Административная реформа в России

И в нашей стране, и за рубежом оказание государственных услуг тесно связывается с государственной службой. Одним из ожидаемых результатов реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", утвержденной Указом Президента РФ от 19.11.2002 N 1336, является "достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг".

Что же такое государственные услуги, каково их место в системе права, их соотношение с другими понятиями? Наряду с термином "государственные услуги" нередко можно встретить и другой - "публичные услуги", причем зачастую оба эти термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям.

Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их было бы ошибочным. Одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной. Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъекта, ее оказывающего: это всегда государственные органы. Органы местного самоуправления могут оказывать аналогичные услуги, но, строго говоря, последние не могут рассматриваться как государственные исходя из конституционного статуса этих органов.

Термин "публичные услуги" гораздо шире термина "государственные услуги", их могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, но главное, что их объединяет, это заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, социальная значимость. Кто будет выполнять такие услуги - вопрос зачастую для потребителя вторичный, решение которого зависит от целого ряда обстоятельств; при этом одним из основных критериев здесь является эффективность оказания услуг.

К признакам публичных услуг относят следующие:

1) они обеспечивают деятельность общезначимой направленности;

2) круг субъектов, пользующихся такими услугами, неограничен;

3) они осуществляются органом государственной власти либо другим субъектом;

4) они основываются на государственной собственности <*>.

--------------------------------

<*> Талапина Э., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. N 6. С. 5.

Первые два признака характерны не только для публичных, но и для государственных услуг, два других признака шире, чем признаки государственных услуг, что дает основание рассматривать государственные и публичные услуги как часть и целое. Последний, четвертый признак, на наш взгляд, не является самостоятельным и производен от третьего признака, поскольку если мы утверждаем, что публичные услуги осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом, то совершенно очевидно, что оказание публичных услуг может базироваться на любой форме собственности.

Первый из приведенных признаков публичных услуг - характеристика их как деятельности общезначимой направленности - показывает наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности и позволяет сделать вывод: независимо от того, какой субъект (государственный орган, муниципальный орган, негосударственная организация) в конкретном случае их выполняет, публичная власть обязана обеспечить их исполнение. Если в частном секторе желающих оказывать определенного рода публичные услуги не нашлось либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять ее выполнение на себя. Так, вывоз мусора, отходов, водоснабжение должны оказываться независимо от наличия заинтересованности тех или иных субъектов. И если заинтересованности нет, то орган публичной власти либо формирует такой интерес, либо берет на себя выполнение публичной услуги. Таким образом, сфера общественно значимых услуг должна находиться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их оказывающих.

Однако формы участия государственных органов различаются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публичных услугах. Государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными структурами. Что касается публичных услуг, то государственные органы могут:

исполнять их самостоятельно;

делегировать их исполнение органам местного самоуправления;

организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями.

Несколько слов о социальных услугах. Они присутствуют в нашей жизни наряду с публичными и государственными услугами. Выделяют их по той сфере, в которой данные услуги оказываются. Это сферы здравоохранения, культуры, образования, науки, что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами. Действительно, социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг и по своей сути являются публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. Таким образом, социальные услуги, как и государственные, соотносятся с публичными услугами, как часть и целое. Что касается соотношения с государственными услугами, то социальные услуги оказываются как государственными и муниципальными структурами, так и негосударственными организациями (коммерческими и некоммерческими). Соответственно, социальные услуги могут быть и государственными, и негосударственными. Исходя из сказанного, услуги, например, в области образования могут характеризоваться следующим образом:

публичная государственная социальная услуга;

публичная негосударственная социальная услуга.

Немаловажен вопрос о пропорциях этих групп социальных услуг с позиции соблюдения публичных интересов. Возможна ли ситуация, когда государство полностью откажется от предоставления социальных услуг в определенной области? На наш взгляд, ответ на этот вопрос зависит от характера самой социальной услуги. Так, если в ее основе лежат конституционные права граждан, реализация которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга наряду с другими субъектами должна оказываться и государственными структурами, государство в данном случае не вправе самоустраниться. Например, ст. 41 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Конституция РФ обязывает государство принимать меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, тем самым выражая публичный интерес в развитии всех трех систем и, безусловно, в сохранении государственной системы здравоохранения.

Более того, приведенная конституционная норма соответствует международным нормам, в частности ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым государство обязано обеспечивать охрану здоровья граждан и медицинскую помощь нуждающимся в ней. Следует уточнить, что охрана здоровья рассматривается указанными актами и российским законодательством значительно шире, чем только медицинская помощь, что предполагает целый блок публичных услуг в этой области.

Таким образом, социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, могут оказываться как государственной, так и муниципальной и частной системами здравоохранения, при обязательном сохранении государственной системы, существование и развитие которой предусмотрены Конституцией РФ. Что касается пропорций в общем объеме таких услуг, то они могут меняться в зависимости от целого ряда обстоятельств, в том числе объемов финансирования, установленных законодательством ограничений. В различных регионах России эти пропорции могут различаться. Для обеспечения возможности реализации гражданами своих конституционных прав в области здравоохранения, их равенства предлагается разработать стандарты государственных услуг, в том числе в области здравоохранения.

Аналогичным образом решается вопрос о государственных услугах и в других социальных областях. Следует отметить, что их оказание может быть предусмотрено не только Конституцией РФ, но и федеральным законодательством. В случае изменения государственной политики, приоритетов в определенной социально значимой сфере и при отсутствии конституционных норм, обязывающих государство предоставлять государственные услуги, возможны не только изменение пропорций, но и полная передача публичных услуг негосударственному сектору.

Представляется принципиальным вопрос о сущности государственных услуг: что это - государственные функции, полномочия государственных органов или нечто новое, неизвестное российскому законодательству.

Сам термин "государственные услуги", повторим, относительно нов и совсем недавно стал входить в нашу жизнь и в российское законодательство (которое, к сожалению, определения "государственные услуги" не содержит). Тем не менее в том смысле, который вкладывается в понятие "государственные услуги", они существовали и раньше. Действительно, в любом обществе формируются общественно значимые интересы, потребности, обеспечить удовлетворение которых берет на себя государство. Государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано и вытекает из этих функций.

Принципиальным представляется следующее уточнение: государственные услуги могут основываться не на любых государственных функциях. Там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги. Это, на наш взгляд, является еще одним признаком публичных, в том числе и государственных услуг. С этой точки зрения государственные функции следует разделить на две большие группы:

функции, допускающие оказание государственных услуг и ориентированные на конечного пользователя - гражданина, юридическое лицо;

функции, не связанные с оказанием государственных услуг <*>.

--------------------------------

<*> Следует отметить, что граница между указанными двумя группами государственных функций зависит от целого ряда объективных и субъективных причин.

Инвентаризация функций федеральных органов исполнительной власти, проводимая в рамках административной реформы, показала фактическое состояние дел: насколько выполняемые государством функции отражают стратегические цели страны; в какой степени должны изменяться эти функции при изменении методов государственного регулирования, соотношения государственных институтов и институтов гражданского общества; в каком объеме должно происходить перераспределение функций, выполняемых органами исполнительной власти на разных уровнях. В процессе инвентаризации государственных функций последние были объединены в три группы, а именно:

группа правоустанавливающих функций;

группа правоприменительных функций;

группа функций по предоставлению государственных услуг (государственные публичные услуги) и управлению государственным имуществом.

Таким образом, анализ существовавших на то время функций федеральных органов исполнительной власти позволил вычленить из общего объема функций и вытекающих из них полномочий государственных органов услуги, оказываемые государственными структурами гражданам и юридическим лицам.

Следует отметить, что проведенный анализ выявил и характерные недостатки в деятельности этих органов, в том числе дублирование функций, рассредоточение однородных функций между разными органами исполнительной власти, выполнение несвойственных им функций.

Как результат проделанной работы Президентом РФ был подписан Указ N 314, которым в соответствии с приведенными выше тремя группами государственных функций все существующие федеральные органы исполнительной власти преобразовывались в федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом (по общему правилу) правоустанавливающие функции возложены на федеральные министерства, правоприменительные функции - на федеральные службы, а предоставление государственных услуг (государственные публичные услуги) и управление государственным имуществом - на федеральные агентства.

В соответствии с Указом N 314 федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти (непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации) безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Принятые во исполнение Указа N 314 нормативные правовые акты дают нам представление о том, какие государственные услуги призваны оказывать федеральные агентства.

Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 320 Федеральное агентство связи является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в области связи и информатизации. При этом в составе основных функций Федерального агентства связи, в частности, определены:

оказание имеющих общественную значимость услуг в сфере связи и информатизации неопределенному кругу лиц на установленных федеральным законодательством условиях, в том числе:

обеспечение в установленном порядке распределения и надлежащего использования радиочастот (радиочастотных каналов) гражданского назначения и ресурса нумерации;

подтверждение соответствия в сфере связи и информатизации;

организация в установленном порядке функционирования, развития и модернизации федеральной связи и национальной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры;

организация функционирования сети удостоверяющих центров электронной цифровой подписи.

Другое Федеральное агентство - по культуре и кинематографии - также осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению федеральным имуществом и правоприменительные функции в своей сфере (культуры и кинематографии). Однако в отличие от Федерального агентства связи виды оказываемых услуг в Постановлении Правительства РФ от 06.04.2004 N 191, регулирующем вопросы Федерального агентства по культуре и кинематографии, не раскрыты, определены лишь сферы оказания услуг: культура, искусство, кинематография.

Приведем еще один пример. На Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию в качестве основной функции возложено оказание государственных услуг в сфере здравоохранения и социального развития, в том числе:

оказание медицинской помощи;

предоставление услуг в области курортного дела;

организация судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз;

оказание протезно-ортопедической помощи;

реабилитация инвалидов;

организация предоставления социальных гарантий, установленных законодательством РФ для социально незащищенных категорий граждан.

Как видим, пока нет единообразия в регламентации оказания государственных услуг соответствующих сфер. Более того, в части принятых постановлений Правительства РФ, решающих вопросы деятельности федеральных агентств, эта функция лишь обозначена, но не раскрыта. Представляется более удачным вариант, в котором дается перечень видов государственных услуг, оказываемых данным Федеральным агентством. При этом полагаем абсолютно правильным приведение открытого перечня услуг, что позволяет, с одной стороны, его расширить, а с другой - обеспечить оказание тех услуг, которые в него вошли.

Представляется, что распределением государственных функций по видам федеральных органов исполнительной власти процесс административной реформы не может быть завершен. Применительно к государственным услугам в качестве следующего этапа должно произойти вычленение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям. Передача их негосударственным структурам поможет сконцентрировать усилия государства на более успешном выполнении функций, сохраненных за государственными органами, сократить расходы бюджета и, в конечном счете, повысить эффективность реализации переданных функций, благодаря заинтересованности негосударственных организаций, исполняющих эти функции, в сохранении и поддержании соответствующего статуса.

Передача функций по предоставлению государственных услуг в негосударственный сектор возможна путем передачи в административном порядке (преимущественно специально создаваемой структуре) и путем передачи на договорной основе. Возможен и более радикальный вариант, при котором государство уменьшает сферу своего воздействия, снимает с себя определенные функции как не отвечающие новой роли государства по отношению к обществу.

Разумеется, любые изменения в объеме, порядке и условиях оказания государственных услуг могут болезненно сказаться на их потребителях, поэтому решение вопроса о передаче функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам требует особого внимания и учета мнения тех субъектов, интересы которых такая передача затрагивает. Немаловажно выработать и критерии, по которым следует оценивать целесообразность подобной передачи. При этом такой критерий, как сокращение расходов бюджета, не должен быть решающим. Основными критериями, позволяющими оценить целесообразность передачи функций, на наш взгляд, должны являться повышение эффективности реализации переданных функций, увеличение степени доступности и качества оказываемых услуг.

В каждом случае до передачи функций необходимо определить, на достижение каких целей она направлена, каков предполагаемый общественно полезный результат вышеуказанных действий, уяснить причины негативного опыта и выработать программу их устранения.

На практике можно выявить ряд правовых ситуаций, при которых передача функций - наилучшее решение проблемы. Прежде всего это случаи, когда между государственными органами и соответствующими сферами деятельности необходимы посредники. Так, для реализации права на информацию, аккумулирующуюся в государственных органах, возможно на конкурсной основе определить организацию, которая взяла бы на себя указанную функцию (информационный брокер); в сфере инноваций для продвижения новейших разработок в промышленность, другие отрасли экономики определенные государственные функции может взять на себя технологический брокер. При этом в определенных случаях та же функция может сохраняться и за государственным органом (например, в отношении права на информацию), что не позволяет говорить о передаче в чистом виде.

Передача государственных функций по оказанию услуг негосударственным организациям предполагает необходимость определить:

критерии, на основании которых будут выявляться публичные услуги, подлежащие передаче негосударственным структурам;

критерии, которым должны отвечать негосударственные структуры, чтобы выполнять публичные услуги;

условия их передачи.

Представляется, что одним из обязательных условий передачи является сохранение государственного контроля за ними и качеством выполняемых услуг.

Изменение объема государственных функций, их перераспределение, включая передачу негосударственным структурам, ставят более общий вопрос о системе органов исполнительной власти, о том, какие субъекты входят в эту систему. Определенную ясность в данный вопрос внесло Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П "По делу о толковании ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ", которым установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти включаются Правительство РФ, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, перечень которых должен определяться на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов.

Установленное Конституционным Судом РФ содержание понятия системы федеральных органов исполнительной власти дает характеристику системы в узком смысле этого слова. Однако проводимая административная реформа, передача отдельных функций государственным и негосударственным организациям ставят вопрос о том, в каком соотношении с системой федеральных органов исполнительной власти в узком смысле находится система органов исполнительной власти в целом и как соотносятся с этой системой те структуры, на исполнение которым передаются отдельные государственные функции.

Исходя из смысла приведенного Постановления Конституционного Суда РФ, органы и организации, которым передаются отдельные государственные функции, в том числе по оказанию услуг, не входят в систему органов исполнительной власти в узком смысле, но связаны с этой системой, находятся под ее воздействием и в определенной зависимости, что позволяет говорить о системе органов исполнительной власти в широком смысле, куда наряду с указанными Конституционным Судом РФ органами входят органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные органы и организации, которым переданы отдельные государственные функции, включая функцию по оказанию публичных услуг. Критерием для включения в систему органов исполнительной власти в широком смысле должно быть выполнение отдельных государственных функций, в том числе оказание публичных услуг.

Степень включения тех или иных органов и организаций в систему исполнительной власти может варьироваться. Это и прямое подчинение, вхождение в круг подчиненных органу исполнительной власти объектов, максимальное сближение с системой, когда орган или организация в качестве основной (или единственной) деятельности выполняет отдельные государственные функции, переданные в установленном порядке. Наконец, это может быть определенная степень взаимодействия с системой в связи с оказанием публичных услуг, регулированием и координацией деятельности.

Таким образом, систему исполнительной власти в широком смысле можно представить в следующем виде:

собственно орган исполнительной власти;

органы и организации, исполняющие отдельные государственные функции (включая оказание публичных услуг) и подчиненные органам исполнительной власти;

органы и организации, оказывающие публичные услуги, испытывающие косвенное воздействие со стороны органов исполнительной власти.

Оказание государственных услуг органами исполнительной власти ставит ряд теоретических и практических проблем, часть из которых обозначена в настоящей главе. Остановимся еще на одном аспекте оказания государственных услуг: проблеме качества. При определенной степени формализации услуг их вполне возможно оценивать с этой точки зрения.

В настоящее время отсутствуют общепринятые и единые для всей страны представления о качестве и доступности государственных услуг. Еще ниже находится информированность граждан и организаций о своих правах в этой сфере. Отсутствует и ответственность чиновника за неоказание услуги или ее низкое качество.

Один из путей решения указанной проблемы - разработка стандартов государственных услуг. Представляется, что закрепление обязательного минимума в стандарте на федеральном уровне позволит гарантировать всем "потребителям" государственных услуг равные права и возможности по их получению, где бы гражданин ни проживал, где бы ни находилось юридическое лицо. Что касается субъектов РФ, то они, исходя из своих возможностей, могут увеличивать этот минимум. Такой подход предполагает разработку законопроекта, который установил бы законодательную основу для разработки и применения стандартов государственных услуг.

Глава 3. ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Любое государство создает эффективную систему государственного регулирования и контроля и проводит мероприятия, направленные на совершенствование контрольных механизмов. "Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе - обязательный элемент любой жизнеспособной федерации" <*>. Осуществление государством контрольной функции как одного из средств обеспечения законности и поддержания дисциплины гарантирует стабильность и прогресс общества.

--------------------------------

<*> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.03.1999 "Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" // Российская газета. 1999. N 60.

Все страны мира образуют системы государственного контроля, действующие в различных областях жизнедеятельности общества. При этом, как показывает анализ международной практики, данные системы характеризуются совокупностью следующих признаков: строгая регламентация порядка осуществления контрольной деятельности государства; независимость органов государственного контроля; высокая определенность объекта и субъекта контроля; единообразная правовая регламентация механизмов контроля; открытость и прозрачность методов контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти.

В сфере права термин "контроль" определяется по-разному: как средство и гарант обеспечения законности, как форма осуществления управленческой функции, как стадия управленческого цикла, как деятельность исполнительных органов, как регулятор общественных отношений, институт, правомочие и т.д. Сущность его состоит в том, что субъект управления осуществляет с точки зрения законности и целесообразности учет и проверку того, как управляемый выполняет установленные нормативными правовыми актами предписания, правила, ограничения, и в случае выявления нарушений может применить меры административного принуждения. "Поэтому он (контроль) представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления" <*>.

--------------------------------

<*> Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве: Проблемы и тенденции. Киев: Наукова Думка, 1994. С. 12.

Вместе с тем нельзя сводить контроль только к информационной составляющей государственного управления. Посредством контроля на основе информации, полученной в ходе проверок, контрольные органы: обобщают результаты проверок; выявляют и изучают причины тех или иных нарушений, условий, которые их вызвали; влияют на поведение соответствующего субъекта посредством, например, выдачи предписаний об устранении выявленных недостатков; издают новые нормативные акты или разъясняют уже действующие; пресекают неправомерные действия должностных лиц, юридических лиц и граждан, виновных в нарушениях установленных правил поведения, с привлечением их к юридической ответственности.

Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления обществом. Он представляет собой своеобразное "мерило" эффективности государственного воздействия на общественные отношения в определенных сферах деятельности. Именно в процессе его осуществления возможно выявить, насколько эффективно государственное управление.

Существовавшая до настоящего времени система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти как управленческих и регулирующих, так разрешительных и контрольных функций <*>, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. В работе контрольных органов существовало много параллелизма и дублирования, отсутствовала четкая координация контрольной деятельности; требовала совершенствования нормативная правовая база, регламентирующая проведение контрольно-надзорных мероприятий; не была содержательно определена функция контроля.

--------------------------------

<*> Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 14.08.1996 N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" контрольными полномочиями были прямо наделены федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры России. Вместе с тем, как показывает анализ законодательства, функция по контролю и надзору была закреплена и за иными видами федеральных органов исполнительной власти. Так, в соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29.04.2002 N 284, Минздрав России являлся федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, контроль качества, эффективности и безопасности лекарственных средств.

С другой стороны, отмечалась неудовлетворительная реализация органами исполнительной власти контрольно-надзорных полномочий. По сути, отсутствовал ведомственный контроль, осуществляемый федеральным органом исполнительной власти за действиями своих территориальных структур или органами исполнительной власти субъекта РФ. Так, в представлениях Генерального прокурора РФ от 28.09.2000 N 21-19-2000 "Об устранении нарушений федерального законодательства о начальном и среднем профессиональном образовании" и от 06.01.1999 N 21-7-99 "О нарушении статьи 43 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства об образовании" отмечается, что федеральное министерство не определяет полномочия регионального органа по вопросам контроля подведомственных ему образовательных учреждений; органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере образования выходят за рамки закрепленных за ними полномочий <*>; не проводятся запланированные проверки; не используются со стороны органов исполнительной власти меры административного принуждения в случае выявления нарушений законодательства <**>; отсутствует координация деятельности между различными структурными подразделениями органа исполнительной власти, осуществляющего контроль в сфере образования.

--------------------------------

<*> Министерство образования Республики Мордовия, не имея на то полномочий, утверждало уставы учреждений начального профессионального образования. Министерство образования Республики Карелия фактически устранилось от осуществления контроля за деятельностью учреждений начального профобразования, комплексные проверки училищ не проводятся и только один раз в 5 лет анализируется их деятельность в ходе очередной аттестации.

<**> Так, в соответствии с п. 40 Типового положения о высших учебных заведениях, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.06.1993 N 597, федеральному органу, имеющему право инспектировать вуз, и учредителю было предоставлено право в случае нарушения вузом федерального законодательства или устава своим предписанием приостановить в этой части деятельность вуза до решения суда. Однако, как показывает анализ правоприменительной практики, таким правом федеральные органы не пользовались.

Причин таких негативных тенденций множество, главная из которых, на наш взгляд, состоит в том, что вопросам контроля не уделяется должного внимания на законодательном уровне.

Вследствие этого необходимо реформировать всю систему контроля. При этом первоочередные задачи, на решение которых должны быть направлены мероприятия по усовершенствованию функции контроля, следующие: избежание множественности и поверхностности проверок; совершенствование организационно-правового статуса контрольно-надзорных органов; унификация полномочий контрольно-надзорных органов; создание единого правового поля проведения контрольно-надзорных функций со стороны государства; уменьшение государственного вмешательства в экономические отношения.

Одним из этапов решения указанных задач стало принятие Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Данный Закон является одним из актов антибюрократического законодательства, разработанного Правительством РФ, и целью его принятия было согласование деятельности контрольных органов по обеспечению общественного порядка в области экономики как по горизонтали, так и по вертикали, что обеспечило бы каждому звену контрольных органов свой аспект в оценке объектов контроля.

К сожалению, принятый Закон не касается всех сфер и направлений государственного надзора (контроля). Его нормы не применяются к отношениям, связанным с налоговым, валютным, таможенным, иммиграционным, метрологическим, лицензионным и другими видами контроля (п. 3 ст. 1). Всего из-под сферы действия этого Закона выводится 14 видов контрольно-надзорной деятельности (они регулируются отдельными нормативными правовыми актами). Причем это виды, которые являются основными и наиболее "болезненными" для предпринимателей. Несомненно, унификация мероприятий именно в этих ключевых областях контроля в большой степени способствовала бы дебюрократизации и устранению произвола со стороны государства.

В качестве следующего этапа, на наш взгляд, целесообразно выделить принятие Закона о техническом регулировании. Закон предусматривает постепенную ликвидацию системы государственных и отраслевых стандартов и норм, предполагая разработку и принятие в течение 7 лет обязательных для всех отраслей технических регламентов, которые, однако, должны предъявлять лишь минимальные требования к необходимому уровню безопасности продукции, процессам, работам и услугам.

В связи с его принятием необходимо изменение действующего российского законодательства, которое должно осуществляться в нескольких направлениях, условно группируемых в следующие блоки:

1) изменение понятийного аппарата сферы технического регулирования;

2) изменение статуса документа, устанавливающего обязательные требования, и порядка его разработки и принятия;

3) изменение процедур подтверждения соответствия продукции, услуги и работ обязательным требованиям;

4) изменение статуса и полномочий органов в области технического регулирования, а также прав и обязанностей участников процесса подтверждения соответствия;

5) создание механизма реализации норм Закона о техническом регулировании. Помимо принятия технических регламентов в качестве федеральных законов <*> требуется издание значительного числа подзаконных актов, конкретизирующих положения этого Закона, поскольку он содержит множество отсылочных норм.

--------------------------------

<*> Так, в соответствии с Приказом Минпромэнерго РФ от 28.03.2005 N 58 "Об утверждении рекомендуемого перечня технических регламентов в электроэнергетике" планируются разработка и принятие более 30 технических регламентов.

Следует выделить характерные черты государственного контроля в соответствии с Законом о техническом регулировании:

сохранение множественности органов, осуществляющих государственный контроль в сфере технического регулирования. Если по ранее действовавшему законодательству такими органами признавались Госстандарт России и иные специально уполномоченные государственные органы, то новый Закон содержит более широкую формулировку (ч. 1 ст. 32): федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, подведомственные им государственные учреждения <*>. При этом, как и в ранее действовавшем законодательстве, не разграничены и не установлены полномочия этих органов власти;

--------------------------------

<*> Указание на государственные учреждения, наделяемые функциями по контролю и надзору входит в противоречие с направлениями административной реформы (см., например, Постановление Правительства РФ от 21.05.2004 N 248 "О внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы"). Данная проблема была также озвучена и Президентом РФ: "В стране сейчас свыше 35 тысяч федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и так далее".

сокращение объектов контроля. Если Закон "О стандартизации" (ч. 1 ст. 11) в качестве объектов контроля предусматривал продукцию на всех стадиях ее жизненного цикла, работы и услуги, то Закон о техническом регулировании (ч. 1 ст. 33) называет в качестве таковых - продукцию и процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

изменение предмета государственного контроля. Вступивший в силу Закон предусматривает контроль за соответствием требований технических регламентов и никаких иных нормативных актов, поскольку только регламенты являются обязательными для соблюдения всеми субъектами предпринимательской деятельности. Вместе с тем это не означает, что такой контроль будет единственным, поскольку в случае соблюдения предпринимателями национальных и иных стандартов в отношении них будет осуществляться контроль со стороны лиц, уполномоченных его проводить в отношении указанных стандартов. Таким образом, по одному виду продукции будет осуществляться как государственный контроль, так и негосударственный;

установление стадии, на которой проводится государственный контроль. Согласно ч. 2 ст. 33 Закона о техническом регулировании государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции. Однако нигде в нормах Закона не раскрывается содержание такой стадии. Более того, это понятие не содержится и в иных нормативных правовых актах. Российское законодательство оперирует термином "оборот" <*>, под которым, в общем, понимается передача продукции на основании сделки, связанной с переходом права собственности на нее, а также ее хранение. Поэтому необходимо дать точное определение указанной стадии, что позволит установить время проведения контрольных проверок и действия (бездействие), за совершение которых виновное лицо может быть привлечено к юридической ответственности.

--------------------------------

<*> Так, Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" определяет оборот как закупку (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт), хранение и розничную продажу; в Федеральном законе от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" под оборотом понимаются купля-продажа (в том числе экспорт и импорт) и иные способы передачи продукции (реализация), ее хранения и перевозки.

Определение рассматриваемого термина, а также установление порядка проведения государственного контроля за соблюдением требований технического регламента (который также не установлен указанным Законом - содержится лишь отсылочная норма - ч. 2 ст. 32) необходимы и потому, что Законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) установлено: в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в 2 года, а в отношении субъекта малого предпринимательства - не ранее чем через 3 года с момента его государственной регистрации. За это время продукция может быть произведена и неоднократно реализована;

возможность принудительного отзыва продукции.

Однако основным этапом реформирования системы государственного контроля в Российской Федерации стало проведение административной реформы. Так, Указом N 824 в качестве приоритетных направлений административной реформы определены:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства (в том числе, очевидно, и посредством осуществления контрольно-надзорной деятельности);

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

Указанные задачи вошли в Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы), утвержденную распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 N 1163-р.

Для решения этих задач необходимо определить содержание функции контроля органа исполнительной власти и строго регламентировать статус органа государственной власти, его осуществляющего.

Указом N 314 определены орган, осуществляющий функцию государственного контроля, - федеральная служба, и содержание функции контроля. В соответствии с подп. "б" п. 2 под ней понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Данное определение корреспондирует с дефиницией государственного контроля (надзора), данной в ст. 1 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Вместе с тем Указ N 314 более широко толкует рассматриваемый термин, оговаривая конкретные методы контрольной деятельности органов государственной власти - проверка исполнения, лицензирование, выдача разрешений, регистрация, принятие индивидуальных правовых актов. Однако данный перечень не является исчерпывающим. К числу таких методов относят и инспектирование, и мониторинг, и ведение реестров, кадастров, регистров и т.д. Некоторые из них отражены в положениях о федеральных службах.

В соответствии с содержанием контрольной функции федерального органа исполнительной власти, закрепленной в Указе N 314, определяются полномочия федеральных служб, ее осуществляющих. Данные полномочия можно разделить на следующие группы:

надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства РФ в установленной сфере деятельности;

лицензирование, аттестация и государственная аккредитация;

регистрация;

информирование органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и граждан;

ведение реестров, регистров и кадастров;

организация мониторинга;

проверка деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований законодательства в установленной сфере деятельности;

организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством РФ срок.

Указанные типичные полномочия могут быть дополнены иными вытекающими из особенностей общественных отношений, составляющих предмет деятельности конкретного федерального органа исполнительной власти. Так, в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 300, Федеральная служба рассматривает вопросы присвоения ученых званий профессора по специальности и профессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, присуждения ученых степеней доктора и кандидата наук и выдает соответствующие аттестаты и дипломы установленных образцов, а также рассматривает вопросы лишения (восстановления) указанных ученых званий и степеней; выдает разрешения на создание советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), устанавливает их компетенцию и определяет перечни научных специальностей, по которым им предоставляется право приема к защите диссертаций; подтверждает, признает и устанавливает эквивалентность документов об образовании, ученых степенях и званиях, полученных за рубежом и в Российской Федерации, и выдает соответствующие документы (пп. 5.4 - 5.6 Положения).

Поскольку контроль является управленческой функцией, ему соответственно присуща властность, которая "проявляется в наличии у контрольных органов ряда полномочий, связанных с возможностью: а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков; б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц; в) непосредственно применять в ряде случаев меры государственного принуждения" <*>. Однако практически ни одно из положений о федеральных службах, для которых исполнение контрольной функции является определяющим, не содержит норм о привлечении к ответственности виновных, а также не закрепляет право служб давать подконтрольным объектам обязательные указания об устранении вскрытых недостатков.

--------------------------------

<*> Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература. 1974. С. 11.

В целом следует отметить, что определение полномочий контрольных органов достаточно сложно в связи с построением новой структуры органов исполнительной власти и неокончательной определенностью по поводу сущности контроля и надзора. Так, часть полномочий, относящихся к контрольной деятельности государства, не закреплена за каким-либо органом исполнительной власти <*>, некоторые федеральные службы наделяются полномочиями, не предусмотренными даже в федеральном законе <**>, часть контрольных полномочий закреплена за федеральными агентствами <***>, что противоречит принципам и задачам административной реформы. Все это требует дальнейшей доработки распределения контрольных полномочий между органами исполнительной власти.

--------------------------------

<*> Так, Законом о финансово-промышленных группах предусматривалась государственная регистрация финансово-промышленных групп. Полномочиями по регистрации и ведению реестра финансово-промышленных групп было наделено Минпромнауки России, после реструктуризации системы федеральных органов исполнительной власти данную функцию не осуществляет ни один федеральный орган.

<**> Так, подп. 13 п. 6 Положения о Федеральной регистрационной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1315, закреплено, что Федеральная служба организует выдачу лицензий на право нотариальной деятельности, тогда как ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 предусматривает лишь непосредственную выдачу лицензий и установление порядка выдачи лицензий.

<***> Так, в соответствии с Положением о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282, Федеральное агентство ведет государственный реестр договоров пользования водными объектами, государственный водный кадастр, Российский регистр гидротехнических сооружений, а также осуществляет: выдачу, оформление и регистрацию лицензий на водопользование и распорядительных лицензий, приостановление действия и аннулирование указанных лицензий, регистрацию договоров пользования водными объектами; государственный мониторинг водных объектов, государственный учет поверхностных и подземных вод и их использования в порядке, установленном законодательством РФ (пп. 5.5.1 - 5.6.5 Положения).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8