

РУБРИКИ	Перспективные направления в жилищной политике в управлении городским хозяйством	РЕКЛАМА

ПОИСК

Перспективные направления в жилищной политике в управлении городским хозяйством

Падение объемов производства услуг вызвано финансовой несостоятельностью предприятий (организаций, учреждений) и населения, их неспособность оплачивать все возрастающую стоимость услуг ЖКХ. Только за первое полугодие 1997 г. ставки и тарифы на жилищно-коммунальное обслуживание населения выросли в Калужской области на 6, 5% за счет повышения платы за газ сетевой - в 2 раза; тарифов на электроэнергию - на 48%, платы за водоснабжение и канализацию - на 6%, квартплаты на 15% (см. табл. 1.8.). В 1998 г. этот процесс продолжался.

Однако рост цен не единственная причина, вызвавшая столь значительное падение объемов производства предприятий ЖКХ. Следует отметить и целый ряд других причин.

1. Значительное недофинансирование из федерального бюджета запланированных статей расходов местных бюджетов на текущее содержание и развитие муниципального ЖКХ, в том числе и финансирование местных инвестиционных программ и проектов "ресурсосбережения", поддержка и финансирование которых было гарантировано федеральным правительством. Это значительно затрудняет реконструкцию, переоснащение и техническое перевооружение предприятий ЖКХ, внедрение новых ресурсосберегающих технологий, без которых невозможно снизить себестоимость жилищно-коммунальных услуг, повысить их качество. Дефицит бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований не дает возможности предоставлять дополнительные ассигнования на эти цели.

Таблица 1.8.

Динамика тарифов на основные виды платных услуг населению Калужской области в 1995-1997 гг.

Услуги

Январь-июнь 1997 г. к декабрю 1996 г.

Январь-июнь 1996 г. к декабрю 1995 г.

Платные услуги населению

бытовые

пассажирского транспорта

связи

жилищно-коммунальные

детских дошкольных

учреждений

санаторно-курортные

здравоохранения

111, 2

115, 1

116, 2

106, 6

106, 5

107, 2

109, 3

118, 4

119, 7

123, 9

117, 5

127, 6

115, 7

121, 8

122, 0

114, 3

2. Необоснованное увеличение удельного веса ввоза твердого топлива (угля) из северных районов страны. Его приобретение осуществляется Правительством Калужской области главным образом в кредит и по взаимозачетам. При этом практически полностью остановлены разработки и добыча местного и более дешевого топлива - торфа, который можно широко использовать в период отопительного сезона. Переоборудование котельных на его использование не требует значительных финансовых средств. Однако, отсутствие финансовых ресурсов на торфяные разработки и добычу торфа, а также невозможность для местных бюджетов муниципальных образований области осуществлять его 100% предоплату частным подрядчикам, затрудняет использование этого дешевого и качественного сырья.

3. Значительный износ основных фондов предприятий ЖКХ. В Калужской области он превышает 60%. Особенно высок износ фондов на государственных (муниципальных) предприятиях ЖКХ, которыми производится до 90% жилищно-коммунальных услуг. Степень износа основных фондов предприятий ЖКХ Калужской области представлен в табл. 1.9. Значительный износ основных фондов ЖКХ вызывает необходимость их постоянного ремонта, направленного главным образом на "латание дыр", что негативно влияет на результаты производственной и финансово-экономической деятельности предприятий, затрудняет ресурсосбережение в сфере потребления жилищно-коммунальных услуг.

Таблица 1.9.

Износ основных фондов предприятий ЖКХ

Организационно-правовые формы

Число предприятий

Удельный вес в %

Износ основных фондов в %

Всего предприятий:

В том числе:

государственные

(муниципальные)

арендные

частные

203

163

7

33

100

80, 9

3, 4

15, 7

61, 3

73, 4

67, 2

43, 1

4. Низкий уровень управления производственной и финансово-экономической деятельностью предприятий ЖКХ. Об этом свидетельствует:

· падение производительности труда промышленно-производственного персонала за 1992-1997 гг. на 30-35%, поскольку численность работников сокращается гораздо медленнее, чем объем производства услуг из-за медленной адаптации предприятий ЖКХ к рыночным отношениям и желания руководителей любой ценой сохранить кадры и избежать трудоустройства высвобождаемых работников;

· низкий уровень использования производственных мощностей предприятий ЖКХ (в конце 90-х гг. коэффициент их использования не превышает 70%) из-за крайней изношенности основных фондов, значительного числа неплательщиков за услуги ЖКХ среди предприятий, организаций социальной сферы и населения, а также простоя мощностей рассчитанных на обслуживание жилищного фонда, строительство которого было законсервировано еще в 1993-1995гг.;

· дефицит собственных оборотных средств, особенно на предприятиях коммунального обслуживания в период отопительного сезона, в том числе предприятий "Теплосеть" и "Водоканал". Недофинансирование муниципальных образований Калужской области на приобретение топлива превышает в среднем 10-15 млрд. рублей;

· неудовлетворительное техническое состояние предприятий. При износе фондов более 60% темпы обновления технологического оборудования упали до 0, 2-0, 7% вместо необходимых 14-20% в год. Производство отечественного технологического оборудования для предприятий ЖКХ значительно отстает от потребностей практики;

· высокие налоги и проценты на кредиты, неплатежи потенциальных потребителей, сокращение объемов потребления услуг ЖКХ в среднем на одного человека; отсутствие конкуренции, что не стимулирует развитие предприятий ЖКХ, негативно влияет на качество оказываемых услуг. Для восстановления платежеспособности предприятий ЖКХ им необходима серьезная государственная и муниципальная поддержка, крупномасштабные инвестиции для реконструкции и технического перевооружения. В Калужской области в 1996-1997 гг. финансовая поддержки предприятий отрасли осуществлялась за счет льгот по местному налогообложению, налогового кредита для сезонных закупок и поставок топлива.

С 1993 г. началось внедрение на коммунальных объектах новых топливо сберегающих технологий на проведение ремонтно-восстановительных работ: строительство 100 км. газовых сетей с применением полиэтиленовых труб. Расширилось использование торфа и отходов предприятий деревообработки в качестве топлива для муниципальных котельных; перевод котельных на газовое топливо. Дало эффект внедрение новых технологий ремонта инженерных сетей бестраншейным способом.

В 1992 г. были проиндексированы тарифы для населения с учетом инфляции. С 1994 г. начался рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги, что позволило увеличить долю затрат, покрываемых населением, с 2 до 40%. В результате объем недофинансирования предприятий снизился, но был недостаточен для нормального функционирования отрасли. Темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги опережали темпы инфляции, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда не уменьшилась. Положение усугублялось еще тем, что реальные доходы населения в 1992-1995 и 1998 гг. существенно снизились, в связи с чем рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги увеличил количество неплательщиков и задолжников (в Калужской области с 1% до 30%).

Для социальной защиты малодоходных слоев населения с 1994 г. начали работу службы субсидий в 23 субъектах области. Субсидии предоставлены более чем 100 тыс. семей (около 20% от общей численности населения Калужской области) на сумму более 20 млрд. рублей. Однако эти меры не обеспечивают устойчивое развитие предприятий ЖКХ, не гарантируют социальную защищенность граждан и обеспечение их необходимым минимумом жилищно-коммунальных услуг общественно-нормального уровня. Следует искать новые подходы, основанные на рационализации и снижении издержек производителей услуг и, соответственно, тарифов при поддержании стандартов качества услуг.

Проведенный анализ состояния ЖКХ показал, что основными проблемами развития этой отрасли сферы услуг являются:

· жилищная (недостаточное количество жилья, его крайне неравномерное распределение и несоответствие составу семей низкий уровень обслуживания жилищного фонда);

· транспортная (недостаток транспортных средств и линий, нерегулярность движения, низкий уровень комфорта, недостаточный уровень благоустройства территории и состояния дорожной сети);

· экологическая (тревожное ухудшение условий очистки воды и сточной жидкости, утилизации твердых бытовых отходов, состояния воздушного бассейна);

· энергообеспечения (частое отключение систем энергообеспечения, аварийное состояние сетевого хозяйства);

· социальная (рост ставок и тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг при их низком качестве в условиях падения реальных денежных доходов населения);

· низкий уровень управления производственной и финансово-экономической деятельностью предприятий ЖКХ (падение производительности труда, низкий уровень использования производственных мощностей, острый дефицит собственных оборотных средств, неудовлетворительное техническое состояние предприятий и др.)

Все эти проблемы существовали и ранее, но в условиях переходного периода они резко обострились. Основными причинами этого, на наш взгляд, являются:

· монополизм государственной и муниципальной собственности на объекты ЖКХ;

· чрезмерная концентрация управления на уровне местных органов исполнительной власти;

· разбухшие управленческие структуры, бюрократизм и протекционизм;

· несоответствие цен и тарифов на услуги ЖКХ фактическим затратам на их производство;

· слабое развитие хозрасчетных отношений на предприятиях ЖКХ и отсутствие действенных экономических стимулов;

· отсутствие современного научно-технического менеджмента;

· слабый учет и защита интересов потребителей услуг ХКХ;

· отсутствие действенной системы социальной защиты населения при внедрении рыночных механизмов в отрасль.

Только устранение указанных причин позволит повысить эффективность хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере. Рохчин В.Е, Чекалин B.C. Муниципальное планирование. Учебное пособие по спец. 0608 "Экономика и управление в городском хозяйстве". Спб: СпбГИЭА, 1996, 137с.

1.2 Жилищно-коммунальная реформа - необходимость и сущность

Существующая система управления ЖКХ ярко доказывает ее неэффективность. Материальная база отрасли, развивавшаяся на основе остаточного принципа финансирования, находилась в неудовлетворительном состоянии и в доперестроечные времена и заметно деградирует в последние годы.

Неэффективное управление ЖКХ начало проявляться еще на рубеже 70-х/80-х гг. Уже тогда стало очевидным, что собственники жилищного фонда (государственного и муниципального) в перспективе будут не в состоянии его содержать. Это и предопределило первый этап реформ в ЖКХ, который был связан с реализацией Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 08 апреля 1987., № 427 "О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства и мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование". Однако эти меры не определили концептуальные основы реформирования ЖКХ на пути к рыночной экономике, не нашли ощутимой поддержки на предприятиях и организациях жилищно-коммунальной сферы, привыкших к монопольному хозяйствованию и не дали ощутимых результатов.

Необходимость нового этапа реформ в системе ЖКХ стала особенно очевидной на рубеже 80-х/90-х гг. в условиях охватившего страну экономического кризиса, сопровождающегося галопирующей инфляцией и сокращением централизованного финансирования. Это обусловило необходимость разработки новой жилищно-коммунальной политики.

Первыми законодательными и нормативными актами, определившими новый этап реформ в системе ЖКХ, стали законы "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", "О внесении изменений и дополнений в жилищный кодекс РСФСР от б июня 1991 г" . Однако и эти законы не изменили порядок оплаты жилья и коммунальных услуг, и не создали в этой отрасли конкурентную среду.

Необходимость комплексного подхода к решению жилищной проблемы привела к разработке новой жилищной политики и созданию государственной целевой комплексной программы "Жилище", разработанной по инициативе Госстроя России согласно Постановлению Правительства РФ от 19 августа 1992 г. № 602 "О мерах по реализации программы углубления экономических реформ" .

Программой был предусмотрен поэтапный переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг населением в 1993-1997 гг. Предполагалось, что в 1993 г. доля оплаты населением жилья и коммунальных услуг составит 10% от совокупного дохода семьи, в 1994 - 1995 гг. - 15%, в 1996-1997 гг. - 20-25% совокупного дохода. Впоследствии предполагалось довести долю расходов каждой семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг до 30%.

Однако, указанный подход не учитывал падение реальных денежных доходов населения, обнищание основной его массы, оставил в стороне принципы социальной защищенности.

Последующим развитием нормативно-правовой базы жилищной реформы стал Закон РФ "Об основах Федеральной жилищной политики", который ввел новые понятия в жилищное законодательство России. На этой основе было принято Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 935 "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг", которое предусматривало подготовку методики расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги ЖКХ. Эта методика была разработана и утверждена. Она предполагает создание на местах "Служб заказчика" по оказанию жилищно-коммунальных услуг как структурных подразделений местной исполнительной власти. О реформе жилищно-коммунального хозяйства. М.: "Экономика и жизнь". 2001, 13 марта, с. 27.

Создание этих структур было призвано разрушить существующий в отрасли затратный механизм. Их отношения с предприятиями ЖКХ должны были строиться в соответствии с заключенным между ними договором, которым определяются права и обязанности сторон, в том числе гарантии собственника жилья (муниципалитета) - о своевременном финансировании работ по его техническому обслуживанию, содержанию и ремонту. Однако при постоянном дефиците бюджета это условие договора сдерживает местные органы исполнительной власти от перехода на договорные отношения в отрасли и создания дирекций "единого заказчика". В связи с этим новая форма управления по содержанию и эксплуатации жилищного фонда и его ремонту внедряется крайне медленно, что не позволяет развивать рыночные отношения.

Ликвидация затратного механизма в ЖКХ требует принятия ряда законодательных актов на федеральном и местном уровне, реализации местными органами власти своих полномочий в качестве собственника жилищного фонда. Предприятия жилищно-коммунальной сферы использовали вышеназванные нормативные документы для укрепления своего монопольного положения.

Проводимые в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 935 меры имели две цели:

- освободить бюджет от расходов на содержание ЖКХ, переложив их на плечи потребителей, поскольку предполагалось, что население будет жить в приватизированных домах (кондоминимумах) и как рыночный субъект будет оплачивать жилищно-коммунальные услуги по "рыночным ценам" из собственного кармана исходя из господствовавшей либерально-монетарной концепции реформ. Это означало, что государство практически полностью устраняется от контроля и регулирования экономических процессов в ЖКХ.

Между тем необходимость возмещать рациональные затраты на производство жилищно-коммунальных услуг и организацию нормальной эксплуатационной деятельности предприятий ЖКХ вовсе не означает, что это уже сегодня следует делать только за счет средств населения.

Замена административной системы управления экономическими методами хозяйствования не означает отказ от государственного и муниципального регулирования. Специфика системы жилищно-коммунального обслуживания для которого характерно наличие естественных монополий (электро-, газовые, тепловые, водопроводные, канализационные и другие сети) означает, что введение частной собственности не приводит к созданию конкурентной среды, активизирующей экономические методы управления, а наоборот, может усилить монополизацию коммунальной деятельности .

Поскольку нельзя говорить о свободном выборе сетей доставки коммунальных услуг и целесообразности создания параллельных (альтернативных) сетей, не может быть и речи о создании полностью конкурентной среды в жилищно-коммунальной сфере. А там где отсутствует конкуренция, не может быть и свободного ценообразования. Разбросом цен в этой сфере управляет не только соотношение спроса и предложения, но и интересы монопольных производителей жилищно-коммунальных услуг .

Устойчивость затратного механизма на услуги ЖКХ подтвердило Постановление Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1329 "О дополнении Постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 № 935...", согласно которому местным органам исполнительной власти было предоставлено право "... устанавливать уровень платежей граждан на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги в процентах к затратам на их предоставление по годам для каждого региона . При сохранении затратного механизма в отрасли указанный уровень платежей с граждан был установлен на 1994 г. в размере 15-20% от затрат (нормативной стоимости) на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги, на 1995 г. - 20-40% и т.д.

При сохранении затратного принципа оказалось неэффективным ограничение расходов на оплату услуг ЖКХ долей в 20% от семейного бюджета (совокупного дохода семьи). Такой уровень предполагается ввести только на заключительном этапе преобразований в ЖКХ , Хайло Е.Г. Организационные формы и направления жилищно-коммунального обслуживания населения. В сб. тезисов-докладов 11 региональной научно-технической конференции "Интеграция экономики в систему мирохозяйственных связей". Спб.: СпбГИЭА., 1999., с.79-83.

В дальнейшем, попытки переложить жилищно-коммунальные расходы полностью на население при одновременном сохранении затратного механизма ценообразования на услуги ЖКХ, несомненно, приведут к росту социальной напряженности, дискредитации самой идеи жилищной реформы. Ведь на деле мы наблюдаем только рост затрат населения на оплату услуг ЖКХ при сохранении их низкого качества.

Рис. 1.2. иллюстрирует темпы роста расходов домохозяйств на оплату жилищно-коммунальных услуг в сравнении с увеличением доли расходов на оплату услуг ЖКХ в общем доходе домохозяйств за период с 1992 по 2000 гг. График построен на основе данных Госкомстата России и показывает, что к 2000 г. домохозяйства по проекту будут оплачивать 100% себестоимости жилищно-коммунальных услуг. При этом доля расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в общем доходе домохозяйств возрастет с 1% в 1992 г. до 32% в 2000 г.

В связи с неудовлетворительным ходом реформ в отрасли было принято Постановление Правительства РФ "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг" № 707 от 18 июня 1996 г., которым отменялось предшествующее "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг..." № 935 от 22 сентября 1993 г .

В новом постановлении акцент был сделан на эффективный сбор платежей с населения. Однако, если речь идет о формировании рыночных основ хозяйственных отношений в ЖКХ, то непонятно на каком основании следует взимать с населения полную оплату за неоказанные или низкокачественные услуги ЖКХ, возмещать за счет населения средства, затраченные на переоборудование теплотрасс и иных коммунальных сетей и тем более на потери воды, тепла, электроэнергии по причине плохого управления, аварийности и ветхости объектов инженерной инфраструктуры.

В постановлении 1996 г. особое внимание было уделено усилению социальной политики в сфере ЖКХ, предусмотрено предоставление компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг всем имеющим на это право гражданам при увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг.

В тексте Концепции отмечается необходимость указания источников предоставления льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг. Однако следует указывать также способы их формирования в местных бюджетах, процедуру предоставления льгот малоимущим и др. Программа социальной помощи может стать действенной лишь при четких процедурах их предоставления и перераспределения, высокой степени контроля, упорядочении документооборота и более жесткого учета.

Необходима дифференциация оплаты расходов эксплуатации жилья в зависимости от его технического состояния, степени благоустройства, износа и т.д., то есть в зависимости от его качества . Недопустимо приводить к общему знаменателю панельную "хрущевку" и благоустроенные жилые помещения в квартирах в капитальных домах повышенной комфортности.

Переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг при сохранении затратного механизма в отрасли и нарушение рыночных основ ценообразования привели к искажению государственной жилищной политики, дискредитировали проводимую в стране жилищную реформу, усилили несоответствие жилищного законодательства новым социально-экономическим условиям.

Рисунок 1.2

Расходы домашних хозяйств на оплату услуг ЖКХ в 1992-2000 гг. (источник Госкомстат РФ)

Примечание:

* ряд 1 - доля расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в общем доходе домашних хозяйств;

* ряд 2 - расходы домашних хозяйств на оплату жилищно-коммунальных услуг по годам.

Главной целью реформ в ЖКХ является элементов рыночных отношений с формированием системы социальной защиты, а также отделение естественных монополий (транспортных сетей) от собственно производства услуг, которое следует организовать на конкурентной основе.

По нашему мнению, необходимо усиление социальной ориентации экономических реформ, в числе которых особое место занимает реформа ЖКХ. Для реализация этой цели необходимо обеспечить: снижение стоимости и повышение качества жилищно-коммунального обслуживания; совершенствование механизмов финансирования в отрасли; усиление социальной политики в сфере ЖКХ; государственное регулирование и контроль за состоянием жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры . Использование новых ресурсосберегающих технологий обеспечит повышение эффективности использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов.

Главной целью социально-экономических реформ следует считать повышение темпов экономического роста и улучшение качества жизни населения, а не только снижение инфляции как это было сделано в 1995-1997 гг.

Реформа в сфере ЖКХ должна включать в себя совокупность взаимосвязанных и последовательных мер, основными из которых следует считать:

* совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ, обеспечивающее максимальную экономию ресурсов, оперативность управления, адресность предоставления услуг, ответственность производителей и потребителей за качество и рациональное использование услуг в системе ЖКХ;

* создание системы нормативов потребления услуг ЖКХ с учетом природно-климатических и географических условий, различий в уровне жизни различных социальных слоев и групп населения, обеспечивающих соблюдение производственной и технологической дисциплины, а также дисциплины в сфере потребления услуг ЖКХ;

* совершенствование системы социальной защиты населения, упорядочение системы льгот и субсидий, усиление адресной направленности предусмотренных на эти цели бюджетных средств;

* переход на договорные отношения в отрасли, развитие конкурентной среды, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, поставки материалов, оборудования и проектно-строительные работы;

* совершенствование финансовой политики местных органов исполнительной власти, усиление контроля за распределением финансовых ресурсов по отдельным статьям бюджетных затрат; соблюдение строгого режима экономии и концентрацию финансовых ресурсов для финансирования самых эффективных проектов; разработка социально-обоснованных норм отпуска, топлива и электроэнергии населению, подлежащих дотированию в первую очередь; уточнение перечня и регулирование деятельности естественных монополий в сфере ЖКХ через усиление контроля за динамикой себестоимости услуг, ценами и тарифами;

* внедрение на предприятиях ЖКХ новых высокоэффективных и ресурсосберегающих технологий, дающих возможность снизить себестоимость, а соответственно и тарифы на жилищно-коммунальные услуги при соблюдении стандартов их качества.

Совершенствование функционирования и развития системы социально-экономических отношений в сфере ЖКХ, на базе рыночных механизмов, предполагает уточнение полномочий и ответственности государства, субъектов Федерации и местных органов исполнительной власти.

Муниципальное регулирование процессов, происходящих в ЖКХ, становится особенно важным при передаче большей части фондов ЖКХ в частное пользование и собственность, и увеличении доли оплаты услуг ЖКХ населением. Это регулирование не противоречит рыночным принципам функционирования ЖКХ.

1.3. Зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства

В странах с развитой рыночной экономикой, - США, Великобритании, Германии, Японии, Швеции, Франции, Австрии и других, накоплен богатый опыт организации жилищно-коммунальных служб в рамках государственного (муниципального) и частного секторов. Его детальное изучение позволяет использовать положительный опыт в российской практике. Радыгин В. Технический взгляд на приватизацию в странах Запада. М.: "Эко", 1992., №3, с.53-57.

На рубеже 80-90-х гг. правительства многих стран в рамках социально-экономических программ и программ реформирования государственного сектора экономики проводили приватизацию объектов ЖКХ, руководствуясь тем, что "... государственные предприятия - это чаще национальные обязательства, чем национальное имущество. Для нации гораздо лучше, если эти предприятия будут переданы частному сектору, приносящему доход на основе конкуренции". Параллельно с процессом приватизации шел поиск новых форм предоставления коммунальных услуг с участием представителей частного бизнеса.

При этом сохраняется предоставление услуг муниципальными службами, в первую очередь, в сфере коммунального обслуживания. Муниципалитет выступает при этом в качестве организатора производства услуг. Другими словами предоставление услуг осуществляется не самим муниципалитетом, а предприятиями основанными на муниципальной собственности и подотчетными муниципалитету. Предоставление подобных услуг осуществляется муниципальными департаментами по "санитации" (сбор, вывоз, утилизация пищевых отходов и бытового мусора и др.); департаментами парков (озеленение, благоустройство городской территории и др.); департаментами по автомагистралям и т.д.

Распространенной формой предоставления муниципальными службами услуг в развитых странах являются межтерриториальные соглашения (договора об обслуживании), при которых административно-территориальные образования (например, "сити" в США) могут заключать соглашения на предоставление тех или иных услуг, которые они не могут предоставлять потребителям сами или считают их предоставление собственными силами нерациональным, с более высокими властными структурами (например, Правительствами "штатов"). Последние оказывают услуги тем представителям территорий, которые в состоянии и готовы их купить. В данном случае, один орган управления может позволить себе нанять другой и оплатить поставленные услуги. Подобным образом, за рубежом, оказываются коммунальные услуги по водо-, газо-, теплоснабжению, водоотведению, услуги по "санитации" территорий, уборка снега и др. . При этом в договорных отношениях участвуют два органа управления: причем один является организатором, а другой поставщиком услуг. Как показывает опыт США, Великобритании, Германии, Японии, Швеции, Канады и др. это позволяет более экономно использовать финансовые ресурсы, мощности и возможности производителей услуг.

По нашему мнению, использование данной институциональной модели обеспечения услугами может быть вполне перспективно и в нашей стране. Однако, для ее реализации следует:

* выявить потребности различных групп населения в услугах, в том числе и тех, которые пока не предоставляются;

* оценить возможности местных муниципальных служб, предприятий и организаций по предоставлению услуг, соответствующих стандартам качества, требуемому ассортименту и лимитам затрат;

* получить исчерпывающую информацию о возможных производителях услуг в других административно-территориальных образованиях;

* разработать и отладить механизм договорных взаимоотношений и расчетов при заключении соглашений между различными административно-территориальными единицами. Шопенко Д.В., Москаленко Е.Г., Родионов Д.Г. Зарубежный опыт привлечения инвестиций в развитие социально значимых отраслей сферы услуг крупных городов. В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППС СпбГУ (экономический факультет)., 9-11 апреля 1996 г. Спб: СпбГУ., 1996.

Местные органы исполнительной власти могут заключать соглашения, договора, контракты не только друг с другом, но и с частными фирмами. Во многих развитых странах, - Великобритании, США, Швеции, - городские власти давно осознали, что монопольное положение муниципальных служб сдерживает улучшение условий жизни в крупных городах. Практикуется продажа транспортным компаниям (включая муниципальные и частные) автобусных и трамвайных линий на конкурсной основе. Например, в 1992 г. около 250 из 400 маршрутов "Лондонских автобусов" было предложено для заявок частным владельцам, но сами маршруты в частное владение не отошли. Частота движения автобусов на линии, устанавливается муниципалитетами. При невыполнении частной компанией оговоренных в контракте условий вводятся штрафные санкции. Практика показала, что переход "Лондонских автобусов" на конкурентную систему работы дал экономию как муниципальным транспортным предприятиям (они тоже участники конкурентной борьбы), так и частным фирмам (в среднем экономия составила около 15%). Аналогичные меры предпринимаются и в Швеции. Например, власти Гетеборга передали в частное владение (использование) все автобусные маршруты и приступили к приватизации трамвайных .

Нововведения в жилищно-коммунальной сфере развитых стран, основанные на рациональном сочетании централизации и децентрализации, дали положительные результаты. Они не тормозят, а активизируют рынок услуг и улучшают условия жизни потребителей. Радыгин В. Технический взгляд на приватизацию в странах Запада. М.: "Эко", 1992., №3, с.53-57.

Подобные нововведения можно применить при организации городского водопровода, тепло,- электро - и газоснабжения, то есть к работе тех служб, которые принято относить к технически монопольным.

Так, в малых городах и селах до развертывания централизованных систем коммунального обеспечения целесообразно более широко применять индивидуальные и групповые установки коммунального обслуживания (водо-, газо-, теплообеспечение), которые в последующем при необходимости можно подключать к сетям централизованного снабжения. В Канаде почти во всех поселках с численностью населения до 1200 человек применяются только децентрализованные системы коммунального обслуживания жилых домов. Это позволило за короткое время благоустроить весь жилой фонд в небольших поселках в северных районах страны.

Подобный опыт может широко применяться и в нашей стране, в особенности в местах нового жилищного строительства на окраине крупных городов и в области. Опыт быстрого благоустройства жилья применим не только для небольших поселков, но и для индивидуальных коттеджей и малоэтажных домов, строящихся на окраинах крупных городов. Эффективность такого подхода доказана и опытом некоторых стран Восточной Европы (Польша, Югославия, Чехия и Словакия).

В малых городах, поселках и местах нового жилищного строительства может быть предусмотрено использование децентрализованных систем теплообеспечения с использованием дешевого газового топлива. Современные отечественные индивидуальные отопительные котлы и водонагреватели, при всех своих недостатках, имеют достаточно высокий КПД (83%) и не нуждаются в прокладывании теплотрасс. Их техническое совершенствование вполне под силу отечественной промышленности. На наш взгляд, использование децентрализованных систем теплообеспечения имеет далеко идущие перспективы с учетом опыта таких стран как Канада, Нидерланды, Германия, Австралия и др.

Большой опыт проведения конкурсов по благоустройству территорий накоплен местными властями крупных городов Великобритании. Акт о местном управлении (1988 г.) предписывает им проведение конкурсов частных фирм при подрядах на строительство зданий, дорог, санитарную очистку, уборку территории, обеспечению школьников питанием и др. При организации обслуживания населения в названных сферах местные власти могут прибегать к услугам собственных служб только в случае их победы на конкурсе с частными подрядчиками.

В странах с развитой рыночной экономикой частный бизнес в 90-х гг. выполнял не более 1/5 услуг в системе ЖКХ. Это связано с наличием в жилищно-коммунальной сфере монопольных жизнеобеспечивающих систем (газо-, водо-, теплообеспечение, водоотведение, канализирование и др.), находящихся в муниципальной собственности, с высокими требованиями к качеству услуг, жестким государственным регулированием и контролем за соблюдением стандартов этого качества частными производителями.

Следует принять во внимание, что государственное регулирование коммунальной инфраструктуры не только не упразднено в странах с развитой рыночной экономикой, но и претерпело глубокую эволюцию под воздействием специфических потребностей в той или иной отрасли ЖКХ. В этой связи заслуживает внимания опыт ведущих индустриальных стран и, особенно, США, как страны, у которой территория, географические зоны, структура управления и др. сопоставимы с российскими . Эта страна развитых рыночных отношений имеет длительный опыт федерального регулирования экономики, в отличие от России, где начальный этап рыночных отношений сопровождается переходом ответственности на муниципальный уровень, дезорганизацией и снятием государственного финансирования. Шопенко Д.В., Москаленко Е.Г., Родионов Д.Г. Зарубежный опыт привлечения инвестиций в развитие социально значимых отраслей сферы услуг крупных городов. В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППС СпбГУ (экономический факультет)., 9-11 апреля 1996 г. Спб: СпбГУ., 1996.

Современный фундамент регулирования городской коммунальной инфраструктуры США на федеральном уровне был заложен в 30-е гг. серией законов, распространяющихся прежде всего на электроэнергетику. В 1933 г. был принят закон о создании администрации реки Теннеси, а в 1953 г. -закон о холдинговых коммунальных компаниях (Public Utility Holding Company Act 1953). Последний закон, принятый в условиях ожесточенной политической борьбы, возглавляемый лично Ф. Рузвельтом, который еще в 20-е гг., будучи губернатором штата Нью-Йорк, решительно выступал против злоупотреблений и махинаций коммунальных электрокомпаний, возложил контроль за их деятельностью на созданную в 1920 г. Федеральную комиссию по энергетике, имеющую статус «независимого агентства», или регулирующего органа.

На рубеже 70-80-х гг. в развитии отраслей коммунального хозяйства США, при достаточно разработанной правовой базе, на первый план вышли проблемы организации управления и финансирования. Непосредственная ответственность за объекты коммунальной инфраструктуры возложена на местные органы исполнительной власти. Именно они должны обеспечивать бесперебойное функционирование коммунальных объектов, их реконструкцию и развитие.

Как видно, финансирование этих работ исключительно местными органами власти было бы им непосильно, поэтому помощь поступает как из бюджетов штатов, так и за счет федеральных субсидий, выделяемых под те или иные федеральные программы.

Самым распространенным видом субсидирования являются целевые программы, направленные на реализацию конкретных проектов. Однако, эта реформа имеет свои недостатки. Закрепление за любым министерством субсидий ведомственного предназначения делает практически невозможным в следующем финансовом году их перераспределение в пользу новых программ по другим ведомствам.

Федеральное правительство субсидирует около половины инвестиций местных и штатных правительств. Целевые федеральные отчисления правительствам штатов и местным органам власти для инвестиций в строительство объектов коммунальной инфраструктуры составляют ежегодно более 25 млрд. долл. Радыгин В. Технический взгляд на приватизацию в странах Запада. М.: "Эко", 1992., №3, с.53-57.

Финансовое и организационное участие федерального правительства (в лице различных федеральных учреждений) в решении проблем развития коммунального хозяйства и инфраструктуры не заменяет достаточно четкой системы разделения ответственности между властями различных уровней. Федеральное правительство отвечает в основном за инвестирование в природные ресурсы, охрану окружающей среды, водный транспорт, порты и вокзалы, регулярно выделяет большие средства штатам для поддержания и развития сети шоссейных дорог.

Правительства штатов несут ответственность за строительство шоссейных дорог, частично за развитие сети электро-, тепло- и газоснабжения. Все остальные вопросы коммунальной инфраструктуры - водоснабжение, санитарное состояние, канализирование, общественный транспорт, находятся в ведении местных властей, которые используют на эти цели как свои бюджетные средства, так и федеральные субсидии в различных формах, а также средства из бюджетов штатов.

Таким образом, местные власти получают прямой выход на соответствующие федеральные регулирующие организации и законодательные органы страны.

Зарубежный опыт указывает на следующие направления развития частного бизнеса в жилищно-коммунальной сфере :

* организация и эксплуатация жилищного фонда (США, Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Швеция, Австрия);

* бытовое обслуживание населения: ремонтные услуги, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов (США, Великобритания, Франция, Германия, Япония, Канада, Швеция, Австрия);

* уборочные работы, озеленение (США, Великобритания, Австрия, Германия, Бельгия, Канада);

* транспортное обслуживание (США, Великобритания, Швеция, Австрия, Франция);

* ремонт и содержание дорог (США, Великобритания, Австрия, Франция, Италия, Бельгия, страны Латинской Америки).

Оказание услуг в системе ЖКХ может осуществляться и на основе франчайзинга. Договора, заключаемые территориальными органами управления с небольшими фирмами, которые сохраняют практически полную хозяйственную самостоятельность. Взамен они обязаны отчислять в местный бюджет 5-10% своего дохода, вводить представителя местной власти в состав правления и рекламировать фирменный знак территориального органа. Радыгин В. Технический взгляд на приватизацию в странах Запада. М.: "Эко", 1992., №3, с.53-57.

Глава 2 Основные направления в жилищной политике по управлению городским хозяйством в г. Калуге

Основным направлением жилищно-коммунальной реформы в крупных городах России является ликвидация муниципальной монополии. При этом, по моему мнению, недопустима замена муниципальной монополии частной. Это может привести лишь к существенному удорожанию услуг, хотя у частной монополии стимулы к снижению издержек и повышению качества услуг несколько сильнее, чем у муниципальной. Повышение качества услуг, как правило, требует увеличения затрат, что сказывается на цене. Но в данном случае, ее рост можно оправдать, поскольку речь идет не об удорожании услуги, а об ее замене другой, - лучшей.

В этом случае, деятельность частного монополиста на рынке жилищно-коммунальных услуг должна регулироваться местными органами исполнительной власти на основе отбора частных производителей услуг на конкурсной основе, а также регулирования цен и тарифов с учетом финансовых возможностей населения.

Однако главное направления реформ - расширение возможности приобретения услуг ЖКХ на свободном конкурентном рынке. При этом у населения появляется возможность самостоятельно выбирать и сами услуги и их производителя - муниципального или частного. Уже не руководствуясь старой схемой "бери что дают", потребитель сможет "наказать" поставщика дорогих или низкокачественных услуг, уйдя к его конкуренту.

При взаимоотношениях потребителей и частных производителей жилищно-коммунальных услуг муниципалитет не принимает непосредственного участия в сделке, однако устанавливает стандарты их качества. Эта модель в перспективе приемлема при предоставлении практически любых услуг ЖКХ при условии демонополизации рынка и развития контрактных отношений.

До сих пор основными производителями услуг ЖКХ в нашей стране являются государственные (муниципальные) жилищно-коммунальные предприятия, которыми ведают муниципальные службы. Объемы оказываемых ими услуг, ставки и тарифы жестко регулируются муниципалитетами. Такую практику нельзя считать совершенной. По мере развития рынка и становления присущих ему институтов, маркетинговые исследования спроса населения должны определить ассортимент услуг и их качество, регулируемое и рынком, и муниципальными службами.

Возникновение негативных тенденций во многом связано со слабой методологической проработкой системы антимонопольного регулирования и процессов приватизации.

Реформа ЖКХ имеет целью сокращение переходного периода, когда рыночные отношения находятся еще в начальной стадии своего формирования, создание нового хозяйственного механизма и системы управления ЖКХ еще не закончено, а объем реализации жилищно-коммунальных услуг не соответствует рациональным нормам.

К числу важнейших показателей, характеризующих развитие ЖКХ как системы обеспечения услугами, следует отнести:

а) уровень обеспечения услугами, то есть удельные объемы потребления услуг, степень охвата услугами ЖКХ потребителей и территории в целом;

б) качество обслуживания, измеряемое на базе объективных показателей (норм, нормативов);

в) самоокупаемость услуг ЖКХ (доля дотаций из бюджета);

г) оценка достаточности, качества и доступности услуг ЖКХ населением, определяющая уровень социальной напряженности, связанный с этой отраслью;

д) затратность услуг ЖКХ (удельный расход ресурсов на единицу услуг, потери ресурсов в сетях);

е) степень очистки выбросов в окружающую среду, уровень и эффективность их утилизации.

В условиях предельно жесткой ограниченности ресурсов реформа ЖКХ призвана обеспечить рост эффективности их использования, возмещение необходимых затрат организаций, предоставляющих услуги. Однако нельзя принять наблюдаемую в последние годы тенденцию перекладывания полностью на население всех проблем, связанных с финансированием преобразований в сфере ЖКХ.

"Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ" до сих пор не подкреплена соответствующими нормативными актами и положениями, регламентирующими экономические, правовые и иные отношения в сфере ЖКХ, намечены лишь общие направления реформ в ЖКХ субъектов Федерации.

Договоры на коммунальное обслуживание заключаются формально и не обеспечивают минимальных стандартов качества обслуживания. Не создан реальный механизм стимулирования ресурсосбережения. Инвестиции в коммунальное хозяйство снизились в два раза. Продолжает нарастать износ основных фондов в системе ЖКХ, снижаются устойчивость и надежность систем инженерного обеспечения.

Нельзя в современных условиях согласиться с основной идеей концепции, согласно которой "Единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, то есть переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями во взаимной увязке с обеспечением социальной защиты малообеспеченных семей..".

Бесспорно необходимо возмещать рациональные затраты на производство жилищно-коммунальных услуг и организацию нормальной эксплуатационной деятельности предприятий ЖКХ. Однако невозможно уже сегодня делать это только за счет средств населения. При отсутствии объективного контроля и учета фактически предоставляемых населению услуг в количественном и качественном выражении, нельзя взимать с потребителей полную оплату не оказанных и недосказанных услуг ЖКХ (об этом свидетельствует низкое качество обслуживания потребителей), а также возмещать за счет средств населения капитальные вложения и потери тепла, воды, электроэнергии и т.д. из-за низкого качества ремонта, неэффективной эксплуатации инженерных сетей и т.д.

Необходимо создать нормативно-правовую базу регулирования взаимоотношений между производителями услуг, их потребителями и посредниками, определив их взаимную ответственность.

Переход ЖКХ от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме услуг потребителями возможен только при условии опережающих темпов роста доходов граждан в реальном выражении по отношению к росту цен на услуги ЖКХ. Это связано со стабилизацией экономического положения в стране в целом, то есть с внешней средой ЖКХ. Реформа ЖКХ должна выступать как один из элементов общей реформы и государственной политики в сфере социальной защиты населения, как средство стабилизации социально-экономических процессов в обществе и составной элемент общей системы социально-экономического реформирования. При декларированном ранее подходе ее пытаются представить как самостоятельную реформу в определенной сфере.

Анализ показывает, что по Концепции реформирования ЖКХ 1997 г. государство снимает с себя ответственность за обеспечение контроля и управления процессами реформирования ЖКХ как составной сферы экономики страны. Эта реформа предполагала сохранение затратного механизма и смещение "центра тяжести" по оплате услуг ЖКХ с государства на налогоплательщиков. Чернышева Л.А., Родионов Д.Г. Совершенствование договорных отношений в отрасли (на примере жилищно-коммунального хозяйства Калужской области). В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППС Санкт-Петербургского Технологического института сервиса МГАСБУ., 17-18 декабря 1997 г. Спб: СпбТИС., 1998.

Концепцией реформирования ЖКХ предусматривался регулярный пересмотр ставок оплаты жилья и тарифов на коммунальные услуги, не допуская уменьшения доли платежей населения в общем объеме финансирования затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг. При этом не учитывался научно-технический прогресс как основной фактор повышения эффективности ЖКХ и возможности снижения тарифов на основе высокоэффективных и ресурсосберегающих технологий.

Вызывают сомнения и другие тезисы Концепции по реформированию ЖКХ в РФ. Так, предлагается "... в ставку оплаты жилья, предоставляемого по договору найма в государственном и муниципальном жилищных фондах, включать не только плату за содержание и ремонт жилья, в том числе и капитальный, но и плату за его наем". Это противоречит ГК РФ. Указ Президента РФ №425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства РФ", а также "Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ", могут действовать только в части не противоречащей ГК РФ.

2.1. Экономические основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства

Реформа отношений собственности

Упорядочение отношений собственности во многом определяет степень экономической эффективности хозяйственных реформ. Во всем многообразии отношений собственности особое место занимает собственность на средства производства, определяющая сущность системы хозяйствования, характер распределения материальных благ .

До сих пор не решены многие проблемы, связанные с приватизацией собственности в государственном секторе ЖКХ. Согласно ГК РФ в РФ признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Имущество ЖКХ может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 112 п. 1 и 2). При этом государственной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность) и субъектам РФ (республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам). Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью .

Одной из причин глубокого кризиса ЖКХ является нечеткое определение различных видов собственности, отношений владения, распоряжения и аренды, отношений собственников и менеджеров, а также передача государственного и муниципального имущества неэффективным собственникам.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5