. 103.

11. Указ Президента Республики Беларусь от 30 июня 1997 г. № 338 ”О  создании Национального центра правовой информации Республики Беларусь“/ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, 1997 г., № 17 - 18, ст. 625.

12. Указ Президента Республики Беларусь от 28 июля 1997 г. № 407 ”О  создании Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь“/ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, 1997 г., № 17 - 18, ст. 625.

13. Указ Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 г. № 327 ”Об утверждении Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов“/ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, 1998 г., № 18, ст. 479.

14. Указ Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 ”О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 1999 г., № 1, 1/1.

15. Указ Президента Республики Беларусь от 30 октября 1998 г. № 524 ”О мерах по совершенствованию государственной системы правовой информации“/ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, 1998 г., № 31, ст. 785.

16. Указ Президента Республики Беларусь от 19 февраля 1999 г. № 100 ”О порядке и условиях проведения обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 1999 г., № 17, 1/140.

17. Указ Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г. № 724 ”Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Администрации Президента Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь при подготовке проектов правовых актов“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2000 г., № 1, 1/835.

18. Указ Президента Республики Беларусь от 28 ноября 2000 г. № 639 ”Вопросы Государственного центра безопасности информации при Президенте Республики Беларусь“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2000 г., № 114, 1/1827.

19. Указ Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 ”О  Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2002 г., № 46, 1/3636.

20. Указ Президента Республики Беларусь от 12 августа 2002 г. № 450 ”Об одобрении Программы подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003 - 2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2002 г., № 92, 1/3962.

21. Правила подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденные Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 ”О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2003 г., № 92, 1/4856.

22. Указ Президента Республики Беларусь от 11 февраля 2005 г. № 65 ”О помощнике Президента Республики Беларусь - полномочном представителе Президента Республики Беларусь в Национальном собрании Республики Беларусь“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2005 г., № 25, 1/6232.

23. Указ Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 ”О структуре Правительства Республики Беларусь“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2006 г., № 74, 1/7567.

24. Указ Президента Республики Беларусь от 22 мая 2006 г. № 333 ”О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2006 г., № 86, 1/7600.

25. Директива Президента Республики Беларусь от 11 марта 2004 г. № 1 ”О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2004 г., № 41, 1/5393.

26. постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 декабря 1998 г. № 2034 ”О правовой экспертизе правовых актов Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов и Минского горисполкома“/ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, 1999 г., № 1, ст. 26.

27. постановление Совета Министров Республики Беларусь от 22 марта 1999 г. № 386 ”Об утверждении Примерного положения о юридическом управлении (отделе), главном юрисконсульте, юрисконсульте министерства, иного республиканского органа государственного управления, объединения (учреждения), подчиненного Правительству Республики Беларусь, местного исполнительного и распорядительного органа“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 1999 г., № 26, 5/459.

28. постановление Совета Министров Республики Беларусь от 20 марта 2000 г. № 355 ”О Регламенте Совета Министров Республики Беларусь“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2000 г., № 33, 5/2838.

29. постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 октября 2001 г. № 1605 ”Об утверждении Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2001 г., № 107, 5/9385.

30. постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 декабря 2004 г. № 1708 ”О некоторых вопросах деятельности Правительства Республики Беларусь“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2005 г., № 5, 5/15423.

31. постановление Совета Министров Республики Беларусь от 10 октября 2005 г. № 1115 ”О привлечении к дисциплинарной ответственности А.И. Жука“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2005 г., № 161, 5/16616.

32. Регламент Конституционного Суда Республики Беларусь, принятый решением Конституционного Суда Республики Беларусь от 18 сентября 1997 г. № Р-58/97/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2001 г., № 80, 6/101.

33. решение Конституционного Суда от 2 марта 2005 г. № Р-184/2005 ”О конституционности пункта 2 решения Минского городского исполнительного комитета от 11 апреля 1996 г. № 240 ”О регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, временно прибывающих в г. Минск, и компенсации соответствующих затрат городского хозяйства“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2005 г., № 40, 6/431.

34. решение Конституционного Суда от 1 февраля 2006 г. № Р-193/2006 ”О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2005 году“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2006 г., № 23, 6/476.

35. постановление Совета Республики от 2 апреля 1998 г. № 278-СР/IV ”О Регламенте Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь“.

36. постановление Палаты представителей от 4 декабря 1997 г. № 415-П/III ”О Регламенте Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь“.

37. распоряжение Главы Администрации Президента Республики Беларусь от 6 августа 1999 г. № 81ра ”О некоторых мерах по совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности“.

38. распоряжение Главы Администрации Президента Республики Беларусь от 27 февраля 2002 г. № 22ра ”Об утверждении Положения о главном государственно-правовом управлении Администрации Президента Республики Беларусь“.

39. приказ Белорусского бюро по транспортному страхованию от 12 октября 2000 г. № 27-од ”Об утверждении Инструкции о порядке проведения обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств“/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2000 г., № 111, 10/44.

40. проект Закона Республики Беларусь ”О Национальном собрании Республики Беларусь“, принятый в первом чтении постановлением Палаты представителей от 24 января 2000 г. № 1220-П/IX.

41. послание Президента Республики Беларусь Лукашенко А.Г. к белорусскому народу и Национальному собранию от 23 мая 2006 г./ Советская Белоруссия, 2006, 24 мая, № 94 (22504).

42. стенограмма встречи Президента Республики Беларусь Лукашенко А.Г. с Президиумом Совета Республики и Советом Палаты представителей 24 ноября 2005 г.

43. отчет о деятельности НЦЗД за 2005 г.

44. отчет о деятельности НЦПИ за 2005 г.

45. отчет о деятельности Минюста к итоговой коллегии Минюста за 2005 г.

46. Андреев  И.С./ Совершенствование законотворческого процесса в Республике Беларусь/ Юстиция Беларуси, 1998, № 2.

47. Бодак  А.Н./ Повышение роли Министерства юстиции в нормотворческом процессе/ Юстиция Беларуси, 1999, № 5.

48. Василевич  Г.А./ Нормативные правовые акты государственных органов Республики Беларусь/ Минск, Право и экономика, 2001.

49. Вишневский  А.Ф., Дмитрук  В.Н./ Теория и практика подготовки проекта нормативного правового акта/ Минск, Дикта, 2004.

50. Голованов  В.Г./ Нормотворческая деятельность органов юстиции в интересах национальной безопасности государства/ Юстиция Беларуси, 2005, № 9.

51. Кузуров  Д.В./ Совершенствование порядка подготовки проектов нормативных правовых актов: правовые и практические аспекты/ Основы государственного управления: материалы республиканской научно-практической конференции молодых ученых/ Минск, 2004, с. 167 - 169.

52. Кузуров  Д.В./ комментарий к Закону Республики Беларусь от 1 ноября 2004 г. ”О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь ”О нормативных правовых актах Республики Беларусь“: новое в подготовке нормативных правовых актов/ Право Беларуси, 2004, № 48.

53. Матвеева  Н.Ю./ Проблемы правового регулирования нормотворческой деятельности в Республике Беларусь/ тезисы выступления на республиканском научно-практическом семинаре ”Совершенствование нормотворческой деятельности в Республике Беларусь“ 26 марта 2004 г.

54. Пляхимович  И.И./ Планирование законотворчества в Республике Беларусь: обоснованность, стабильность, полнота/ Нормотворчество в Республике Беларусь: состояние и перспективы: материалы республиканской научно-практической конференции/ Минск, 2005, с. 14 - 16.

55. Реут  В.И./ Пути совершенствования законодательного процесса: ”чтения“ законопроектов в Палате представителей/ Юстиция Беларуси, 2005, № 1.

56. Саванович  Н.А./ Прогнозирование последствий принятия (издания) нормативных правовых актов: путь совершенствования/ Прогнозирование последствий принятия нормативных актов и анализ правоприменительной практики. Сборник материалов/ Минск, НЦЗД, 2005, с. 131 - 140.

57. Чубковец  С.Н./ комментарий к Указу Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 ”О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности“/ Национальная экономическая газета, 2003, 9 сентября, № 69 (686).

Примечание.  Указанные в пунктах 1 - 39 источники использованы с применением электронной версии издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь, являющейся официальным изданием правовых актов в соответствии с Положением об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденным Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22.

Страницы: 1, 2, 3