Стандарты Совета Европы в области прав человека и российское законодательство

Стандарты Совета Европы в области прав человека и российское законодательство

88

Содержание

• Введение 3
• Глава 1. Стандарты Совета Европы в области прав человека 9
• Глава 2. Пределы ограничения прав согласно стандартам Совета Европы и согласно российскому законодательству 15
• Глава 3. Соотношение, взаимодействие и конкуренция конституционных прав и свобод с международно-признанными правами и свободами 31
• § 1. Проблемы имплементации международных норм по правам человека в правовую систему Российской Федерации 31
• § 2. Правовые последствия несоответствия и конкуренции международных нормам по правам человека и положений Конституции Российской Федерации 44
• Глава 4. Обеспечение конституционных прав в России 56
• Заключение 77
• Список используемой литературы 80

Введение

Активные преобразования в России начала 90-х гг. привели к существенному повышению внимания к нормативной регламентации прав и свобод человека и гражданина и их гарантий. Принятие Конституции РФ, в которой человек, его права и свободы объявлены высшей ценностью, ратификация Россией ряда международных договоров в области прав человека, принятие комплекса федеральных законов, а также законотворчество субъектов РФ в данной сфере повлекли за собой потребность в научных исследованиях в области регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, проведенных на новом качественном уровне.

В настоящее время права человека как юридическая категория переживают новый этап в своем развитии. С одной стороны, идея прав человека оформилась как универсальная и интернациональная концепция, с другой, наблюдается повышение роли международных региональных и внутригосударственных стандартов.

Следует констатировать тот факт, что права человека перестали быть объектом только конституционного и декларативного регулирования. Они закреплены в различных нормативных актах, а также влияют на все отрасли права. Данное явление можно наблюдать не только в Российской Федерации, но и в других странах. На внутригосударственном и международном уровнях все больше правоотношений регулируется через закрепление и реализацию субъективных прав.

На особую значимость данного вопроса указывает также тот факт, что права человека выходят за рамки юридической категории, что позволило некоторым ученым назвать права человека одним из основных факторов устойчивого развития общества. См. подробнее: Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2000.

Вместе с этим следует отметить, что на новый уровень выходят проблемы взаимодействия и конкуренции прав и свобод, закрепленных в различных нормативных актах. Учитывая постоянно изменяющуюся правовую природу прав человека, появление огромного массива субъективных прав, ранее неизвестных праву и правовой науке, изменение приоритетов в вопросе соотношения различных прав и свобод, существенное влияние правоприменительной практики на данные процессы, вопросы правового статуса личности нуждаются в постоянном мониторинге и исследованиях, чтобы избежать негативных явлений, связанных с «перенасыщением» нормативно-правовых актов различными субъективными правами, а также их дублированием и отсутствием четких механизмов взаимодействия.

Таким образом, налицо актуальность сформулированной темы дипломной работы, которая позволяет не только определить новые подходы к исследованию категории права человека, но и систематизировать накопленные юридической наукой знания и правоприменительную практику.

Степень научной разработанности проблемы. Понятие субъективных прав и свобод человека и гражданина широко используется в юридической науке и правоприменительной практике. Однако очень мало внимания уделяется вопросам конкуренции прав, а также исследованиям, посвященным пределам судейского и административного усмотрения при разрешении дел, связанных с правами человека.

Отдельные стороны проблемы прав человека неоднократно рассматривались в правовой науке. Общетеоретические аспекты субъективных прав разрабатывали такие ученые, как С.С. Алексеев, Н.В. Витрук, Е.А. Лукашева, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, В.С. Нерсесянц, В.Д. Перевалов, Б.Н. Топорнин, А.Г. Хабибулин, А.С. Шабуров и другие.

В дипломной работе используются работы ученых в сфере конституционного, гражданского, административного, трудового и других отраслей права -- А.Б. Алексеевой, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Л.Д. Воеводина, Л.И. Глухаревой, С.Ю. Головиной, В.М. Жуйкова, А.П. Иванова, А.Н. Кокотова, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, Ю.И. Лейбо, А.И. Лепешкина, В.Н. Лопатина, М.В. Молодцова, М.С. Строговича, В.М. Федосеева, В.М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеева, К.А. Экштайна.

Значительный вклад в исследование вопросов теории и практики международно-правовой защиты прав человека внесли отечественные юристы: П.Н. Бирюков, С.А. Горшкова, Г.М. Даниленко, В.А. Карташкин, И.И. Лукашук, Г.П. Толстопятенко, А.Х. Саидов, О.И. Тиунов, В.А. Туманов, М.Л. Энтин.

Указанные вопросы рассматривались также рядом зарубежных ученых.

Цель и задачи исследования вытекают из актуальности и степени научной разработанности проблемы.

Целью представленной работы выступает комплексный теоретико-правовой анализ проблемы соотношения, взаимодействия и конкуренции прав человека, проведенный по следующим направлениям:

рассмотрение многообразия подходов к пониманию прав человека и их сравнительное сопоставление;

изучение возможности подразделения субъективных прав на конституционные, общепризнанные и специфические, а также роль данной классификации в правоприменительное деятельности;

всесторонний анализ правовых актов, действующих в Российской Федерации как источников субъективных прав, при этом особое внимание уделяя конституциям (уставам) субъектов РФ;

рассмотрение проблем реализации норм и принципов международного права в области обеспечения и защиты прав и свобод человека в Российской Федерации;

анализ положений Конституции РФ в контексте проблемы соответствия нормам и принципам международного права в сфере субъективных прав.

В рамках данных направлений предполагается решить следующие задачи:

выявить тенденции развития субъективных прав, в первую очередь в сфере конкуренции и взаимодействия, для обоснования необходимости введения новых классификаций, имеющих нормативное закрепление;

определить содержание и признаки конституционных, общепризнанных и специфических прав, на основании чего выработать определения данных категорий;

детально проанализировать законодательство субъектов Российской Федерации в сфере регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, судебную и административную практику, а также фактическое состояние прав человека в регионах, на основании чего сделать выводы о необходимости регулирования данной сферы общественных отношений региональным законодательством в свете норм п.«в» ст.71 и п.«б» ст. 72 Конституции РФ, а также выработать рекомендации по наиболее оптимальному решению данного вопроса;

проанализировать международно признанные нормы по правам человека в контексте проблемы их имплементации и выработать соответствующие рекомендации;

обозначить проблему реализации прав человека при несоответствии и противоречии международно-признанных и внутригосударственных норм, обозначить и выработать способы решения проблем, связанных с несоответствием положений Конституции РФ и международных норм;

определить роль судебных органов в решении вопроса о соотношении различных категорий прав в свете проблемы судейского усмотрения;

Объект и предмет исследования определяются тематикой работы, ее целью и задачами.

Объектом научного анализа настоящей работы являются субъективные права человека как теоретическая категория и как правовое явление социальной действительности.

Предметом исследования выступает проблема конкуренции и взаимодействия различных субъективных прав. Предметная направленность определяется выделением и изучением, в рамках заявленной темы, нормативно-правовых источников как внутригосударственных, принятых на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации, так и международной судебной и административной практики.

Методологической основой исследования является диалектический метод. В ходе исследования использовались обще- и частнонаучные, а также специальные методы познания.

Общими явились методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, экстраполяции и интерполяции, наблюдения и сравнения. В качестве общенаучных методов, с помощью которых проводилось исследование, использовались метод структурного анализа, системный и исторический методы. В качестве частнонаучных методов выступили конкретно-социологический и статистический. К специальным методам, использовавшимся в работе, следует отнести формально-юридический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования, различные способы толкования права, а также историко-правовой метод.

Данные методы позволили наиболее последовательно и полно рассмотреть различные аспекты субъективных прав в рамках цели и задач исследования.

Эмпирическая база исследования построена на нормативном материале, судебной и административной практике.

Нормативную основу составили: Конституция РФ, федеральное законодательство, затрагивающее вопросы прав человека, конституции (уставы) субъектов РФ, положения международных договоров. Судебная практика представлена решениями федеральных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, международных судов. Проанализирована деятельность российских и международных неправительственных правозащитных организаций.

Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой одну из первых попыток комплексного теоретико-правового анализа субъективных прав в контексте проблемы их соотношения, взаимодействия и установления иерархии.

В работе поднимаются вопросы «перенасыщенности» законодательства правами и свободами человека и гражданина, что неминуемо приводит к трудностям в их реализации, так как праву одного человека зачастую противостоит право другого, а при отсутствии в нормативных актах четкого закрепления иерархии субъективных прав многие споры в данной сфере решаются на основе не только требований правовых норм, но и судейского и административного усмотрения.

Особую сложность представляют проблемы регулирования прав и свобод человека субъектами РФ, которые, несмотря на отсутствие, согласно Конституции РФ, данного полномочия, активно им пользуются. Автором предлагается модель регулирования субъектами РФ правоотношений в данной сфере.

Глава 1. Стандарты Совета Европы в области прав человека

Как свидетельствует опыт современных международных отношений, проблема международного сотрудничества в области поощрения и защиты прав и свобод человека (и в равной степени сопряженный с ней вопрос о международном контроле в правозащитной сфере) является наиболее сложной и противоречивой. Пожалуй, ни одна другая дискуссия в рамках ООН не характеризуется таким накалом страстей, такой степенью политизации, как полемика по правозащитным вопросам. Для того чтобы убедиться в справедливости данного тезиса, достаточно взглянуть на деятельность Комиссии ООН по правам человека, а также так называемых «договорных органов по правам человека» - специальных контрольных механизмов, созданных в целях проведения мониторинга соблюдения государствами своих обязательств по основным универсальным международным правозащитным договорам.

Так, Комиссия ООН по правам человека (далее - Комиссия) является главным межправительственным органом системы Организации Объединенных Наций, призванным содействовать развитию международного сотрудничества в сфере поощрения и защиты прав и свобод человека. Более того, Комиссия является единственной из числа так называемых «функциональных комиссий» Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС), создание которой было предусмотрено уже в самом Уставе Организации.

Важнейшей «продукцией» Совета Европы (СЕ) являются принимаемые им международные договоры (конвенции, соглашения, хартии, протоколы). На 1 января 2006 г. СЕ разработано 276 международных документов, которые охватывают практически все стороны европейской жизни (за исключением вопросов обороны). Принятый СЕ классификатор делит договоры на следующие категории: устав, привилегии и иммунитеты; права человека; предотвращение пыток - меньшинства; социальные вопросы; здравоохранение; образование - культура - спорт; защита животных - охрана окружающей среды; международное право - передвижение людей; международное право - гражданство; торговое право; гражданское право; биоэтика; публичное право - защита баз данных; уголовное право.

Процесс разработки договоров СЕ весьма сложен и требует немало времени. Однако он запрограммирован таким образом, чтобы каждое государство - член СЕ могло отразить в рождающемся документе свои идеи и предложения. На самом начальном этапе проект того или иного договора готовится, как правило, специально создаваемыми группами экспертов. Затем над ним работают постоянные профильные комитеты СЕ, состоящие из представителей правительств стран - членов СЕ. Последнее слово остается за Комитетом министров СЕ (КМСЕ), который должен окончательно одобрить договор и определить дату и место его подписания (хотя формальные процедуры СЕ не требуют от КМСЕ принятия консенсусного решения, на практике все решения КМСЕ принимаются консенсусом).

Некоторые из договоров СЕ носят закрытый характер, т.е. участвовать в них могут только страны - члены организации. Однако большинство из них открыты для присоединения к ним стран - не членов СЕ, в том числе неевропейских. Допускается и коллективное членство.

Некоторые договоры СЕ предусматривают создание специальных контрольных механизмов, отслеживающих их выполнение. В противном случае мониторинг имплементации (осуществления, исполнения государством международно-правовых норм) договоров осуществляют профильные комитеты экспертов СЕ и - в качестве конечной инстанции - Комитет министров СЕ.

Договоры СЕ - важный вклад в формирование общеевропейского правового пространства. В качестве многосторонних документов они заменяют несколько тысяч двусторонних европейских соглашений.

Россия активно содействует созданию материальной ткани европейского правового сотрудничества. Она участвует в 39 договорах СЕ, включая протоколы к ним, причем практически каждый из них является основополагающим. Еще 10 договоров СЕ подписаны Россией и ждут ратификации. До конца 2001 года российская сторона планирует подписать еще 4-5 конвенций СЕ.

Участие Российской Федерации в том или ином договоре СЕ нередко требует внесения изменений в российское национальное законодательство. Так, после подписания Россией Европейской конвенции о правах человека была разработана и реализуется в настоящее время комплексная программа обеспечения «стыковки» российских норм права с положениями этого документа. В случае несоответствия российских законов и ратифицированных Россией договоров СЕ в силу вступает ч.4 ст.15 Конституции РФ, согласно которой, «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Возможна ситуация, когда норма европейского права, которую Россия обязуется выполнять, регулирует вопросы, не охваченные национальным законодательством; в этом случае та же ч.4 ст.15 предусматривает, что «международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы», т.е. вводится прямое действие международной нормы. Впрочем, на практике применительно к договорам Совета Европы подобные ситуации до настоящего времени не возникали.

Россия участвует в следующих договорно-правовых актах СЕ:

- Устав Совета Европы 1949 года;

- Генеральное соглашение о привилегиях и иммунитетах СЕ 1949 года, Дополнительный протокол 1952 года - о сфере распространения привилегий и иммунитетов, Второй дополнительный протокол 1956 года - о положениях, касающихся Европейской комиссии по правам человека, Четвертый дополнительный протокол 1961 года - о положениях, касающихся Европейского суда по правам человека, Пятый дополнительный протокол 1990 года - о членах Европейской комиссии и Европейского суда по правам человека;

- Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Дополнительный протокол 1952 года - о дополнительных статьях к Конвенции относительно прав на пользование имуществом, на образование и свободное волеизъявление, Протокол N 4 1963 года - об обеспечении некоторых иных прав и свобод, помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и Протокол N 1 к ней, Протокол N 7 1984 года - о правах иностранцев, о праве на пересмотр судебных решений, о правах супругов и др., Протокол N 9 1990 года - вносит изменения в ст.ст.31,44,45,48 Конвенции, сутью которых является обеспечение доступа частных лиц в Европейский Суд по правам человека, Протокол N 10 1992 года - упрощает процедуру разбирательств жалоб о нарушениях положений конвенции в Комитете министров СЕ, Протокол N 11 1994 года - о реструктуризации предусмотренного Конвенцией ее контрольного механизма (инкорпорирован в текст ЕКПЧ с ноября 1998 г., когда начал функционировать единый Европейский Суд по правам человека);

- и др.

Невозможно рассказать просто, односложно, что такое «права человека». Для некоторых это значит одно, для других - другое. Например, право на чистую окружающую среду тоже входит в понятие «права человека». Сложилось следующее понятие прав человека: это неотчуждаемые права, которые принадлежат любому человеку от рождения и основаны на понятии человеческого достоинства. Они принадлежат любому человеку, любому члену общества.

Что касается Европейской конвенции по правам человека, то она защищает лишь некоторые права, это избирательный документ. Остановлюсь более подробно на этом. В Европейской конвенции закреплены лишь некоторые права из тех, что содержатся во Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН в 1948 году.

Очень существенным моментом является то, что Европейская конвенция защищает как гражданские, так и политические права. В преамбуле Конвенции утверждается, что действительная защита прав человека обеспечивается при подлинно демократическом политическом режиме. Философия Европейской конвенции прав человека состоит в том, что для наилучшей защиты прав человека необходимо плюралистическое демократическое государство. Авторы Конвенции стремились ограничить некоторые коллективные гарантии в пользу тех прав, которые прошли проверку историей в европейских демократических государствах.

Чтобы объяснить более доступно и просто, что такое «права человека», обратимся к списку прав человека.

Прежде всего, это право на жизнь. Право на то, чтобы человек не подвергался пыткам, а также бесчеловечному, либо унижающему его человеческое достоинство обращению. Право на справедливое судебное разбирательство - как в уголовном, так и в гражданском процессе. Право на свободу, и право на то, чтобы человек не содержался в тюрьме в условиях, унижающих его человеческое достоинство. Право на свободу мысли, совести и вероисповедания. Свобода выражения мнения, отличного от мнения властей. Свобода критики, в том числе, право средств массовой информации свободно критиковать действия органов власти. Свобода собрания, право на то, чтобы политические собрания не подвергались контролю со стороны властей. Право на создание профсоюзов, также независящих от Правительства. Право на вступление в брак. Право на частную жизнь. Право на защиту корреспонденции, запрет на ее проверку любыми тайными органами, в том числе тайной полицией. Право на независимые выборы. Право на образование. Право на собственность. Запрещение дискриминации по признаку пола.

В то же самое время следует отметить, что этой Конвенцией не защищаются социально-экономические права, поскольку они защищаются другими документами Совета Европы.

Из вышесказанного следует очень важный вывод: права человека, которые обязалась защищать Российская Федерация, как и остальные 40 государств, являются основными правами, необходимыми для функционирования здорового плюралистического демократического государства.

Фундаментальным документом в области закрепления и охраны прав человека в рамках СЕ является Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года (Европейская конвенция). Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод предусматривает контрольный механизм, в центре которого находится Суд по правам человека. Суду приходится рассматривать жалобы и, во многих случаях, прийти к заключению, что действия властей, или законодательство, или правоприменительная практика не отвечают нормам, содержащимся в Конвенции.

Соответственно, решение Европейского Суда по правам человека в данном деле констатирует нарушение Конвенции. В таком случае, часто говорят, что данная страна "осуждена Судом". И часто это - единственное представление о механизме, а именно: контроль и "осуждение". Я думаю, что это - в корне ошибочная точка зрения.

Нарушения Конвенции могут быть констатированы в Страсбурге только в тех случаях, где национальные суды имели возможность, но не исправили нарушения Конвенции. Тогда становится понятной необходимость для всех этих судебных инстанций и, в случае России, можно добавить для Конституционного суда, очень - очень хорошо знать практику Европейского Суда по правам человека, осознавать необходимость ее учета и применения в их деятельности, в их суждениях. Но, конечно, это касается не только судей. Можно сказать, что всему обществу необходимо обладать этими знаниями. Прежде всего, они важны для адвокатов, которые играют очень важную роль в области правосудия, поскольку именно они консультируют будущих заявителей, и часто готовят жалобы.

Глава 2. Пределы ограничения прав согласно стандартам Совета Европы и согласно российскому законодательству

Закрепленный в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ принцип возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороны и безопасности государства, содержит требование разумной достаточности применяемых мер, которые могут осуществляться только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с обязательствами России по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения, а также не предусматривают ограничения прав и свобод, перечисленных в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, которые не могут ограничиваться ни при каких обстоятельствах, в том числе и в условиях чрезвычайного или военного положения. И среди таких прав на первом месте - право на жизнь.

В соответствии со ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина являются обязанностью государства. Реальное обеспечение прав и свобод граждан и безопасности личности относится к жизненно важным интересам Российской Федерации. По заключению Научного совета при Совете безопасности РФ проблема обеспечения безопасности личности является одной из ключевых в социально-политической обстановке Российской Федерации и должна явиться одной из основных составляющих политики возрождения России. См.: Основы национальной безопасности / Под общ. ред. В.Л. Манилова. - М., 1998. - С. 26, 90, 166, 198; Безопасность личности (граждан России) и социально-политическая ситуация в стране // Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Вып. 2. - М., 1998. - С. 31 - 35.

Задача обеспечения прав и свобод граждан приобретает особое значение в период действия особых правовых режимов - при возникновении различных ситуаций чрезвычайного характера, когда нормальное функционирование общества и государства вследствие тех или иных причин становится невозможным. Как справедливо отмечают В.В. Маклаков и Б.А. Страшун, «...конституции часто предусматривают возможность ограничения тех или иных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах». Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. / Под ред. Б. А. Страшуна. - М., 1995. - С. 121. Такими обстоятельствами могут быть агрессия иностранного государства, непосредственная угроза жизни и безопасности граждан или конституционному строю государства (например, попытки захвата или присвоения власти, массовые беспорядки, теракты, межконфессиональные и региональные конфликты, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и др.). В подобных случаях вводятся предусмотренные национальным законодательством особые (чрезвычайные) правовые режимы деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и организаций.

Исходя из анализа зарубежного законодательства и приводящейся в юридической литературе классификации, к таким режимам, в частности, можно отнести:

1) чрезвычайное положение (Алжир, Великобритания, Зимбабве, Индия, Ирландия, Канада, Португалия, США, ЮАР);

2) военное положение (Болгария, Великобритания, Индия, Нидерланды, Польша, Румыния, США);

3) осадное положение (Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Венесуэла, Греция, Испания, Мали, Португалия, Франция);

4) состояние войны (Бельгия, Италия, Кабо-Верде);

5) состояние общественной опасности (Италия);

6) состояние напряженности (ФРГ);

7) состояние обороны (ФРГ, Коста-Рика, Финляндия);

8) состояние угрозы (Испания);

9) состояние готовности (Норвегия). См.: Лозбинев В. В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория, законодательство, практика). - М., 2001. - С. 140 - 141.

Необходимо отметить, что институт особых правовых режимов имеет глубокие исторические корни как в законодательстве большинства зарубежных государств, так и в российском праве. Однако законодательством дореволюционной России и СССР не предусматривалось четкого разграничения понятий военного и чрезвычайного положения. До настоящего времени в энциклопедической литературе в качестве наиболее яркого примера исключительного режима принято ссылаться на Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22.06.1941 «О военном положении», который предусматривал широкий комплекс жестких мер ограничительного характера в отношении граждан.

С принятием Конституции РФ основания введения военного и чрезвычайного положений были строго разграничены. Как следует из статей 87 - 88, военное положение может быть введено Президентом РФ на территории страны или в отдельных ее местностях только при угрозе национальной безопасности исключительно внешнего характера, тогда как чрезвычайное положение может быть введено Президентом РФ в силу причин внутреннего характера при обстоятельствах, предусмотренных федеральным конституционным законом. Вместе с тем специальные конституционные законы, которые должны определять основания введения военного и чрезвычайного положений и их режимы, не принимались в течение довольно длительного времени. Пристальное внимание общественности к разработке этих законов во многом было обусловлено стремлением обеспечить согласованность их норм с международно-правовыми стандартами, особенно по вопросам правового статуса личности в условиях военного и чрезвычайного положения.

Только в начале нынешнего столетия были приняты Федеральные конституционные законы: от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 30.06.2003) // СЗ РФ от 04.06.2001, № 23, ст. 2277, СЗ РФ от 07.07.2003, № 27 (ч. 1), ст. 2697. и от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении», Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30.01.2002 № 1-ФКЗ // СЗ РФ от 04.02.2002, № 5, ст. 375. которые в настоящее время являются правовой основой двух особых режимов деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций в исключительных для государства обстоятельствах. Такими обстоятельствами являются агрессия или непосредственная угроза агрессии против России (для военного положения), непосредственная угроза жизни и безопасности граждан или конституционному строю России (для чрезвычайного положения).

В процессе подготовки и обсуждения проектов названных Законов, в особенности Федерального конституционного закона «О военном положении» (далее - законопроект), большое внимание уделялось тщательному изучению норм международного права, главным образом в связи с определением оснований, условий и порядка ограничений прав и свобод граждан. Это было обусловлено не только весьма отчетливо обнаруживающейся тенденцией нарастающего влияния международного права на систему и отрасли внутреннего права России, но и тем, что детальный анализ и творческое использование норм международного права имели крайне важное значение в связи с развернувшейся дискуссией по вышеназванной проблеме, в ходе которой отдельными авторами высказывались соображения, не согласующиеся по своей направленности не только с зарубежным опытом, но и с положениями Конституции РФ.

Международная практика применения чрезвычайного и военного положения в различных странах свидетельствует о том, что законодательство большинства зарубежных государств рассматривает эти режимы в качестве правовых институтов, регламентирующих чрезвычайный режим осуществления государственной власти в различных ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства невозможно. При этом поддержание режимов чрезвычайного или военного положения практически неизбежно связано с ограничениями прав и свобод граждан, приобретающими зачастую неоправданно жесткий характер.

С учетом изложенного представляется крайне важным объективное сочетание целесообразности и разумной достаточности мер государственного ограничения прав и свобод граждан, которые при этом не должны противоречить нормам международного права, установленным в обществе основам правопорядка и конституционным нормам.

Анализ точек зрения, высказанных в отечественной юридической литературе, позволил выявить различные подходы к этой проблеме. Например, С.Н. Бабурин обращает внимание на то, что «в отличие от подхода к чрезвычайному положению, Конституция не содержит для территорий военного положения каких-либо изъятий в ограничении прав и свобод». Бабурин С. Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. - М., 1997. - С. 98; Он же. Территориальные режимы и территориальные споры: государственно-правовые проблемы. - М., 2001. - С. 75. Такой подход обосновывался тем, что в ст. 87 Конституции РФ, устанавливающей основания объявления военного положения, не содержится прямого упоминания о возможности ограничения при этом прав и свобод граждан, как это, например, предусматривает ст. 88. Однако это вовсе не означает, что при военном положении права и свободы граждан вообще не подлежат какому-либо ограничению. Подобные суждения представлялись ошибочными, поскольку не учитывали предоставленной ч. 3 ст. 55 Конституции РФ возможности ограничения на основании федерального закона прав и свобод граждан, разумеется, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения безопасности страны и обороны.

Такая точка зрения совпадала с содержанием п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека и была основана на ст. 19 Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне», Федеральный закон «Об обороне» от 31.05.1996 № 61-ФЗ (ред. от 29.12.2004) // СЗ РФ от 03.06.1996, № 23, ст. 2750, РГ от 12.01.2005, № 1. дающей понятие военного положения как особого правового режима деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающего ограничения прав и свобод граждан. Аналогичная норма закреплена также и в п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ, Гражданский Кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1996 № 51-ФЗ (ред. от 30.12.2004) // СЗ РФ от 05.12.1994, № 32, ст. 3301, РГ от 31.12.2004, № 292. что признается в научной литературе обоснованной мерой воздействия со стороны государства при необходимости обороны страны, но при непременном условии принятия соответствующего федерального закона. См.: Гражданское право: Учеб. Часть первая. / Под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. - М., 1997. - С. 58.

Не случайно в литературе одним из наиболее характерных признаков военного положения признается именно применение комплекса ограничений прав населения. С другой стороны, не вызывало сомнений то, что объем возможных ограничений прав и свобод граждан во время военного положения не может быть безграничным, а по аналогии с режимом чрезвычайного положения непременно должен иметь конкретные пределы, устанавливаемые законодательством. В связи с этим принципиально не могла быть поддержана точка зрения о возможности ограничения прав и свобод граждан в условиях военного положения еще в большем объеме, чем в условиях чрезвычайного положения. См.: Коротков А. П., Соковых Ю. Ю. Правовые средства управлениями кризисными ситуациями: сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. - 1997. - № 10. - С. 70.

Оптимальной в период обсуждения законопроекта представлялась позиция Г. В. Васильевой, считающей, что «по аналогии с нормами о режиме чрезвычайного положения в условиях военного положения не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 - 54 Конституции, поскольку именно эти права не могут быть ограничены в силу ч. 3 ст. 56 Конституции даже в условиях введения чрезвычайного положения». Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю. В. Кудрявцева. - М., 1996. - С. 388.

Таким образом, в период обсуждения законопроекта преобладающей и наиболее обоснованной явилась точка зрения, согласно которой в условиях военного положения могут быть предусмотрены ограничения отдельных прав граждан, которые, однако, так же как и в период чрезвычайного положения, допускаются только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, не могут затрагивать основополагающих прав и свобод и должны согласовываться с требованиями статей 55 и 56 Конституции РФ.

В то же время некоторые правоведы высказали соображения о том, что закрепленный в Конституции РФ перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению при введении чрезвычайного положения, значительно расширен по сравнению с Международным пактом о гражданских и политических правах путем указания таких прав, как право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну частной жизни и др. В связи с этим предлагалось внести соответствующие изменения в Конституцию РФ, которые позволяли бы более эффективно осуществлять режим чрезвычайного положения. См.: Лозбинев В. В. Указ. соч. С. 169 - 171, 184 - 185.

Для понимания объективной необходимости ограничения некоторых прав и свобод граждан в условиях военного положения и введения их возможных пределов важное значение имело изучение норм международного права и зарубежной практики применения военного положения. Как свидетельствует исторический опыт, кризисы в истории большинства государств вызывали необходимость временного ограничения отдельных прав и свобод граждан при тех или иных чрезвычайных обстоятельствах, в том числе и при введении режима чрезвычайного или военного положения. Вместе с тем в современных условиях возможные ограничения любых прав и свобод граждан должны соответствовать международно-правовым нормам и осуществляться в строгом соответствии с национальным законодательством. Всеобщей декларацией прав человека (п. 2 ст. 29) закреплено, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Отсюда следует принципиальное требование, что ограничения прав и свобод граждан допустимы только в том случае и в той мере, в каких они предусмотрены законодательством конкретного государства и соответствуют нормам международного права. В полной мере указанное положение распространяется и на ограничения прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного или военного положения.

Анализ зарубежной практики свидетельствует о том, что ограничения прав и свобод в период чрезвычайного или военного положения, как правило, не распространяются на основные права граждан; носят ограниченный по объему и времени действия характер; применяются только на основании соответствующего законодательного акта. Даже при введении чрезвычайного или военного положения основные неотъемлемые права человека должны непременно соблюдаться.

Отсюда следует, что закрепленный в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ принцип возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, содержит требование разумной достаточности применяемых мер, которые могут осуществляться только в такой степени, в какой это требуется, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с обязательствами Российской Федерации по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения, а также не предусматривают ограничения прав и свобод, перечисленных в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ и не подлежащих ограничению ни при каких обстоятельствах, в том числе и в условиях чрезвычайного положения.

С учетом изложенного был сделан обоснованный вывод о том, что законопроектом могут предусматриваться ограничения отдельных прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на время военного положения, но только в соответствии с рассмотренными выше требованиями норм международного права. Непременное соблюдение этого требования является предпосылкой обеспечения безопасности личности в условиях военного положения. Исходя из реализации такого подхода возможно обеспечение безопасности личности и в условиях чрезвычайного положения.

Высказывались конкретные соображения о необходимости включения в законопроект норм, которые бы предусматривали некоторые временные запреты и ограничения в условиях военного положения на территории, где оно введено (с приведением их возможного перечня). Эти предложения во многом были реализованы и нашли закрепление в Федеральных конституционных законах «О чрезвычайном положении» и «О военном положении». Анализ свидетельствует о всестороннем учете и творческом применении в процессе подготовки этих законов норм международного права по рассмотренным проблемам.

Отдельные положения о возможных ограничениях прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного и военного положения закреплены и в некоторых других федеральных законах, что свидетельствует о наличии у законодателя единого подхода к решению этой проблемы. В частности, в ст. 4 Трудового кодекса РФ Трудовой Кодекс РФ от 30.12 2001 № 197-ФЗ (ред. от 29.12.2004) // СЗ РФ от 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 3, РГ от 31.12.2004, № 292. установлено, что не является принудительным трудом работа, выполняемая в случаях объявления чрезвычайного или военного положения. А в статьях 51 и 93 Земельного кодекса РФ Земельный Кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 29.12.2004) // СЗ РФ от 29.10.2001, № 44, ст. 4147, РГ от 30.12.2004, № 290. указано, что во время чрезвычайного или военного положения допускается временное изъятие земельного участка у собственника с возмещением ему причиненных убытков и выдачей документа о реквизиции земельных участков для нужд обороны и безопасности. Данные положения согласуются с нормами Федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» о возможности привлечения граждан к выполнению аварийно-спасательных и других неотложных работ для нужд обороны с гарантированной оплатой труда, а также о возможности изъятия у них необходимого для нужд обороны имущества (во время режима чрезвычайного положения - использования имущества и ресурсов организаций) с последующей выплатой государством его стоимости (возмещением причиненного ущерба).

Гарантией соблюдения основ правового статуса личности в условиях чрезвычайного и военного положения могут являться существующие в Российской Федерации меры защиты прав и свобод граждан, предусмотренные статьями 45 - 46 Конституции РФ, включая возможность обращения в суд и в органы прокуратуры. В связи с этим особого внимания требует выяснение полномочий в период военного положения именно судов и прокуратуры. Здесь необходимо исходить из того, что, в отличие от законодательства других стран и исторического опыта России, ч. 3 ст. 118 Конституции РФ и п. 1 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 04.07.2003) // СЗ РФ от 06.01.1997, № 1, ст. 1, СЗ РФ от 07.07.2003, N 27 (ч. 1), ст. 2698. создание каких-либо чрезвычайных судов не допускается.

Правосудие на территории, где введено чрезвычайное или военное положение, осуществляется только судом. На этой территории действуют все суды, установленные Конституцией РФ. Судопроизводство должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и иными законодательными актами. Исключительно важно, что применение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается. В случае же невозможности осуществления правосудия судами по решению Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.

Что касается деятельности прокуратуры Российской Федерации на территории, где введено чрезвычайное или военное положение, то она также должна осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и иными законодательными актами с учетом положений федерального законодательства о чрезвычайном или военном положении. Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» особо оговорено, что при введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов Российской Федерации Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Таким образом, можно с достаточной уверенностью констатировать, что обсуждавшаяся в течение длительного времени необходимость учета при подготовке Законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» норм международного права и зарубежного опыта в области определения пределов ограничения прав и свобод граждан в период действия чрезвычайного и военного положения была признана обоснованной и реализована. Как представляется, принятие названных Федеральных конституционных законов послужит основой для дальнейшего совершенствования правового регулирования режимов чрезвычайного и военного положения и станет существенной гарантией надежного обеспечения безопасности личности в условиях действия особых правовых режимов.

Тем не менее, практика свидетельствует об ином. Да, законы приняты, но опыта их применения пока нет. Реальная же картина такова, что Парламентская Ассамблея Совета Европы неоднократно обращала внимание на то, что Россия в период проведения широкомасштабной антитеррористической операции в Чеченской Республике в 1999 - 2002 гг. допускала массовые нарушения прав человека (право на жизнь, на безопасность, право на свободное передвижение и др.), ограничения прав в условиях, когда не объявлялось ни чрезвычайное, ни военное положение в районе боевых действий. Представители Совета Европы, посетившие Чечню, говорили о необходимости судебного расследования всех фактов нарушения прав человека, убийств и исчезновения людей.

Руководство страны предприняло определенные шаги по созданию реально действующего механизма решения проблем, касающихся прав человека в Чечне. В республике начато восстановление судебной системы. По выявленным фактам преступлений против мирного населения Чечни и нарушений прав человека со стороны федеральных властей, и прежде всего силовых структур, возбуждены уголовные дела.

Использование законного режима чрезвычайного или военного положения государство всячески избегает, руководствуясь различными сомнительными мотивами. Ведь что такое «конртеррористическая операция»? По сути, то же самое военное или чрезвычайное положение.

Один из главных принципов, обязательных при решении вопросов об ответственности государства за нарушение прав человека (в первую очередь, права на жизнь) в условиях особых правовых режимов, был сформулирован Европейским Судом. Он относится к толкованию понятия «законное причинение вреда» действиями (бездействием) государственных органов или их должностными лицами. Внимание Европейского Суда по правам человека к данному понятию объясняется тем, что во всех случаях государство ссылается на чрезвычайные обстоятельства, требующие от государства принятия силовых мер, способных оправдать, следовательно, сделать законным причинение вреда потерпевшим.

Российское законодательство оперирует понятием «законное причинение вреда». В частности, в ст. 53 Конституции России говорится, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Эта же норма дублируется в ст. 1069 ГК РФ. Поэтому по российскому законодательству ответственность государства не наступает, если причинение вреда носило законный характер.

Примером того, как российскими судами толкуется понятие «законное причинение вреда», может служить практика арбитражных судов по делам о возмещении вреда, причиненного проводившимися на Северном Кавказе контртеррористическими операциями, в результате которых бомбовыми ударами были разрушены объекты недвижимого имущества, испорчены земельные угодья, предназначенные для сельхозпроизводства, разместившимися на них танковыми подразделениями российской армии. Во всех случаях, отказывая в возмещении вреда, суды ссылались на то, что силовые органы российского государства действовали на основании Указа Президента РФ «О мерах по пресечению незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 2166 и (или) других распоряжений высшей государственной власти. Иными словами, законность причинения вреда государством объяснялась наличием тех или иных правовых актов верховной власти, по мнению суда управомочивающих государственные органы или их должностных лиц на причинение вреда.

Однако, как показывает практика Европейского Суда по правам человека, перечень случаев «законного причинения вреда» государством весьма узок, и не всегда это понятие должно использоваться. Европейский Суд исходит из того, что государство обязано делать все для того, чтобы в обществе сохранялись порядок и безопасность. И в случае нарушения кем-либо общественного порядка и безопасности государство обязано компенсировать вред пострадавшим исходя только из факта причинения вреда. Подтверждением сказанному является позиция Европейского Суда, высказанная им в ряде дел, некоторые из которых выбраны в качестве примера.

Законность причинения вреда согласно позиции Европейского Суда по правам человека следует также из процессуальных особенностей юридической конструкции оснований ответственности государства. По мнению Суда, отсутствие объективного и независимого расследования случая причинения вреда является самостоятельным основанием ответственности государства за действия своих органов и их должностных лиц. Данную позицию Европейского Суда красноречиво показывает дело «Маканн и другие против Соединенного Королевства» (McCann and Others v. UK). Обстоятельства дела таковы.

Страницы: 1, 2, 3