РУБРИКИ

Прокуратура РФ и её роль в надзоре за исполнением законов

   РЕКЛАМА

Главная

Бухгалтерский учет и аудит

Военное дело

География

Геология гидрология и геодезия

Государство и право

Ботаника и сельское хоз-во

Биржевое дело

Биология

Безопасность жизнедеятельности

Банковское дело

Журналистика издательское дело

Иностранные языки и языкознание

История и исторические личности

Связь, приборы, радиоэлектроника

Краеведение и этнография

Кулинария и продукты питания

Культура и искусство

ПОДПИСАТЬСЯ

Рассылка E-mail

ПОИСК

Прокуратура РФ и её роль в надзоре за исполнением законов

14) утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд;

15) возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;

16) приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу;

17) осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом.

3. Письменные указания прокурора органу дознания, дознавателю, следователю, данные в порядке, установленном настоящим Кодексом, являются обязательными. Обжалование полученных указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, предусмотренных частью третьей статьи 38 настоящего Кодекса.

4. В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность.

5. Прокурор вправе в порядке и по основаниям, которые установлены настоящим Кодексом, отказаться от осуществления уголовного преследования.

6. Полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами. Уголовно-процессуальный кодекс РФ (УПК РФ) от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (не вступил в силу) ст 37

Таким образом, прокуратура как орган надзора за исполнением закона сама функционирует только на основании закона. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для юридических вузов и факультетов. 3-е издание, переработанное и дополненное. - М.: Зерцало, 1997

В отдельных случаях такими нормативными актами являются также указы Президента. Например, Указ от 18 апреля 1996 г. «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».

Вместе с тем в своей практической деятельности прокуроры руко-водствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, являющимися подзаконными нормативными актами. Эти приказы и указания особенно актуальны при реализации прокуратурой своей координирующей роли в борьбе с преступностью. «Указания Генерального прокурора Российской Федерации,--гово-рится в ст. 30 закона "О прокуратуре РФ"»,--по вопросам предвари-тельного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения».

В системе принципов прокурорского надзора четко различаются общеправовые и специальные принципы. Последние можно также подразделить на организационные и функциональные.

Подобная классификация способствует более обстоятельному уяс-нению сущности рассматриваемого явления, позволяет определить как общее положение прокуратуры, так и особенности ее деятельности, а также правовой статус прокуроров.

Общеправовые принципы:

1. Законность, Этот принцип выражается в требовании точного и единообразного исполнения законов в организации прокуратуры и при осуществлении прокурорского надзора. Обращено оно прежде всего к самой прокуратуре, деятельность которой имеет строго подзаконный характер. Это означает соответствие закону поводов и оснований прокурорского надзора, его форм и методов, принимаемых прокурором актов. Лишь с позиции законности производится прокуратурой оценка деятельности поднадзорных ей органов и должностных лиц. Особое значение принцип законности имеет в судопроизводстве, в процессе которого прокурор обязан принимать меры, подчас властные, направ-ленные на пресечение и устранение выявленных нарушений законно-сти. Нарушение или неправильное применение законов самим прокурором, результатом чего явилось неправильное разрешение дела, ограничение прав и законных интересов участников процесса, должно расцениваться как невыполнение прокурором служебного долга и влечь установленную законом ответственность.

Принцип законности является наиболее общим, так как именно он лежит в основе всех иных принципов организации и деятельности органов прокуратуры.

2. Демократизм. Демократизм как общеправовой принцип Россий-ского государства провозглашен ст. 1 Конституции РФ. «Россия,-- сказано в ней,--есть демократическое... правовое государство--». Ес-тественно, что прокуратура, одним из направлений деятельности кото-рой является «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, ведомствами, представи-тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» (ст. 1 закона «О прокуратуре РФ»), способствует реальному претворению народовластия в жизнь российского общества.

Демократизм прокурорского надзора означает прежде всего его осу-ществление в интересах народа и от его имени. Проявляется это, в частности, в установлении связей населения с прокурорскими органами. причем связь эта носит двусторонний характер. Закон «О прокуратуре РФ» (ст. 10) возлагает на прокуроров обязанность в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, государствен-ных и общественных организаций, проводить личный прием граждан. Из принципа демократизма вытекает открытость прокурорской системы, гласность ее деятельности, обязанность прокуроров информировать не только государственные органы, но и «население о состоянии законности» (ст. 4 Закона). Строгое соблюдение названного принципа служит гаран-тией укрепления законности, предотвращает превращение прокуратуры в замкнутую бюрократическую систему.

3. Публичность. Согласно указанному принципу прокуратура в целях охраны личности, государства и общества обязана по долгу службы независимо от усмотрения отдельных лиц и организаций принимать меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили, к восстановлению нарушенных гуав и привлечению виновных к установленной законом отаетственноста (ст. 22 закона «О прокуратуре РФ»). Права и обязанности прокуроров по предупреждению, выявлению правонаруше-ний, принятию мер к их устранению, привлечению виновных к ответст-венности используются ими исключительно в интересах закона и «независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов мес-тного самоуправления, общественных объединений...» (ст. 4 закона «О прокуратуре РФ»). В силу универсальности принципа публичности про-курор обязан реагировать на нарушения законности и в тех случаях, когда тог или иной государственный орган ему неподнадзорен. Так, в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации (ст. 24 закона «О прокуратуре РФ»). Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)

Специальные принципы прокурорского надзора:

1. Единство и централизация прокурорского надзора. Органы проку-ратуры составляют единую федеральную централизованную систему и действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышесто-ящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ст. 4 закона «О прокуратуре РФ»).

Единство и централизация прокурорского надзора означают, что вся система прокуратуры сверху донизу организуется на основе единых принципов, руководствуется единым законодательством, преследует еди-ные цели, разрешает единые задачи. Прокуроры, за редкими исключени-ями наделяются одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности по надзору за законностью. Конечно, работники прокуратуры разных уровней, скажем прокурор области и прокурор района, обладают различ-ными полномочиями, в частности, в области территориальной компетен-ции, по руководству подчиненными прокурорами. Однако во всех отраслях надзорной деятельности полномочия всех прокуроров по отношению к организациям и гражданам однотипны. Например, при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оператив-но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, уча-стие при рассмотрении в судах уголовных и гражданских дел все прокуроры обладают сходными полномочиями, закрепленными в процессуальном законодательстве и законе «О прокуратуре РФ». Не случайно поэтому в процессуальных кодексах (ст. 34 УПК; ст. 41 ГПК), законе «О проку-ратуре РФ» (ст. 27, 28, 54) любое лицо прокурорского надзора именуется «прокурором», в обобщающем смысле этого слова независимо от должности и звания того или иного работника. С учетом всего этого действия конкретного прокурора всегда рассматриваются как деятель-ность прокуратуры в целом. Это дает возможность в любой момент заменить одного прокурора другим, а вышестоящему прокурору при-нять на себя функции нижестоящего.

Комплектование кадров прокуратуры осуществляется исключи-тельно в порядке назначения (ст. 13 закона «О прокуратуре РФ»). Отсюда вытекает подчиненность и подотчетность нижестоящих проку-роров вышестоящим и в конечном счете Генеральному прокурору РФ.

2. Независимость прокурорского надзора. В соответствии с законом «О прокуратуре РФ» (ст. 4) «органы прокуратуры осуществляют пол-номочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъ-ектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, об-щественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами».

Действенной гарантией обеспечения независимости прокуроров является предусмотренная законом «О прокуратуре РФ» недопусти-мость какого бы то ни было вмешательства в деятельность прокуроров при выполнении ими своих надзорных полномочий. «Воздействие в какой бы то ни было форме федеральных органов государственной власти,--говорится в ст. 5 закона «О прокуратуре РФ»,--органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массо-вой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов». Иными словами, законодатель закрепил единственно верное положение, которое должно быть всегда свойственно прокуратуре: обеспечить правильное и едино-образное применение законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было влияниям.

Рассматриваемый принцип тесно связан с принципом централиза-ции -- он подчеркивает независимость прокуратуры от других государ-ственных органов власти и управления.

В частности, не только районные прокуроры, но и прокуроры субъектов Федерации не подчинены местным органам власти и управ-ления, а подчиняются только Генеральному прокурору РФ. Такая не-зависимость дает возможность соответствующему прокурору отстаивать принципиально и без оглядки на местные «авторитеты» свою позицию в борьбе за единую законность.

При решении вопроса о привлечении к ответственности нарушителей закона, в том числе и представителей властных структур, прокурор огражден от влияния любых органов государства (как федеральных, так и местных), любых должностных лиц. Примером тому служит привле-чение к уголовной ответственности и отстранение от должности про-курором города Чусовой Пермской области главы администрации этого города за должностные злоупотребления, превышение власти и слу-жебных полномочий.

Все это не означает, конечно, полного отрыва прокуратуры от органов власти и управления. Прокуратура -- орган государства, и уже в силу этого она не может взаимодействовать с другими государствен-ными структурами. Но, естественно, в рамках, четко очерченных законом, таким взаимодействием является координирующая деятель-ность прокуратуры по борьбе с преступностью.

«Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры,-- говорится в ст. 8 закона «О прокуратуре РФ»,-- коорди-нируют деятельность органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других пра-воохранительных органов по борьбе с преступностью». Обеспечивая координацию, прокурор созывает совещания, организует рабочие груп-пы, истребует статистическую и другую информацию, а также осуще-ствляет иные полномочия в соответствии с положением о координационной деятельности. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)

В своей работе по укреплению законности и правопорядка, борьбе с преступностью прокуратура взаимодействует с судебными органами, строго соблюдая при этом принцип «...самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

3. Гласность прокурорского надзора. Принцип гласности смыкается с другими принципами организации и деятельности прокуратуры, но особенно тесно он связан с принципом демократизма. Гласность, открытость деятельности государственных органов--непременный признак демократического общества. Поэтому гласность включена в ст. 4 закона «О прокуратуре РФ», именуемую «Принципы организации и деятельности прокуратуры». В пункте втором части второй названной статьи говорится, что органы прокуратуры «...действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информирует федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъ-ектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности». Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)

Глава 3. Надзор за исполнением законов

Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, обще-ственной и частной деятельности. Их разнообразие объективно обус-ловливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участков или направлений, При этом единый в конечном счете объект надзора --законность соответствующей деятельности --видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, надзор на транспорте, соблюдение природоохранительного законодательства, надзор в местах заключения и т. п.

Среди направлений, указанных в ст. 2 Закона о прокуратуре, следует выделить отрасли, которые определяются как относительно самостоя-тельные, но взаимосвязанные участки прокурорской деятельности, ха-рактеризующиеся спецификой задач, предмета и полномочий.

Задачи каждой отрасли вытекают из общих целей прокуратуры по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина; они обусловлены своеобразием объекта и предмета надзора. В соответ-ствии с этим правовые средства и методы деятельности прокуроров в каждой отрасли имеют как общие черты, так и свои особенности.

В целом можно отметить стабильность основных направлений прокурорского надзора с момента его возникновения до настоящего времени. Хотя отдельные видоизменения исключить нельзя.

3.1 Общий надзор за исполнением законов

Это наиболее широкая и многогранная отрасль надзорной деятель-ности прокурора. Предметом ее является исполнение законов феде-ральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Россий-ской Федерации, органами местного самоуправления, органами воен-ного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Как видим, в этой отрасли надзора наиболее рельефно проявляется деятельность прокуратуры по обеспечению верховенства закона, еди-нообразному его применению на всей территории Российской Феде-рации.

Рассматриваемую отрасль принято именовать «общим надзором». Так она была названа в период образования прокуратуры в инструкции НКЮ РСФСР от 17 октября 1922 г. «О вопросах ближайшей деятель-ности прокуратуры на местах в области общего надзора»2. В дальнейшем термин «общий надзор» был применен и в законодательстве: Декрете ВЦИК от 1 февраля 1923 г., утвердившем Положение о Народном Комиссариате Юстиции, а также других нормативных актах, например в законе «О прокуратуре СССР» 1979 г. Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор в РФ. - М.: Изд-во МНЭПХ, 1995

Ныне действующий закон «О прокуратуре РФ» термин «общий надзор» не использует, что, однако, не препятствует применению его для характеристики деятельности прокуратуры в рассматриваемой об-ласти, а также в научных и публицистических работах, посвященных отраслям прокурорского надзора.

Полномочия Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров в области общенадзорной деятельности весьма широки.

Прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспре-пятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов и организаций. Он имеет доступ ко всем документам и материалам, с которыми считает необходимым познакомиться в связи с поступившими к нему сведениями о фактах правонарушений. Про-курор может требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделять специалистов для выяснения возникающих вопросов, проведения проверок по поступившим в прокуратуру мате-риалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им предприятий и организаций, вызывать должно-стных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора о проведении проверок не позднее десяти суток после их поступления.

Установив факт преступного нарушения закона либо администра-тивного правонарушения, прокурор возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привле-чения виновных к иной установленной законом ответственности.

Прокуроры участвуют в заседаниях коллегий министерств и ве-домств, заседаниях представительных органов, органов местного само-управления. Само это участие используется в целях профилактики правонарушений, предупреждает подчас принятие министерствами и другими органами противоречащих закону актов.

Прокуратура проверяет также законность административного за-держания граждан и применения соответствующими органами и дол-жностными лицами мер воздействия за административные правонарушения. Установив незаконность применения таких мер, про-курор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергну-тых административному задержанию.

На выявленные нарушения законов прокурор реагирует посредст-вом определенных актов (ст. 23--25 Закона). Характерными признака-ми всех этих актов является то, что они принимаются как итог всей предшествующей деятельности прокурора по проверке исполнения закона.

Законом «О прокуратуре РФ» применительно к рассматриваемой отрасли надзора названы следующие акты: протест, представление и постановление.

Протест (ст. 23 Закона) прокурор приносит на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу. издавшим его, либо обращается в суд или арбитражный суд в порядке, предусмотрен-ном законодательством Российской Федерации. Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятиднев-ный срок. В случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа государственной власти или органа местного самоуправления--на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения за-конности, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотре-ния протеста. О результатах рассмотрения протеста прокурор незамедлительно оповещается в письменной форме. При рассмотрении вопроса коллегиальным органом о дне заседания извещается прокурор, принесший протест. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)

Представление прокурора (ст. 24 Закона). Представление об устра-нении нарушений закона вносится прокурором в орган или должност-ному лицу, полномочным устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В отличие от протеста, который вносится в целях отмены конкрет-ного нормативного акта, принятого в нарушение закона, представле-ние, как правило, основывается на обобщенных материалах о распространенных нарушениях законности и обстоятельствах, способ-ствующих таким нарушениям. Поводом для внесения представлений в порядке общего надзора чаще всего являются материалы проверок исполнения законов на месте, изучение жалоб и заявлений граждан1. Не позднее чем в месячный срок по представлению должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и о результатах сооб-щено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представле-ния коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Закон предусмотрел также, что в случае несоответствия постанов-лений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор информирует об этом Президента Российской Федерации. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)

Постановление прокурора (ст. 25 Закона). Прокурор, исходя из характера допущенного нарушения закона должностным лицом или гражданином, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонаруше-нии. Последнее подлежит рассмотрению уполномоченным на то орга-ном или должностным лицом в срок, установленный законом. О результате рассмотрения прокурору сообщается в письменной форме.

В качестве акта прокурорского надзора есть основания признать и заключения прокурора, которые он дает. участвуя в заседаниях пред-ставительных и исполнительных органов государственной власти субъ-ектов Федерации и органов местного самоуправления, хотя Закон о прокуратуре эту форму не упоминает.

В качестве примера общего надзора за исполнением законности рассмотрим Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 19 февраля 1997 г. N 21-22-97 "О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране здоровья детей":

Как свидетельствуют прокурорские проверки, на фоне катастрофического ухудшения состояния здоровья детей сфера здравоохранения, вопреки требованиям ст. 41 Конституции Российской Федерации, гарантирующей бесплатное оказание медицинской помощи в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях, быстрыми темпами коммерциализируется. Это происходит в условиях, когда многие слои населения не в состоянии оплатить лечение.

На местах в сторону уменьшения корректируются объемы и виды медицинской помощи, предусмотренной программами обязательного медицинского страхования, составляются перечни платных услуг, оказываемых государственными и муниципальными лечебно-профилактическими учреждениями. Отменяются льготы по лекарственному обеспечению, вплоть до ущемления прав на их получение детьми-инвалидами. Население стали делить по социальным группам и возрасту: кого лечить бесплатно, а кого за деньги.

Вводятся платные услуги за прием к врачу, вызов его на дом, сдачу различных анализов, медицинские осмотры и выдачу справок, выписок из истории болезни при поступлении в детские дошкольные и образовательные учреждения. Больные дети принимаются в стационары только при наличии своего постельного белья и одежды, а родителей, кроме того, вынуждают покупать лекарства и кормить своего ребенка.

В поликлиниках Новгородской области рентгенологическое обследование детей проводится только в случае приобретения родителями пленки. В поликлинике Октябрьского района Новосибирской области на платной основе проводятся лабораторные исследования детей и рентгенография. В других лечебных учреждениях взимается плата за лечение детей с применением некоторых лекарств, а также за анализы. Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 19 февраля 1997 г. N 21-22-97 "О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране здоровья детей

В ряде лечебно-профилактических учреждений Волгоградской области в перечень платных услуг включены ультразвуковое исследование внутренних органов, выдачи выписок из истории болезни для посещения детьми дошкольных учреждений и справок в бассейн, анализы и другие. К примеру, за ультразвуковое исследование внутренних органов детской поликлиникой г. Волгограда установлена такса в 35 тыс. руб. В г. Урюпинске постановлением администрации города определена плата за выбор врача при амбулаторном и стационарном лечении. В Исилькульской больнице Омской области введена плата за медицинские осмотры при поступлении в образовательные учреждения.

В отдельных территориях приняты решения об использовании до 20% коечной мощности лечебно-профилактических учреждений для оказания платных медицинских услуг. В результате общего надзора могут быть выявлены данные, указы-вающие на признаки преступления, поэтому прокурор как орган уго-ловного преследования обязан возбудить уголовное дело. Бесплодной и надуманной поэтому является попытка отдельных авторов обосновать упразднение общенадзорной деятельности прокуратуры как отрасли, ей якобы не свойственной. Назначение прокуратуры, по их утвержде-нию, сводится лишь к уголовному преследованию.

Этой позиции придерживается, например, А. Ларин. Высказал он эту точку зрения в поддержку «творцов» так называемой концепции судебной реформы, призывающих «сузить... возможности прокурорско-го вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность предпри-ятий разных организационных форм собственности». Нетрудно заметить, что данный «призыв» бьет мимо цели. Прокуратура такой деятельностью никогда не занималась. И здесь нечего «сужать». Искус-ственными в связи с этим являются утверждения другого автора -- В. Савицкого, когда он, комментируя ст. 129 Конституции РФ и приводя вышеупомянутую фразу из концепции, использует ее лишь для того, чтобы поддержать следующий ее призыв: «Признать, что уголовное преследование --доминирующая функция прокуратуры», «Думает-ся,-- говорит далее комментатор,-- именно так должна быть сформу-лирована в новом законе о прокуратуре ее основная задача».

Как видим, упомянутые авторы не учитывают, что функция уго-ловного преследования будет в полную меру работать лишь тогда, когда она проистекает из более глобальной функции: надзора за законностью. В противном случае она повисает в воздухе и превращается в пустую фикцию. В обоснование сказанного сошлемся на правительственную программу реформирования и развития российской экономики на 1995--1997 гг. «Главный фронт институционных преобразований,-- сказано в ней,--на ближайшую перспективу --укрепление законно-сти и основных институтов государственной власти».

В этих условиях было бы по меньшей мере неразумным не исполь-зовать, более того, отвергать тот нормативный инструмент, с по-мощью которого прокуратура в состоянии присущими ей надзорными средствами и методами оказывать благотворное влияние на стабилизацию социально-экономической обстановки в стране, реагировать на нарушение законности, посягательства на права и законные интересы граждан, государства, общества, способствуя тем самым предупреждению преступности, а значит, и нормализации жизни общества Функции же уголовного преследования в этом случае лишь частная задача, проистекающая из общей глобальной -- надзора за законностью. Он же (надзор за законностью) является первоначальным этапом надзорной деятельности, который затем влечет за собой возбуждение уголовного дела, расследование пре-ступления, передачу дела в суд и т. д.

3.2 Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

В системе отраслей прокурорского надзора эта отрасль занимает особое место, поскольку цель се: обеспечить всесторонность, полноту и объективность исследования всех обстоятельств дела, принятие необходимых мер по раскрытию преступлений и привле-чению к уголовной ответственности лиц, совершивших преступле-ния, соблюдение установленного законом порядка расследования уголовных дел и законных интересов участников процесса и других лиц, выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по устранению этих причин и условий (ст. 21 УПК).

Исходя из этого, предметом надзора являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина; установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступле-ниях; выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования; законность принимаемых этими органами решений (ст. 29 закона «О прокуратуре РФ») Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)

Полномочия прокурора в этой области надзора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. N 1-ФЗ (с изм. и доп. от 8 января, 21, 24 июля 1998 г., 16 марта 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня 2001 г.) и другими законода-тельными актами Российской Федерации, приказами и другими актами Генерального прокурора, в частности Федеральным законом «Об опе-ративно-розыскной деятельности», Федеральным законом «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 декабря 1999 г., 7 ноября 2000 г., 30 декабря 2001 г.)

. К ним же относятся и Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам следствия и дознания, не требующие законо-дательного регулирования. Они также являются обязательными для исполнения всеми органами расследования. Например, приказы Гене-рального прокурора РФ № 31 от 29 июня 1994 г. «О повышении роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью и се предупреждении» №10 от 21 февраля 1995 г. «Об организации прокурорского надзора за расследованием и раскрытием преступлений».

К предмету надзора, как мы уже отмечали, отнесено исполнение закона органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятель-ность. Эта деятельность проводится органами внутренних дел, ФСБ, пограничной охраны, оперативными подразделениями федеральных органов налоговой полиции, службы внешней разведки, действующими в пределах их компетенции. Основным правовым актом, регламентирующим деятельность указанных структур, является упоминавшийся выше Федеральный закон «Об оперативно-ро-зыскной деятельности». В целях борьбы с преступностью органы внут-ренних дел, органы безопасности осуществляют многообразные оперативно-розыскные мероприятия: опрос граждан, наблюдение, наве-дение справок, исследование предметов и документов, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, прослушивание телефонных и иных переговоров и пр. (ст. 6 Закона). Естественно, что в процессе осуществления указанных мероприятий должны соблюдаться гарантии прав граждан. Для производства действий, связанных с ограничением прав и свобод, установленных Конституцией, таких, как неприкосновенность жилища, тайна переписки, телефонных и иных переговоров, должно быть получено предварительное судебное решение. В случаях, не терпящих отлагательства, эти действия производятся до получения судебного реше-ния «с обязательным уведомлением соответствующего суда (судьи) в течение 48 часов» (ст. 8 Закона).

В процессе осуществления надзора за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых при этом решений прокурор вправе знакомиться с оперативно-служебными документами и иными сведениями, полученными при подготовке и проведении этих мероприятий.

В случае нарушения органом (должностным лицом), осуществля-ющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов граждан, юридических лиц прокурор обязан принять меры по устранению этих нарушений, восстановлению нарушенных прав, воз-мещению причиненного ущерба в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 21 Закона).

Полномочия прокурора по надзору за законностью деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование: дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством. Характерным отличием этой отрасли прокурорского надзора является то, что здесь прокурор обладает властно-распорядитель-ными полномочиями: он не только выявляет нарушения закона, но и устраняет их своей властью. В процессе осуществления надзора прокурор дает органам дознания и следователю обязательные для них указания; ряд следственных действий может быть осуществлен лишь с согласия, утвер-ждения, санкции прокурора.

В качестве органов дознания уголовно-процессуальным законода-тельством (ст. 117 УПК) названы милиция.., органы Федеральной службы безопасности, начальник исправительных учреждений, органы пограничной службы РФ, федеральные органы налоговой полиции, таможенные органы и некоторые другие административные органы государства (или руково-дители этих органов). Обязанности по обнаружению преступлений и лиц, их совершивших, в полной мере могут выполняться лишь пере-численными органами и их должностными лицами.

Уголовно-процессуальный кодекс установил два порядка дознания в зависимости от того, действуют ли органы дознания по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, или же по делам, по которым оно не обязательно (ст. 118 УПК).

По делам, по которым обязательно предварительное следствие, орган дознания возбуждает уголовное дело и, руководствуясь правилами уголовно-процессуального закона, производит неотложные следствен-ные действия по установлению и закреплению следов преступления: осмотр, обыск, выемку, освидетельствование и допрос подозреваемых, допрос потерпевших и свидетелей. Об обнаруженном преступлении и начатом дознании орган дознания немедленно уведомляет прокурора.

Дознание этого вида должно быть окончено не позднее десяти суток, а дело передано следователю. После передачи дела орган дознания может производить по нему следственные и розыскные действия только по поручению следователя. В случае передачи дела. по которому не обнаружено лицо, совершившее преступление, орган дознания продол-жает принимать оперативно-розыскные меры для установления пре-ступника, уведомляя следователя о результатах.

Дознание по делам, по которым следствие не обязательно, производится по тем же правилам, что и предварительное следствие, но за небольшими исключениями.

Предварительное следствие осуществляется следователями проку-ратуры, органов внутренних дел, налоговой полиции и ФСБ по уголов-ным делам, отнесенным к их ведению (ст. 126 УПК). Однако прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления (ст. 31 Закона о прокуратуре РФ).

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и следователем определены ст. 25, 116, 211--217 УПК. Согласно этим нормам прокурор обязан во всех стадиях уго-ловного судопроизводства своевременно принимать предусмотрен-ные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они не исходили. В пределах своей компетенции прокурор требует от органов дознания и следователя для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступ-лениях, ходе расследования, установлении лиц, совершивших прес-тупления, отменяет незаконные и необоснованные постановления, даст письменные указания о расследовании преступлений, избрании, отмене или изменении меры пресечения, квалификации преступле-ния, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления; поручает органам дознания исполнение постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу, обыске, выемке, розыске лиц, совершивших преступление; продле-вает срок расследования и содержания под стражей в качестве меры пресечения; отстраняет лицо, производящее дознание, или следова-теля от дальнейшего ведения дознания или предварительного след-ствия, если им было допущено нарушение закона при расследовании дела. Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М. Юрид. лит., 1979

Прокурор обеспечивает защиту прав и законных интересов лич-ности -- потерпевших от преступлений и иных лиц, участвующих в деле, принимает необходимые меры к охране их жизни, здоровья, чести, достоинства и имущества (ст. 27 Основ уголовного судопро-изводства). В целях обеспечения возмещения материального ущерба, причиненного преступлением, прокурор предъявляет гражданский иск или поддерживает гражданский иск, заявленный потерпевшим (ст. 29 УПК). Прокурор следит за своевременным принятием мер, направленных на обеспечение предъявленного или возможного в будущем гражданского иска (ст. 30 УПК). Особое место занимает прокурорский надзор за соблюдением прав и законных интересов лиц, в отношении которых ведется уголовное преследование,-- подозреваемого и обвиняемого. Прокурор обязан следить за тем, чтобы этим лицам были разъяснены их права и обеспечена возмож-ность их реального осуществления.

При решении вопроса о даче санкции на арест прокурор должен тщательно ознакомиться со всеми материалами, содержащими основа-ния для заключения под стражу, и в необходимых случаях лично допросить подозреваемого или обвиняемого, а несовершеннолетнего подозреваемого или обвиняемого --во всех случаях (ст. 96 УПК).

Бдительно следит прокуратура за тем, чтобы органы дознания своевременно реагировали на сигналы о совершенных преступлениях, не допускали сокрытия их от учета.

Об эффективности прокурорского надзора за предварительным расследованием говорят такие данные: в 1992 г. прокуроры дали более 111 тыс. письменных указаний по уголовным делам, внесли около 28 тыс. представлений по вопросам нарушения законов при расследовании преступлений органами внутренних дел, освободили за неподтверждением подозрения более 1 тыс. человек. Аналогичная картина наблюда-ется и в последующие годы.

Актами прокурора в процессе осуществления надзора за следствием и дознанием являются:

Указание -- обращение прокурора, даваемое, как правило, в пись-менной форме в связи с возбуждением и расследованием дела, которое является для органа дознания и следователя обязательным. Несогласие с указанием и его обжалование не приостанавливает исполнение, исключение может иметь место лишь в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 127 УПК, когда следователь выражает несогласие с указаниями прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объеме обвинения -- о направлении дела для назначе-ния к слушанию или о прекращении дела. Во всех этих случаях следователь, возражая надзирающему прокурору, вправе представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих воз-ражений. Вышестоящий прокурор или отменяет указание нижестоя-щего прокурора, или поручает производство по этому делу другому следователю (ст. 211. 212, 214 УПК).

Рассмотрим пример Указание Генеральной прокуратуры РФ от 29 августа 1995 г. N 43/7 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы": В целях обеспечения законности в ходе предвыборной кампании и выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня 1995 года и "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва" от 17 августа 1995 года предлагаю:

Прокурорам республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, гг.Москвы и Санкт-Петербурга, транспортным прокурорам (на правах областных), военным прокурорам округов, флотов и группы войск, прокурорам войсковых частей обеспечить действенный надзор за правильным применением законов о выборах в период подготовки, проведения избирательной кампании и подведении ее итогов.

Установить постоянную связь с избирательными комиссиями в целях выявления, предупреждения и устранения нарушений, содействовать в осуществлении их полномочий. Добиваться устранения нарушений законодательных норм о выборах при образовании избирательных округов, формировании избирательных объединений и блоков, проведении предвыборной агитации, процедуры предвыборных собраний, при принятии решений избирательными комиссиями, а также по пресечению нарушений со стороны членов избирательных комиссий, в том числе в ходе голосования или при подведении итогов.

В соответствии с Законом о выборах депутатов Государственной Думы (статья 31) организовать работу таким образом, чтобы обеспечить оперативное разрешение жалоб и заявлений. Установить дежурства по личному приему в выходные дни на период избирательной кампании.

Принять необходимые меры к неукоснительному соблюдению неприкосновенности кандидатов в депутаты в соответствии с требованиями пункта 9 статьи 44 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

Постановление -- решение, принимаемое по всем наиболее важ-ным вопросам, возникающим в процессе надзора за расследованием преступлений,--о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуж-дении уголовного дела, о приостановлении предварительного рассле-дования, прекращении производства по уголовному делу, об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователей и лиц, производящих дознание (ст. 34, 112, 113, 116, 211 УПК).

Представление -- требование прокурора, вносимое в соответству-ющий государственный орган, общественную организацию или долж-ностному лицу о принятии мер по устранению нарушений закона и условий, способствовавших совершению преступлений. Представление может быть внесено и руководителю органа дознания (следствия) в связи с выявленными нарушениями закона, прав и законных интересов граждан. Не позднее месячного срока по представлению должны быть приняты необходимые меры и о результатах сообщено прокурору (ст. 211 УПК).

Санкция -- решение прокурора в случаях, когда органу дознания или следователю необходимо ограничить конституционные права и законные интересы подозреваемого или обвиняемого (заключение под страху, залог, отстранение от должности).

Утверждение -- применяется прокурором в случаях оогдарсяиснис, принятое следователем, в последующих стадиях производства по делу становится также прокурорским решением; например, обвинительное заключение (ст. 217 УПК).

Реализация этих, как и многих других, надзорных полномочий прокурора в сочетании с процессуальной самостоятельностью следова-теля, тесным взаимодействием его с органами дознания обеспечивает успешное раскрытие преступлений, устранение причин и условий, способствующих их совершению.

Раскрытие и расследование преступлений независимо от степени их социальной опасности и тяжести наступивших последствий неразрывно связаны с выполнением оперативно-розыскных мероприятий как гласного, так и негласного характера. Деятельность оперативно-розыскных органов в связи с принятием в 1992 и 1995 гг. законов о такой деятельности заметно активизировалась в раскрытии и расследовании особо опасных преступлений, совершенных в условиях неочевидности (подобных преступлений, по результатам социологических исследований, совершается около 70%). Весьма значительна роль этих органов в раскрытии латентных преступлений, уровень которых представляется очень высоким.

В соответствии со ст.127 УПК РФ следователи вправе не только давать органам оперативно-розыскной службы поручения о производстве оперативно-розыскных действий, но и требовать от них содействия при производстве отдельных следственных действий. Роль и значение оперативно-розыскной деятельности заключается также в том, чтобы своевременно и правильно были выполнены отдельные следственные действия. Результаты этой деятельности могут быть использованы при разрешении вопроса о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела, при допросе подозреваемого (обвиняемого), потерпевшего, свидетелей, при назначении и проведении различного рода экспертиз, обыска, выемки, осмотра, освидетельствования, следственного эксперимента и т.п.

Согласно Положению "О координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью", утвержденному Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г., одним из основных направлений в деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью является создание следственно-оперативных групп для раскрытия и расследования преступлений. Прокуроры при этом призваны осуществлять руководство подобными группами и надзор за законностью деятельности следователей и оперативно-розыскных органов. Это определяет особенности тактики и методики осуществления надзора при расследовании преступлений. Они состоят в следующем.

1. Проверяя соблюдение законности в стадии предварительного следствия, прокурор следит за тем, чтобы оперативно-розыскные органы выполняли свои функции только по поручениям и указаниям следователя (ст.127 УПК). При производстве дознания в порядке, предусмотренном ст.120 УПК РФ, когда производство расследования и осуществление оперативно-розыскной деятельности сосредоточено в одном государственном органе, указания и поручения о выполнении оперативных или розыскных действий дает, как правило, не дознаватель, а руководитель этого органа.

Прокурор, установив, что оперативно-розыскные органы по уголовным делам, находящимся в производстве следователя, проводят оперативные мероприятия без ведома последнего (а такое нередко имеет место), обязан дать указание о прекращении их деятельности по упомянутым уголовным делам и поставить об этом в известность следователя.

2. Прокурор должен проверить законность и обоснованность поручений и указаний следователя о выполнении оперативно-розыскных действий. Необходимость такой проверки возникает в тех случаях, когда следователи из-за большого количества уголовных дел, находящихся в их производстве, поручают оперативно-розыскным органам выполнение тех процессуальных действий, которые в соответствии с законом входят в компетенцию следователя. Если будут установлены подобные факты, прокурор отзывает из оперативно-розыскных органов такие поручения или отменяет указания следователя.

3. Давая поручения и указания о выполнении оперативно-розыскных действий, следователь процессуально самостоятелен (ст.127 УПК РФ). Однако обычно следователи, в особенности те, которые не имеют достаточного практического опыта в расследовании сложных по доказательствам уголовных дел и уголовных дел о преступлениях, совершенных в условиях неочевидности, обращаются к прокурору за помощью в оформлении таких поручений и указаний. Прокурору надлежит при этом убедиться в том, что предлагаемые оперативно-розыскные мероприятия предусмотрены Законом об оперативно-розыскной деятельности и что само содержание поручений и указаний отвечает задачам успешного раскрытия и расследования преступлений.

Страницы: 1, 2, 3


© 2007
Полное или частичном использовании материалов
запрещено.