Деятельность Городской управы города Воронежа

ериод работы управы по Городовому Положению 1870 г. стал периодом полного становления самоуправления в общественной системе, а прекращение противодействия между двумя "партиями" означало, что самоуправление поднялось на качественно новую ступень развития.

Глава 2. Изменения в городском самоуправлении г. Воронежа в 1892-1918 гг.
2.1. Влияние реформы 1892 г. на городскую управу и её социальный состав
11 июня 1892 г. указом императора Александра III было введено новое Городовое Положение, которое по содержанию точнее называть не новым, а откорректированным прежним Городовым Положением Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3-е. СПб., 1895. Т. 12. С. 430-456.. Реформа не меняла полномочия городской управы и основной круг подведомственных ей дел. Тремя главнейшими изменениями, внесенными в законодательство 1870 г., были:

1) сужение круга избирателей за счет увеличения имущественного ценза;

2) отмена куриального принципа выборов и введение территориального;

3) усиление контроля администрации за деятельностью городского общественного управления.

Вопрос о степени влияния Положения 1892 г. на городскую управу немаловажен - ведь по этому закону самоуправления в России функционировала на протяжении четверти века вплоть до революционных изменений в государстве в 1917 г. В историографии встречаются две оценки Положения 1892 г.:

1) эта одна из реакционных "контрреформ", главной целью которой была максимальная подчиненность общественных учреждений бюрократическому аппарату;

2) эта реформа вызвала некоторое ограничение самостоятельности органов самоуправления, но одна их основных её целей все же была иной - улучшить систему самоуправления, устранить несовершенства Городового Положения 1870 г. путем его коррекции. Если до 1990-х гг. преобладала первая точка зрения, то в настоящее время все больше укореняется вторая.

Число членов городской управы (по-прежнему избираемых думой) определялось для губернских городов не более трёх. Не считая городского головы (статья 90). Члены городской управы, даже не будучи избранными гласными, отныне не участвовали в собраниях думы, то есть автоматически причислялись к гласным (статья 120) Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3-е. СПб., 1895. Т. 12. С. 468.. Как и прежде, избирательное право предоставлялось в городах не только физическим лицам, но и учреждениям (правительственным, учебным, благотворительным и др.) на основе того же имущественного ценза. Правом наделялись и коммерческие фирмы, деятельность которых требовала выборки свидетельств 1-й и 2-й гильдий. Ряд статей усиливал возможности контроля губернаторской администрации как над думой, так и над управой. Согласно отредактированному закону, городской голова и заменяющее его лицо по-прежнему утверждались министром внутренних дел. Однако и они, и другие члены управы отныне приобретали статус государственных служащих. Члены городской управы подлежали утверждению в должности губернатором. С одной стороны, несомненно, вырастал авторитет членов управы в глазах городского общества и повышалась их ответственность, а с другой стороны - исключалась возможность появления на ключевых постах самоуправления "неблагонадежных" лиц.

По Городовому Положению 1892 г. выборы в Воронеже состоялись шесть раз: кроме 1893 г., они были организованы в весенние месяцы 1897, 1901, 1905, 1909, 1913 гг.

Изменения, которые происходили в период 1893-1917 гг. в социальном составе Воронежской городской управы, отражены в таблице 2.

Таблица 2.

Социальный состав Воронежской городской управы и характеристики членов управы в период действия Городового положения 1892 г. (1893-1917) Попов П.А. Городское самоуправление Воронежа. 1870-1918. - Воронеж, 2006. С. 356.

	Количество членов управы (включая городских голов)
	Сент. 1893	Июнь 1896	Дек. 1897	Июнь 1901	Май 1904	Март 1906	Дек. 1908	Дек. 1911	Дек. 1914	Май 1916	Весь период 1893-1917
Всего членов управы	4	5	5	5	5	5	4	4	4	6	18
Сословия членов упр.	Купцы, поч. граждане из куп-ва	-	1	2	3	3	1	1	-	-	-	4 22%
	Дворяне, чиновники	2	2	1	1	1	2	2	3	3	4	10 56%
	Мещане	2	2	2	1	1	2	1	1	1	1	3 17%
Образование членов	Высшее	2	2	1	1	1	1	-	-	-	1	4 22%
	Среднее	-	-	1	1	1	2	2	3	3	4	10 56%
	Начальное и домашнее	2	3	3	3	3	2	2	1	1	1	4 22%
Проживание в Воронеже	С рождения	4	5	5	5	5	4	3	1	1	3	12 67%
	20 и более лет	-	-	-	-	-	1	1	3	3	3	6 33%
	Менее 20 лет	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-

Первые выборы городской управы по Положению 1892 г. были проведены в думе 25 августа 1893 г. В таблице в числе членов управы учтены и городские головы. Можно сказать, что в последние предреволюционные годы купечество совсем не избиралось в управу, а в целом же в этот период после ведения Городового положения 1892 г. количество представителей интеллигенции, участвовавших в работе управы, значительно превышает число купцов и почетных граждан, вышедших из купечества (56% против 22,2%). К тому же выходцев из мещан и крестьян, поступивших на работу в управу, тоже можно с полным основанием причислить к интеллигенции, так как после 1892 г. они приобрели статус государственных служащих, и эта служба становилась их основным занятием. В составе управы есть своя специфика - по-прежнему при выборе членов исполнительного органа учитывался в первую очередь опыт в ведении воронежского хозяйства, а не высокая степень образования, поэтому итоговые данные по составу управы свидетельствуют о заметном преобладании лиц со средним, а не высшим образованием. И особенно показательно, что в течение всего рассматриваемого периода в управу ни разу не было включено лицо, прожившее в Воронеже менее 20 лет.

2.2 Деятельность управы после введения Городового Положения 1892 г.
В целом Городовое Положение 1892 г. по-старому определяло и порядок и сбора городских налогов (статьи 127-137) и круг обязательных расходов города (статья 138), и другие основные законодательные позиции, которые составляли основу финансово-хозяйственной деятельности самоуправления. Изменения касались лишь деталей, а, следовательно, финансовые проблемы должны были оставаться прежними. В подтверждение этому можно отметить то, что городской голова И. В. Титов в 1893-1897 гг. не изменил основных принципов хозяйствования и социальной политики.

И. В. Титов и его соратники понимали, что надо обязательно повышать доходность городских имуществ. В улучшении показателей большую роль сыграло более рациональное использование загородных земель, принадлежавших городу, увеличение арендных поступлений из источников, не связанные с финансовыми повинностями основной массы горожан. Вместе с И. В. Титовым эту работу осуществляли его ближайшие помощники, члены городской управы А. С. Кретов, Ф. А. Уваров, Н. А. Веретенников. Далее, в середине 1890-х гг. были введены новые налоги с домовладельцев, особенно показателен сбор с торговцев на очистку базарных площадей напротив их домов и лавок. С 1896 г. добавились небольшие сборы на ремонт мощеных тротуаров.

Главное же, при И. В. Титове управа настойчиво стремилась к устройству таких учреждений и строительству таких зданий, которые не только стали бы источниками новых бюджетных доходов, но и принесли пользу большинству воронежцев, улучшили их быт. Еще в 1891 г. была открыта городская аукционная камера, чтобы воронежцы получили удобство в продаже и покупке различного движимого имущества, а город мог приобрести еще одну статью доходов. В 1895 г. начали проектировать городскую скотобойню. В этом же году был создан проект городской ломбард. Ломбард открыл свою работу 1 апреля 1897 г. Сложнее обстояло дело с запланированным созданием электрического освещения в городе. Воронеж не располагал специалистами.

В этот период велись работы по благоустройству города. Городская управа взялась за обустройство окраин. В 1895 г. обрела первое булыжное покрытие та самая Терновая гора, жителям которой было принципиально отказано при Д. Г. Самофалове. В 1894-1985 гг. впервые стали устраивать асфальтовые тротуары по всей длине Большой Дворянской, главной городской улицы. В 1895 г. за счет города протянулся асфальтовый тротуар от Городского сада до губернской земской больницы.

Но всё же финансовое положение города, несмотря на все приложенные усилия и на тенденцию к некоторым улучшениям, все равно оценивалось как тяжелое.

В 1897-1901 гг. и в 1901-1905 гг. городскими головами были соответственно А. Н. Безруков, твердый руководитель, а по своим основным взглядам - консерватор и последовательный сторонник бездефицитного ведения хозяйства, и Н. А. Клочков - более выдающийся, чем Безруков, городской деятель, хотя и более мягкий руководитель. Хотя Безрукова и Клочкова многое объединяло - и социальное положение, и образ жизни крупных коммерсантов, и политические пристрастия, но инициативы и действия Клочкова в русле самоуправления скорее следует расценивать как направление против консервативности.

Работа управы в этот период протекала в относительно спокойное время, лишенное войн и кризисов. Наиболее важная тенденция для этих двух 4-летий: наблюдавшийся тогда временный подъем в местном городском хозяйстве, который был обусловлен четырьмя главными факторами:

1) это подъем в экономике в России в целом, продолжавшийся до начала 1900-х гг. Этот подъем благотворно сказался на организации городской управой хозяйственных работ, а кроме того, позволил городу осуществить первый облигационный заем;

2) в результате гибкой деятельности управы при городском голове И. В. Титове были достигнуты хозяйственные улучшения и окончательно сформировано основополагающие административные начала управления;

3) во время руководства города А. Н. Безруковым проводилась четкая линия на экономное расходование бюджетных средств на недопущение бюджетных дефицитов как при составлении смет, так и по реальным годовым итогам;

4) в конце 1890-х гг. был осуществлен крупный облигационный заем, который позволил произвести временное пополнение бюджетных средств.

При А.Н. Безрукове отмечалось несколько прогрессивных начинаний в русле социальной политики, но характерно, что инициаторами большинства из них были не городские руководители, а отдельные группы гласных.

Н.А. Клочков, смевший А. Н. Безрукова, в отличие от него часто обращал первоочередное внимания управления на социальную политику, проводил в думе и в реальной жизни города личные инициативы в этом плане.

В числе важных особенностей также следует отметить увеличение общих сумм городского бюджета. Решающий рост бюджетного наполнения был достигнут не за счет внутренних ресурсов города, а благодаря очередному и для того времени самому крупному займу. Это был первый в истории Воронежа облигационный заем, который был запланирован еще при Титове. Чтобы создать впечатление увеличения городского бюджета, была предпринята попытка включения, начиная с 1902 г., в расходную часть бюджета не только реальные сборы, но собранных "недоимок" (рассчитывали на то, что в скором времени недоимки поступят). Рассматривая финансовые отчеты управы за 1900 и 1902 гг., можно сделать вывод о том, что не указаны сведения об общей сумме городских долгов. Возможно потому, что они могли испортить впечатление о благополучии. В результате, даже в самый стабильный период, в финансовом отношении, благополучие было лишь условным.

Значительное событие в жизни Воронежа - открытие в 1899 г. первой электростанции общегородского назначения и замена на центральных улицах керосинового освещения электрическим. Электрическая сеть со станцией находились, однако, не в ведении города, хотя и на городской общественной земле, - они были отданы частному пользователю концессионным способом, сроком на 25 лет и с правом выкупа их городом через 15 лет. Продолжала действовать на концессионных условиях и конно-железная дорога. В 1900 г. прокладывалась ее новая ветка перпендикулярно старой линии - по Большой Московской, второй по значимости улице Воронежа.

К концу XIX в. стало очевидным, что для дальнейшего нормального функционирования города не хватало общественной канализации. Но проект постройки канализации был слишком дорогостоящим, поэтому оставался на будущее.

В ведение городской управы перешла плановая посадка и обрезка деревьев. Началось устройство новых скверов, и первым из них был создан на Поповом рынке, на изломе самого оживленного спуска, который вел к Чернавскому мосту.

В 1902 г. был рассмотрен проект городской больницы. В то же году началось строительство больницы по проекту А.М. Баранова на свободном участке, рядом с бойней. Врач К.В. Федяковский выступал против такого расположения больницы, но его позиции не повлияли на общее решение. Больница была открыта 1 октября 1904 г. Другим сдвигом в медицинской сфере являлось окончательное восстановление в 1899 г. городской лечебницы - как учреждения, которое содержалось за счет самоуправления. Вплоть до 1917 г. лечебница действовала на принципах простых, но бесплатных услуг для малообеспеченных слоев населения.

С приходом на должность городского головы Н. А. Клочкова деятельность управы заметно активизировалась в ее социальных аспектах. В этот период изменилось отношение к благоустроительным работам. В 1903-1905 гг. проводилось расширение окраинных улиц, устройство в гористой прибрежной местности проходов, лестничных спусков, каменных водосточных лотков, что служило интересам бедных районов города. В 1904 г. под руководством управы началось мощение периферийных улиц - Вигелевская улица и Пятницкий переулок. Тогда же в центре города развернулось устройство асфальтовых переходов через булыжное полотно улиц; были приведены в лучший вид Кольцовский и Петровский скверы ГАВО. Ф.И-19. Оп. 1. Д. 2018; Д. 2023. Л. 2, 7, 24, 32, 53..

В отличие от предыдущих лет, когда не прекращались жалобы недовольных обывателей, в 1904 г. впервые позвучали благодарственные отзывы.

Также в 1903-1904 гг. был перестроен один из торговых корпусов, принадлежавших городу, - 3-я общественная галерея - ей надбавили один этаж. В 1904 г. приступили к тщательной реконструкции водопровода: ремонту технических сооружений и зданий, расширению сети. Реконструкция завершилась в 1905 г., в результате подача воды увеличилась сразу на 19 млн. ведер в год.

В 1905 г. открылись сразу два новых городских училища: мужское 2-классовое приходское училище имени Цесаревича Алексея и женское 2-классовое приходское училище имени педагога Н.Ф. Бунакова.

Естественно на все строительные работы затрачивалась значительная сумма денег. Повышенные расходы неизбежно должны были вести к бюджетным дефицитам. Одним из способов покрытия дефицитов Н. А. Клочков считал введение новых налогов и других сборов прежде всего с зажиточных горожан. Так уже в 1905 г. была установлена плата со всех лиц и учреждений, которые пользовались частными канализационными трубами, проложенными по городской земле. Но новый налог, естественно, не соответствовал основным потребностям города и не мог устранить проблемы сбалансированности бюджета.

Таким образом, в данный период была временно достигнута относительная стабилизация городского бюджета и, как уже отмечалось, произошел ряд важных улучшений в нескольких городских сферах. В Воронеже основой достаточно эффективной работы управы, было создание прочного фундамента местного хозяйства в предыдущие годы. Атмосфера сотрудничества между двумя "партиями", настрой на улучшение работы - все это положительно сказывалось на деятельности управы.

При А. Н. Безрукове городская управа стремилась к улучшению стабильности городского бюджета и минимального удовлетворения большинства запросов общества именно за счет бюджета. Неизбежно, приходилось жертвовать некоторыми сферами, они оказались сильно запущенными из-за нехватки бюджетных средств. В результате консерватизма городского руководства социальный аспект деятельности управы был несколько снижен. Но запросы городского общества все возрастали.

При Н. А. Клочкове был взят курс на усиление социальной направленности в деятельности управы за счет больших бюджетных расходов. В результате к концу рассматриваемого периода потребности общества были значительными, но средств для их реализации не хватало.

2.3 Городская управа во время военных и революционных событий
Вступление России в войну пришлось на деятельность городского головы И. И. Алисова.23 июля 1914 г. состоялось собрание думы, на котором было принято единогласное решение о том, чтобы направить в адрес Николая II телеграмму, переполненную верноподданическими чувствами. На этом же собрании городская управа предоставила два доклада о мероприятиях по случаю войны - о помощи русской армии и семьям военнослужащих. Таким образом, эти доклады определили новые первоочередные задачи.

После ухода в 1915 г. с должности городского головы И. Т. Алисова эти вопросы решали его последователи - городской голова Н. В. Чмыхов и заместитель головы Г. А. Пуле. Но вскоре уже определилась и новая задача, так как стало процветать инфляция, дефицит и спекуляция товарами первой необходимости, - это задача снабжения города продовольствием, топливом и другими предметами жизненной необходимости. К тому времени ситуация стала настолько критической, что в итоге привело к невозможной деятельности управы. Все решения, связанные с расходованием городских средств принимались в расчете на скорое завершение войны, и главное, на будущее урегулирование экономики в городе. Но как покажут будущие события, этот расчет не оправдался.

Идея возвращения к практике постепенного накопления запасных и других свободных сумм, которыми можно было бы частично покрывать бюджетные дефициты, была отброшена. По итогам 1914 г. превышение городских расходов над доходами составило около 300 тыс. руб. В 1915 г. покрыть дефицит предыдущего года удалось только частично, где важную роль сыграли поступившие недоимки в сумме 55,3 тыс ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 2787. Л. 135-138, 165..

Городская управа предоставила думе смету только в июне этого года. Планировалось увеличение бюджета более чем в два раза. Но при этом оговаривалось, что неизбежны крупные дефициты и искусственная сбалансированность сметы. В докладе управы указывалось, что даже правительственная смета была внесена в Государственную думу и Государственный Совет с опозданием на три месяца и "это доказывает вовсе не игнорирование закона, а невозможность, вследствие стихийно надвинувшихся событий, исполнить закон, установленный для времени обычного. Равным образом война отразилась на бюджете городов. Сократились некоторые поступления по доходным статьям, увечились недоимки, а жизнь все представляет новые требования… Для сбалансированности смет приходится прибегать к особым приемам: или перенесение значительной части расходов в прежнюю смету, или вносит в доход недоимки прежних лет, или же, наконец, относить дефицит за счет нового займа" ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 2787. Л. 151..

Таким образом, для города встала остро проблема финансовая, это было непосильное бремя, возложенное правительством. Одновременно с этим в данный период шло падение доли расходов на социальные нужды городского населения.

Последней опубликованной отчетностью управы была отчетность за 1915 г. Финансовые отчеты за 1916 и 1917 гг. не только не были опубликованы, но даже полностью не составлены. Естественно, что никаких средств не выделялось на благотворительность. Большинство зданий, которые раньше были заняты благотворительными учреждениями, было отведено под воинские нужды, а в связи с острой нехваткой продуктов и других предметов первой необходимости нуждающимся стало практически все городское население.

К 1917 г. катастрофический финансовый кризис проявлялся во всем. Возникла новая проблема - содержание в условиях инфляции членов городского управления и подчиненных ему служб, невозможность выплаты рабочим и служащим жалованья, которое необходимо для жизни.

Деятельность городской управы в этот период протекала по нескольким направлениям. Первое направление - это помощь армии. Важнейшей задачей является немедленная врачебно-санитарная помощью. Для начала было выделено 10 тыс. руб. В августе под госпитали для раненых воинов было отведено ряд городских зданий и помещений, несколько училищ, в том числе и обширное здание Александровских училищ. В результате, можно сделать вывод о том, что народному просвещению был нанесен большой урон. Все эти здания переоборудовались на городские средства. В ряде случаев пользователям зданий предписывалось предоставить помещения для госпиталей немедленно. Так, в 1914 г. городская управа предписала Николаевской прогимназии в двухдневный срок полностью освободить здание, причем содержание госпиталя вменялось в обязанность попечительному совету прогимназии. Естественно, вводя такие меры, считалось, что они будут краткосрочными, но как показали события, эти меры растянулись на годы в связи с затяжной войной.

Для воинов, которые заболевали заразными болезнями, было решено создать отдельную городскую инфекционную больницу. Но вместе с тем в 1915 г. была полностью закрыта обычная городская больница, и прекратилось ее финансирование.

Вторым важным направлением деятельности городской управы была помощь семьям воинов, призванных на войну. Была организована выплата пособий этим семьям. Вследствие новых призывов к 1915 г. ежемесячная сумма выплат достигла 7 тыс. руб.

Третье важнейшее направление - обеспечение населения товарами первой необходимости. Но во время войны продуктов питания не хватало. Это привело к повышению цен на главные виды продовольствия. В 1915 - 1916 гг. уже выяснилось, что дороговизна - это еще не самое страшное. Решительная борьба с дороговизной постепенно стала переходить в борьбу с острым дефицитом различных товаров первой необходимости - зерна, муки, крупы, хлеба, сахара, чая, керосина, дров, тканей, одежды. Необходимые товары даже не доставлялись в город по железной дороге из-за крайней перегруженности военными перевозками и постоянных заторов движения, а также отказ со стороны предпринимателей грузить, перевозить и продавать товары по ценам ниже тех, которые диктовала инфляция. Сказывалась и нехватка рабочих рук из-за призыва мужского населения в армию. Некоторые члены управы называли и такую причину, как относительная близость Воронежской губернии к театру военных действий - она снабжала армию продуктами.

Таким образом, городской управе пришлось взять на себя несвойственные ей прежде функции - закупку различных товаров для города, размещение заказов на обрабатывающих предприятиях, введение карточной системы для распределения продовольствия и топлива среди населения город. В этот период были организованы продовольственная комиссия думы и продовольственный отдел управы. В управе продовольственными вопросами занимались ее члены В. И. Перелыгин и П. И. Иванов, действия управы согласовывались с губернским уполномоченным по продовольственному делу.

В 1916 г. к продовольственному делу подключился отдел городской управы, который был создан для проведения всеобщей переписи в рамках общероссийской программы. Прежде всего для введения карточной системы отдел провел в июле 1916 г. предварительную перепись населения Воронежа и его пригородов, а осенью того же года организовал более углубленную перепись, выявив в общей сложности 21112 жилых квартир. Этот же отдел занимался печатанием и разносом карточек населению. В архивных документах управы сохранились сведения, связанные с выдачей продовольственных и топливных карточек - заявления и списки домовладельцев и глав семей; рабочих и служащих различных предприятий и учреждений, в том числе и частных и т.д. К документам подшиты сами карточки разных видов. Каждая карточка состояла их двух частей. Первая представляла собой бланк-документ с указанием данных о владельце карточки. На ее лицевой стороне проставлялась подпись заместителя городского головы Г.А. Пуле. На обороте указывался магазин, к которому прикреплялся владелец карточки. Второй частью карточки были отрывные талоны. Но во время действия карточной системы были вскрыты многочисленные махинации населения: одни горожане ради увеличения прибыли завышали число членов семей во время переписи населения, а другие обманным путем доставляли большее число карточек, чем было нужно ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 3253, 3254, 3285, 3287-3289, 3406, 3433, 3434, 3440..

В годы войны в Воронеже произошла переориентация промышленности на выпуск военной продукции. В августе 1915 г. дума поручила городской управе стремиться к привлечению в Воронеж промышленных предприятий, что должно было принести пользу для развития города, для заработков рабочих, для пополнения городского бюджета. Осенью того года управа начала переговоры с А. Н. Петичевым, владельцем проволочного и кабельного завода в Петрограде, который по поручению военного ведомства подбирал место для устройства второго такого же завода в одной из центральных губерний России. Из всех предложенных ему вариантов он выбрал именно Воронеж, так как городская управа предоставила ему тот участок под строительство, который понравился ему больше всего. Это была территория за северной окраиной города. В 1916-1917 гг. здесь развернулось строительство завода ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 3164..

С началом войны под угрозой срыва оказалось трамвайное строительство, которое началось в 1914 г. Но городская управа и подчиненное ей трамвайное бюро в 1915-1917 гг. упорно продолжали начатое дело. В 1915 г. была начата укладка трамвайных рельсов в самом центре города, для чего пришлось урезать территорию Кольцовского сквера. К концу 1916 г. город завершил сооружение рельсовых путей абсолютно на всех участках, за исключением линии к СХИ. Далее же в 1917 г. городская управа во главе с Г. А. Пуле приступила к экстренной укладке линии трамвая к строившемуся СХИ. Средства были выделены управе Министерством земледелия и дирекции СХИ в расчете на трамвайное сообщение института с городом в предстоящем учебном году ГАВО. Ф. И-104. Оп. 1. Д. 49..

Таким образом, даже в самое тяжелое время, городская управа стремилась к благоустройству города, находила различные источники финансирования.

В данный период в связи с увеличением нагрузки города обслуживания им госпиталей, приютов для беженцев, казарм для военнопленных и т.д. стала достаточно остро канализационная проблема. Уже в 1914 г. значительно возросла загрязненность города. Еще в октябре 1914 г. был поднят вопрос "о необходимости изъятия из владения С.И. Попова канализационной магистрали ввиду систематического отказа со стороны С. И. Попова от внесения в городскую кассу причитавшихся с него платежей за прокладку канализационной магистрали по городской земле, а также ввиду запутанности и ненормальности юридических отношений между владельцем магистрали и обывателями, примыкающими к ней сточные трубы" ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 2296. Л. 5-6.. В конце концов было решено устроить частичную канализацию, то есть приобрести в собственность города трубы С.И. Попова и реконструировать их.25 февраля 1916 г. член городской управы П. Н. Иванов и С. И. Попов заключили договор о продаже Поповым городу всех его труб.

Весной 1917 г. городская управа приступила к расширению канализации, подрядчик А.П. Баранников дополнительно подвел трубы к нескольким общественным помещениям - к одному из госпиталей, который был размещен на Большой Садовой улице, к 3-й общественной галерее, к одной из богаделен ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 3449.. В 1916 г. городская управа и канализационная комиссия думы приняли об устройстве временной городской сливной станции для обслуживания госпиталей и других учреждений военного времени ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 3310..

В 1915 г. при городской управе был создан мостовой отдел, но к значительным сдвигам в общем состоянии городских мостовых это не привело.

В рассматриваемый период предлагались проекты развития сети народного образования, возрождения театрального дела, но до утверждения реальных проектов дело не дошло, да и не могло дойти, так как город в этот период находился под постоянной угрозой голода.

Отличительной особенностью данного периода было создание муниципальной милиции после Февральской революции.4 марта 1917 г. дума немедленно постановила взять в руки городского управления охрану порядка в городе и пригородах, для чего учредить "Городской исполнительный комитет общественного спокойствия", а также должность начальника гражданской милиции.

27 апреля 1917 г. городская дума провела первое собрание в расширенном составе - с участием 24 новых гласных, которые были избраны в нее в качестве представителей от Комитета объединенных общественных организаций и учреждений, Совета рабочий и солдатских депутатов и Губернского исполнительного комитета. Было заявлено, что новая группа гласных не войдут ни в существующие комиссии, ни в состав городской управы. Главная их задача - немедленная подготовка перевыборов городской думы на основе всеобщего избирательного права, "ревизии современной постановки городского дела".

4 августа 1917 г. отрыла свою деятельность новая дума. Городским головой был избран Н.Г. Андреев, который занимал этот пост до роспуска и думы, и управы в 1918 г.

Следует отметить, что полностью отсутствовала преемственность в старом и новом составах городской управы. В результате управление долго не было знакомо даже с составом городского хозяйства. Вопрос об этом был поставлен не сразу, а спустя два заседания, 2 сентября. Городской голова от имени управы выступил с докладом, который свидетельствовал об упадке, в который пришло городское хозяйство во время Первой мировой войны, и о прекращении ведения отчетности в управе, и о неосведомленности нового состава управления о прежнем ведении хозяйства. "Управа не успела еще ознакомится со всеми отраслями обширного и разностороннего городского хозяйства, - признался городской голова, - но то, немногое, что ею уже осмотрено, произвело на управу угнетающее впечатление… Все виденное, за немногим исключение, свидетельствует о том, что у города есть имущество, с которым дурно обращались в продолжение целого ряда лет, но не только хозяйство, а и самое имущество, которым город владеет, никому не известно" Новая Воронежская дума // Воронежский телеграф. 1917. 6 сент..

30 октября в Воронеже был совершен вооруженный переворот большевистским Военно-революционным комитетом. В результате 31 октября было создано чрезвычайное совещание думы. Дума заявляла, что в противовес ему она "не может организовать военную борьбу в стенах города", но призывала все общественные силы города "сплотиться для охраны в эти тяжелые дни нормального хода городской жизни".

Что касается хозяйственной деятельности, то управление, как и прежде, в первую очередь решали проблемы, связанные с военными нуждами. Но в целом можно отметить, что результаты хозяйственной деятельности были очень незначительными, так как необходимо было решить главную проблему того времени - улучшение состояния городской финансовой системы.

Кризис продолжал углубляться, и ярким свидетельством этого стало стачечное движение, которое развернулось среди самих членов управления. Так как в период масштаб инфляции не соответствовал размеру введенных в сентябре надбавок к окладам. Было принято решение о "прибавках на дороговизну" городским рабочим и служащим, но в реальности выполнить такое решение было невозможно из-за отсутствия средств. В результате это привело 27 ноября к забастовке рабочих и служащих управления в связи с невыплатой им обещанных надбавок. Таким образом, в это время хозяйственная деятельность управы была парализована.

Городская управа предпринимала последнюю попытку повлиять на финансовое положение в городе. Это была достаточно серьезная мера - ведение "квартирного сбора", то есть налога с живых квартир. Но как бы то ни было, введение налога уже не могло помочь управе возвратиться на путь нормального хозяйствования.

Таким образом, период военных событий был достаточно тяжелым. Все городское хозяйство было заложником военного времени. Самоуправление Воронежа, хотя и не прекратила традиционного ведения хозяйства, но значительно отвлеклась от него во второй половине 1914 г. Был нанесен серьезный урон развитию хозяйства, вопросам стабилизации бюджета. Но следует отметить, что первоочередными ставились задачи военного времени, о которых говорилось выше. Кризисные явления постоянно возрастали. К тому же малоопытный состав нового управления не смог противостоять глубокому экономическому кризису. Ситуация, которая сложилась к концу 1917 г., можно назвать безнадежной. Городское управление лишилось не только политической, но экономической основы своего существования.

2.4 Роспуск городской управы
Изменения в городском законодательстве назревали. Общество, к середине 1910-х гг. ставшее высоко политизированными, прежде всего оказалось готовым к изменению принципов, на которых базировалась система представительства в самоуправлении.

В это время существовало три проекта нового Городового положения: один был разработан Министерством внутренних дел ещё в 1912 г., второй был создан самой государственной думой; третий разработал всероссийский союз городов на основе положений, принятых на съезде союза в 1916 г. главной идеей всех новых проектов было придание самоуправлениям большей самостоятельности. Однако ни один из проектов не вносил коренных изменений в систему самоуправления. Более того, первые два проекта были попыткой своеобразного возвращения к городским выборам по системе трех разрядов. Но наиболее радикальным и отвечающим требованиям самих управлений был третий проект, согласно которому квартиронанимателей надлежало включить в число избирателей, города требовалось наделить новыми источниками доходов и освободить от чрезмерных обязательных расходов в пользу государства.

Изменения, внесенные в городское законодательство, были оформлены в виде двух постановлений Временного правительства: 15 апреля и 9 июня 1917 г.

Первое постановление "О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях", изданное на следующий день, 15 апреля 1917 г., устанавливало новый порядок выборов Сборник указов и постановлений Временного правительства. Пг., 1917. Вып. 1. С. 163-184.. Вводилось всеобщее избирательное право, его получали все жившие в городе мужчины и женщины, достигшие 20-летнего возраста, независимо от их состояния. В гласные могли выдвигаться даже лица, не проживавшие в данном городе. Партийный принцип выборов предусматривал, что выдвигать своих кандидатов в гласные могли только группы избирателей, численностью не менее Ѕ от числа гласных думы. Голоса подавались не за конкретных лиц, а партийные списки.

Второе постановление правительства "Об изменении действующих Положений об общественном управлении города", датированное 9 июня, регламентировало полномочия городского общественного управления и его отношения с администрацией Сборник указов и постановлений Временного правительства. Пг., 1917. Вып. 1. С. 444-480..

В Воронеже в полной мере было реализовано только первое постановление Временного правительства, касавшееся выборов. Для организации выборов был использован территориальный принцип. Впервые Воронеж был поделен на значительное число избираемых участков - 19, независимо от административно-полицейского разделения города на "части". Были составлены 12 выборных списков партий и общественных организаций. Каждой были присвоены свои номера.

4 августа 1917 г. прошло первое, учредительное собрание думы, на котором состоялись выборы новой городской управы. Мерилом кандидатуры в первую очередь стала партийная принадлежность, а не опыт ведения городского хозяйства. Была создана своеобразная коалиция из представителей главных партий, вошедших в думу: один из трёх членов управы - И.Д. Смирнов - являлся эсером, второй - А.Н. Татарчуков - меньшевиком и третий - В. К. Ковалев - кадет.10 августа были избраны ещё двое: меньшевик Н. Д. Богданов и кадет А. Н. Крашенинников. Таким образом, всего в управе насчитывалось 5 членов: 2 меньшевика, 2 кадета и 1 эсер. При этом городской головой - лицом, тоже входящим в состав управы, - стал эсер Н. Г. Андреев, и получилось равное представительство всех трех партий - по 2 человека Новая городская дума // Воронежский телеграф. 6 авг., второе заседание новой городской думы // Путь жизни. 1917. 20 авг. С. 84, 86.. Ни один из членов управы не являлся ни старым опытным гласным, ни лицом, входившим в состав управы когда-либо ранее - управа обновилась на 100%.

После октября 1917 г. и особенно в 1918 г., когда реальная распорядительная и исполнительная власть в Воронеже сосредотачивалась в руках большевистского Губернского Совета рабочих и крестьянских депутатов и его исполкома, стало политически бессмысленным существование городской управы, а их самостоятельная финансовая деятельность была парализована. Положение в Воронеже изменилось весной 1918 г., когда в Воронеже осела и заняла несколько руководящих постов группа иногородних большевиков, вынужденных мигрировать из Украины в связи с политическими событиями на их Родине. Эта группа во главе с заместителем председателя исполкома воронежского губернского Совета М.С. Богуславским стала инициатором роспуска думы и управы Варин П. Роспуск городской управы: беседа с т. Богуславским // Красный листок. 1918. 16 мая..

11 мая 1918 г., в 12 часов дня, коллегия губисполкома явилась в городскую управу, которая в полном составе ожидала большевиков. Представители исполкома объявили, что дума и управа считаются распущенными. Управа была готова к подобному развитию событий и заранее составила текст заявления заранее, в котором выражался протест против насилия и оговаривалось, что работа городского самоуправления вынужденно прекращается только потому, что "введена вооруженная сила". Городской голова Н. Г. Андреев достал этот акт во время прихода большевиков, но те выбрали ситуацию тактически: не пошли на развитие конфликта, заявили, что вооруженные силы они не введут, и стали явочным порядком знакомиться с делопроизводством управы. Взамен самоуправления образца 1917 г. был образован городской совет рабочих и красноармейских депутатов во главе с М.С. Богуславским.

27 августа 1918 г. городской Совет переименовал Мясницкую улицу, на которой прежде располагались враждебные большевикам, дума и управа, в улицу 11 Мая в память о дате их роспуска ГАВО. Ф. И-19. Оп. 115. Д. 24. Л. 3..

Попытка воссоздать городское самоуправление прежнего образца наблюдалась в первых числах октября 1919 г., при кратковременном режиме белогвардейского генерала А.Г. Шкуро, захватившего Воронеж.5 октября было решено восстановить работу управы, но без думы. В состав управы были включены восемь лиц: заместитель городского головы В. К. Ковалев, четыре прежних члена, работавших при Временном правительстве, - Н.Д. Богданов, А.Н. Крашенинников, Б.В. Седаков и И.Д. Смирнов, а также три члена бывшей думской продовольственной комиссии - С.П. Гнедич, Е.Н. Коровкин, И.Г. Полуэктов К восстановлению городского самоуправления // Воронежский телеграф. 1919. 6 окт.. Развернуть работу эта управа, по сути дела, даже не успела: через две с половиной недели белогвардейцы были выбиты из города частями Красной армии.

2.5 Организация работы городской управы и её взаимодействие с губернской администрацией
Работа управы протекала в тесной и неразрывной связи с работой думы. По статье 76 Городового Положения 1870 г., дума с помощью инструкции определяла порядок работы управы и указывала, какие дела подлежат коллегиальному рассмотрению, а какие осуществляются единичными распоряжениями городского головы или отдельных членов управы. Распределение же сфер работы между членами управы происходило по постановлению самой управы. Согласно статье 77, в случае коллективного обсуждения постановления управы выносилось большинством голосов. Как уже указывалось, первая в Воронеже городская управа была избрана думой в 1871 г. в составе 5 членов. Первым из них был избран член управы, заменяющий городского голову, - купец И. И. Селиванов, которого считали "правой рукой" городских голов. Кроме исполнения обязанностей головы во время его отлучек, И. И. Селиванов взял на себя постоянные наиболее ответственные поручения, такие как расквартирование воинских частей, контроль за исполнением думских постановлений и некоторых других.

26 июня 1871 г. управа приняла первое постановление о распределении обязанностей между остальными четырьмя членами. Купец Э. Ф. Гаусман стал ведать содержанием всех зданий, принадлежащих городскому самоуправлению, а также мощение улиц и площадей, купец Ф. А. Кронстрем - снабжением полицейской и пожарной служб, мещанин С. В. Матасов - водопроводом, торговлей на базарах, очисткой рыночных площадей, сдачей в аренду городских участков под торговлю и иные цели. Наконец, купец П. Н. Болычев взял на себя казначейские обязанности по сбору налогов ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 140. Л. 4..

10 ноября 1871 г. городская дума в присутствии 24 гласных утвердила инструкцию для городской управы. Первый раздел определял "порядок занятий в управе", в том числе время её работы и порядок работы канцелярии. Каков должен быть состав канцелярии - этот вопрос дума предоставила решать самой управе. Второй раздел был посвящен порядку решения дел". Коллегиальному рассмотрению членов управы подлежали 13 дел, в том числе заключение управой контрактов и договоров подряда, предварительное рассмотрение смет и отчетов управы для внесения в думу, определение оценочного сбора с недвижимых имуществ, составление проектов "обязательных постановлений" думы, разрешение строительства частных зданий и утверждение архитектурных проектов, решение общих вопросов по расквартированию войск, освидетельствование денежных сумм управы, распределение обязанностей между членами управы и др. К единоличным распоряжениям городского головы относилось назначение членов управы для освидетельствования произведенных хозяйственных работ и поставки материалов, для осмотра повреждений в городских зданиях или в уличных покрытиях. Каждый из членов управы имел право вести переписку по своим вопросам, выдавать справки, свидетельствовать своими подписями различные удостоверения и торговые доверенности. Городская дума оговорила также порядок делопроизводства и отчетности управы, приложила к инструкции формы отчетов и журналов управы ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 140. Л. 5-7; Ф. И-21. Оп. 1. Д. 17. Л. 154. об. 157..

Характерно, что с течением времени круг обязанностей членов управы расширялся.

Очередное постановление по данному вопросу состоялось в 1873 г. в связи с первыми перевыборами членов управы. Троих членов, которых надлежало переизбрать, определил жребий. В итоге выбрали И.И. Селиванова и П.Н. Болычева на те же должности, а вместо Ф.А. Кронстрема избрали купца М.В. Синицына. Вскоре, в том же году, от должности отказался Э.Ф. Гаусман, и его место занял заранее выбранный кандидат - историк, титулярный советник Г. М. Веселовский, к которому перешли обязанности Ф.А. Кронстрема и добавилось наблюдение за наружным уличным освещением. Часть обязанностей Э.Ф. Гаусмана - содержание зданий и других сооружений - перешла к М.В. Синицыну, другая часть - мостовые работы - к С.В. Матасову. Ведать рыночной торговлей вместо С.В. Матасова стал М.В. Синицын. Дополнительными обязанностями П.Н. Болычева стало наблюдение за лесными участками, принадлежавшими городу, а также за городскими скверами и садом.

Через два года, в июне 1875 г., уже в следующем выборном 4-летии, произошло новое распределение обязанностей. Вместо прежнего члена С. В. Матасова, срок полномочий которого истек, был выбран купец А. И. Иванов-Шиц. Кроме постоянных поручений члены управы часто имели разовые, так называемые особые поручения.

И в дальнейшем, в течение всего действия положения 1870 г., происходили подробные перевыборы и перераспределение обязанностей членов управы с тенденцией к возрастанию общего количества обязанностей (но уже менее важных, чем те, которые были определены в первые годы работы управы).

Нагрузка на каждого члена управы возросла в конце 1877 г., когда после смерти П.Н. Болычева на его место не было избрано другого лица, и с тех пор в управе стало четыре члена, не считая городского головы.

Подавляющее большинство членов управы выбиралось из среды активных гласных думы. Это значительно облегчало работу членов управы, которые всегда были в курсе городских дел. Помогало им и делопроизводство, которое велось в канцелярии управы.

Судя по документам управы, в 1870-1890-х гг. делопроизводство канцелярии подразделялось на четыре стола, причем не по сферам деятельности, а по функциональным признакам: Существовали бухгалтерский, распорядительный, хозяйственный и квартирные столы. Во главе каждого из них стоял столоначальник. Помимо него в столе насчитывалось еще по 2-6 служащих.

Бухгалтерский стол занимался выдачей жалованья как рабочим и служащим самоуправления, так и служащим полицейских частей, находившимся на содержании самоуправления. Кроме того, он вел различные другие финансовые дела управы: по взысканию налогов с населения - как в пользу казны, так и в пользу города, по составлению бюджетных смет и финансовых отчетов, по оценке недвижимости имуществ для взимания городского оценочного сбора, по заведению городскими капиталами, по оформлению городских займов и залогов и др.

Распорядительный стол ведал делами о выборах на различные общественные должности, о службе должностных лиц управы, о почетных гражданах, о воинской повинности горожан, о приговорах мещанского и ремесленного обществ Воронежа, которые подлежали утверждению городской управой, о выдаче свидетельств на содержание гостиниц, постоялых дворов и трактиров и взыскании с них налогов, об учреждении смет и отчетов городского общественного банка, о назначении заседаний в думе, а также все другие дела, связанные с организацией самоуправления или с ведением списков горожан.

В хозяйственном столе велось делопроизводство по постройке, ремонту и текущему содержанию всех сооружений, подведомственных самоуправлению, по страхованию городских имуществ, по устройству и содержанию дорог, мостовых, тротуаров, конно-железной дороги, освещения, водопровода, по содержанию помещений в полицейских отделениях, по заведованию всеми земельными участками, принадлежавшими городу, по содержанию всех городских учебных и благотворительных заведений, театра, сада, скверов и т.д.

Дела квартирного стола сначала были немногочисленными _ это расквартирование воинских частей и удовлетворение их потребностей. Выделение этих дел в отдельный стол свидетельствовало о большей ответственности, которую нес город перед правительством в данном вопросе. Чтобы уравнять количество дел квартирного стола с нагрузкой других столов, в 1880-е гг. в этот стол были переведены дела, уже не связанные с воинским построением. Из распорядительного стола сюда перешли дела по рассмотрению и утверждению архитектурных проектов построек и по составлению ведомостей справочных цен. Таким образом, делопроизводство не придерживалось и разделению по сферам работы членов управы; компетенция каждого их них была шире специализации столов.

В конце 1870-х - 1880-х гг. в управе наблюдался численный перевес интеллигенции над купечеством. Это стало возможным благодаря избранию в управу в 1877 г. дворянина В.Е. Лофицкого, в 1879 г. - "кандидата университета" И. В. Веретенникова, который заменил Г.М. Веселовского.

На рубеже 1870-х и 1880-х гг. интенсивность работы управы в целом была очень высокой, что соответствовало действиям "партии" интеллигенции для улучшения в социально - хозяйственной сфере. С середины 1880-х гг. И до начала 1890-х гг., в период подавляющего перевеса политики консерваторов, в управе опять преобладало купечество. В это время по два срока отработали купцы М.П. Москалев и С.С. Иноземцев.

В отличие от безвозмездной общественной работы гласных думы, практическая деятельность руководителей управы подлежала оплате. После введения Городового положения 1870 г. дума назначила годовое жалованье городскому голове 3 тыс. рублей, а всем остальным членам управы по 1,5 тыс. рублей. Но следует отметить, что расходы на содержание управы значительно увеличивались. Если в 1872 г. составляло в совокупности 16,16 тыс. руб., то в 1877 г. уже 26,84 за счет надбавок к зарплате и увеличении штата канцелярии. В 1883 г. самоуправление возвратилось к первоначальной оплате службы руководителей. Согласно статье 114 Положения 1870 г., в случае существования в городе должности городского архитектора он отныне причислялся к составу городской управы. Первым архитектором стал в 1871 г. гражданский инженер М.В. Богданович (1871-1872). После его смерти эту должность в 1872-1879 гг. занимал гражданский инженер Д.С. Максимов (1840-1882), а с мая 1879 г. гражданский инженер А.П. Багалдин-Таишев (1837 - после 1893), работавший до 1883г Акиньшин А.Н. Материалы к биографическому словарю воронежских архитекторов (конец XXII - начало XX вв.) // Труды Воронежского областного краеведческого музея. Воронеж, 1994. Вып. 2. С. 74-75, 81-82; Он же. Указ. соч. // Из истории воронежского края. Воронеж, 2003. Вып. 11. С. 170-171.. Порядок назначения городского архитектора был следующим: его коллегиально избирала для найма городская управа; затем, после одобрения выбора городской думой, об этом через губернатора оповещался министр внутренних дел для вынесения министерского приказа ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 1113.ж Л. 1-10.. С 1886 г. городским архитектором Воронежа был А.М. Баранов (1843 - 1911), проработавший в этой должности целых 25 лет.

Каждый из городских архитекторов выполнял несколько обязанностей: во-первых, рассматривал проекты частных построек, во-вторых, в случае необходимости он проектировал здания, постройка которых была запланирована самоуправлением; в-третьих, участвовал в благоустройстве города, определяя наиболее сложные работы по выравниванию, укреплению и мощению улиц и т.д.; в-четвертых, наблюдал за ходом частного и общественного строительства.

28 сентября 1879 г. дума приняла принципиальное решение об учреждении постоянной должности санитарного врача. Городской голова А.Н. Аносов пригласил хорошего специалиста, выпускника Медико-хирургической академии - М.Я. Капустине (1847-1920). Уже в декабре он вступил в должность Санитарного врача Воронежа с окладом 2 тыс. руб. в год. С февраля 1880 г. при управе была введена должность городского ветеринарного врача. Как и санитарный он принимался на работу по выбору думы и с одобрения губернской администрации.

С 1875 г. в управе работал для ведения судебных дел поверенный города.

Как повлияла реформа 1892 г. на организацию работы городской управы?

Реформа 1892 г. повысила статус членов управы, причислив их к государственным служащим и наделив их правом голоса в думе. Однако в положении 1892 г. не появилось каких-либо новых статей, которые могли бы изменить порядок работы этих лиц в управе. Внутренний распорядок управы и перечень дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению её членов, по-прежнему определялся инструкцией думы, а распределение индивидуальных обязанностей членов управы относилось к компетенции управы (статьи 63, 98).

В целом, хорошо прослеживается организация работы городской управы. Постепенно происходило усложнение её структуры и увеличение масштабности её задач. Несомненно, положительное влияние в управе оказывали представители интеллигенции. После Февральской революции 1917 г. в кризисных социально-экономических условиях стал наблюдаться определенный разлад в работе. Новое самоуправление, избранное по закону Временного правительства, в составе одной управы из-за отсутствия источников финансирования смогло провести, главным образом, только планирование сложной структуры самоуправления.

Страницы: 1, 2