Административная реформа в России

Кроме того, продолжается работа по разграничению полномочий в сфере контроля между федеральными органами исполнительной власти. При этом трудность заключается в отсутствии определения объекта контроля. Одни и те же общественные отношения могут контролировать различные органы власти, причем непосредственный предмет контроля будет различен. Однако этого-то при проведении реформы государственного контроля и не учитывают.

Так, на заседание Правительственной комиссии по проведению административной реформы было вынесено предложение разграничить полномочия между Ространснадзором и Госавтоинспекцией по контролю и надзору в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства. При этом указывалось на дублирование данными ведомствами контрольной функции в области транспорта и предлагалось разграничить функции транспортного контроля и надзора в сфере международных автомобильных перевозок в зависимости от места осуществления данного вида контроля (контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и контроль на территории страны).

Однако при разработке данного предложения представителями заинтересованных государственных органов не была учтена общая компетенция Госавтоинспекции и Ространснадзора. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 24.07.1998 N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" государственный контроль за международными автомобильными перевозками возлагается на федеральный орган исполнительной власти в области транспорта, а также его территориальные органы. Таким органом согласно Постановлению Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

В свою очередь, в соответствии с Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" Госавтоинспекция осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. Обеспечивает соблюдение юридическими лицами (независимо от формы собственности) и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации (иностранными гражданами, лицами без гражданства) законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

Таким образом, при упорядочении полномочий в сфере государственного контроля необходим прежде всего анализ норм федеральных законов и деятельности конкретных федеральных органов исполнительной власти.

Следует также отметить, что на сегодняшний день практически не проработаны вопросы: о взаимодействии национальных контрольно-надзорных органов между собой, а также с международными контрольными органами и общественными объединениями; о координации их деятельности. Действующее российское законодательство ограничивается общей формулой: федеральная служба осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями; взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности; привлекает для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности службы, научные и иные организации, ученых и специалистов. Детальная же регламентация взаимодействия и координации деятельности отсутствует. Принятый Правительством РФ Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, а также изданные в соответствии с ним регламенты федеральных служб не решают указанных проблем.

Одним из основных направлений реформы государственного контроля, проходящей в рамках административной реформы, является уменьшение влияния государства на предпринимательскую деятельность, в том числе путем передачи функций участникам рынка, объединившимся в саморегулируемые организации. Это означает полный отказ от государственного регулирования в определенной сфере предпринимательской деятельности. По замыслу разработчиков это позволит: более эффективно использовать механизмы государственного управления за счет высвобождения кадров и материальных ресурсов контрольных органов для решения стратегических и перспективных задач; снизить коррупционную нагрузку на бизнес; создать эффективные механизмы выявления неквалифицированных и недобросовестных участников рынка; повысить прозрачность хозяйственного оборота в Российской Федерации и, как следствие, уменьшить число правонарушений и преступлений в сфере предпринимательства <*>.

--------------------------------

<*> Указанные цели и задачи создания и деятельности саморегулируемых организаций закреплены в Рекомендациях парламентских слушаний на тему "Законодательное обеспечение административной реформы", проходивших в Государственной Думе 08.06.2004.

Однако настораживает, что в качестве сфер саморегулирования выбираются наиболее социальные. Так, типичными функциями, которые передаются саморегулируемым организациям, являются: лицензирование, аттестация, сертификация, квалификационные экзамены, создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в определенных сферах общественных отношений, т.е. проверка компетентности и профессионализма субъектов предпринимательской деятельности, проверка качества оказания услуг и соблюдения стандартов деятельности. Кроме того, вызывает недоумение тот факт, что проект Федерального закона "О саморегулируемых организациях" не содержит каких-либо норм, закрепляющих право органов государственной власти контролировать исполнение государственных функций, переданных саморегулируемым организациям. Статья 21 проекта, определяющая порядок взаимодействия рассматриваемых организаций с органами государственной власти, содержит лишь перечень обязанностей органа власти по принципу "не вмешивайся, не надзирай, но активно информируй".

Негативной, на наш взгляд, тенденцией является и то, что до принятия закона о саморегулируемых организациях, до установления эффективного механизма исполнения ими установленных законом функций идет их активное внедрение в различные сферы деятельности общества. Так, в подготовленном Минэкономразвития России проекте Федерального закона "О формировании, государственном кадастровом учете и государственной кадастровой оценке недвижимости" ст. 35 устанавливает в качестве одного из требований, предъявляемых к физическим лицам, членство в саморегулируемой организации. Нормы о таких организациях содержатся и в проекте новой редакции Федерального закона "О рекламе".

Однако законодательная необеспеченность механизма взаимодействия саморегулируемых организаций и органов власти различных видов и уровней, недостаточная регламентация вопросов их создания и деятельности могут привести к следующим негативным последствиям:

дальнейшее сращивание бизнеса и власти;

вытеснение конкурентов;

создание монополистов;

недопущение новых членов, составляющих конкуренцию.

При этом следует заметить, что саморегулируемые организации создавались в зарубежных странах, но исходя из принципа "ответственности перед потребителем", а не как в России - чтобы избежать государственного контроля. В настоящее время в ряде стран Европы, а также в США разрабатываются и принимаются законы, запрещающие или строго ограничивающие деятельность саморегулируемых организаций.

Следует особо оговорить, что поскольку контроль "позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, "отклонений" от заданных целей" <*>, необходим всеобъемлющий сбор информации. Демократическое развитие государств требует, чтобы общество само могло контролировать, как государство исполняет свои обязанности по обеспечению прав и свобод граждан, насколько должностные лица государства соблюдают нормативные правовые акты и привлекаются ли они к ответственности в случае их нарушения.

--------------------------------

<*> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр. 1998. С. 509.

Механизмы общественного контроля были практически утрачены с начала 90-х гг. XX в. <*> Российское законодательство содержало лишь отдельные положения, согласно которым общественные объединения имеют право проверять соблюдение прав и законных интересов граждан при совершении определенных действий как органами исполнительной власти, так и учреждениями и организациями. Например, Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматривает, что общественный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями, а также гражданами в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 68 Закона).

--------------------------------

<*> Так, прежде ст. 9 Конституции СССР 1977 г. устанавливала в качестве основного направления политической системы усиление народного контроля, который следовало толковать в данном случае расширительно: контроль со стороны Советов народных депутатов за деятельностью государственных органов, контроль предприятий, учреждений и организаций, деятельность комитетов, групп и постов народного контроля, контроль общественных организаций и непосредственный контроль граждан за работой депутатов, органов государства, должностных лиц и общественных организаций.

Первым шагом в восстановлении общественного вида контроля является принятие Федерального закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". Палата формируется из представителей общественных объединений и призвана обеспечить согласование интересов граждан, общественных объединений и государственных органов для решения наиболее важных для граждан России вопросов экономического и социального развития.

Вместе с тем реализация положений Закона невозможна без создания механизма общественного контроля. Так, праву Общественной палаты проводить экспертизы проектов нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления, не противопоставляется обязанность этих органов учитывать экспертные заключения. Кроме того, не исключено пересечение контроля Общественной палаты и саморегулируемых организаций.

Немаловажную роль играет информированность граждан об органе власти и основных проводимых им мероприятиях. Такая информированность достигается путем обеспечения прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.02.2003 N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов. Также на них лежит обязанность своевременно и регулярно размещать указанные данные в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Однако созданные информационные порталы федеральных органов исполнительной власти в большинстве случаев не отражают всех аспектов их деятельности, нередко содержат устаревшую информацию, не указывают каналы возможной связи с гражданами и организациями.

Анализ мероприятий, уже проведенных в рамках административной реформы и, в частности, реформы государственного контроля, показал, что значительная их часть не была реализована из-за отсутствия теоретической базы и комплексной программы их проведения. Основополагающими актами в этой области стали упомянутые Постановление о Правительственной комиссии по административной реформе и указы Президента РФ о мерах по проведению административной реформы и о новой структуре и системе органов исполнительной власти. В настоящее время утверждена Концепция административной реформы, которая определяет ряд направлений, в частности в сфере государственного контроля.

Вместе с тем, на наш взгляд, необходимы разработка и принятие концепции реформы государственного контроля. В данном документе должны быть отражены направление и механизм реформы, разведены понятия контроля и надзора, а соответственно - разграничены пути совершенствования этих процедур, определены мероприятия по реформированию контрольно-надзорных органов, организационному и нормативному обеспечению взаимодействия различных контрольных и надзорных органов всех уровней власти и координации их деятельности, определены этапы и сроки проведения реформы и ответственные лица.

В дальнейшем контрольную функцию органов государственной власти целесообразно оптимизировать следующим образом: совершенствование организации и функционирования государственного контроля и надзора; упорядочение разрешительных и контрольных (надзорных) функций органов исполнительной власти; разграничение полномочий по контролю (надзору) между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также саморегулируемыми организациями; организационное и нормативное отделение функции государственного контроля (надзора) от иных функций государственного управления, а также совершенствование системы органов, его осуществляющих; организационное и нормативное обеспечение взаимодействия различных контрольных и надзорных органов и координации их деятельности; систематизация нормативно-правовой базы осуществления государственного контроля; определение основополагающих понятий - государственный контроль и надзор, объект и предметы, формы и методы контрольной и надзорной деятельности государства; правовые меры воздействия.

Глава 4. ФУНКЦИЯ КООРДИНАЦИИ

К сожалению, в последнее время вместо четкой правовой регламентации взаимоотношений в системе органов исполнительной власти (Правительство РФ - федеральные органы исполнительной власти - органы исполнительной власти субъектов РФ) для обеспечения процессов управления в качестве почти единственной применяется функция координации.

Например, ст. 43 Закона о Правительстве РФ установлено, что Правительство РФ в пределах своих полномочий с целью обеспечить сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов по предметам их совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с Указом N 314 федеральные министерства вправе координировать и контролировать деятельность находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. При этом достаточно необычно указываются формы реализации данной функции. Это и утверждение ежегодных планов и показателей деятельности федеральных служб и федеральных агентств (отчетов об их исполнении), и внесение предложений по формированию федерального бюджета и финансированию названных органов власти, и нормотворчество в порученной сфере деятельности, и дача поручений федеральным службам и федеральным агентствам (контроль их исполнения), и отмена решений названных органов власти, и назначение (освобождение) на должность их руководителей, в том числе руководителей территориальных органов.

Кроме того, Указ N 314 предлагает федеральным министерствам реализовывать функцию координации в отношении государственных внебюджетных фондов путем назначения (освобождения) на должность их руководителей, а также путем нормотворчества, законотворчества и проверки деятельности внебюджетных фондов.

Следует сказать, что термин "координация" в советском праве употреблялся достаточно часто. В компетенцию многих министерств СССР наряду с полномочиями в отношении своей системы входили полномочия надведомственного характера. Этими полномочиями министерства наделялись для осуществления возложенных на них функций, среди которых одно из основных мест занимала координация работы других министерств и ведомств в той области деятельности или производства, в которой данное министерство признано "ведущим", или головным, или же являлось таковым "де-факто".

В российском законодательстве понятие "координация" используется очень часто, но бессистемно. Причем как при возникновении непосредственных отношений Правительства РФ с органами исполнительной власти, так и при возникновении опосредованных отношений с органами власти, не находящимися в ведении Правительства РФ. Например, в соответствии с Законом об основах социального обслуживания населения Правительство РФ вправе определять порядок координации деятельности и научно-методического обеспечения социальных служб.

Возникает вопрос, достаточно ли этой функции в отношениях между Правительством и органами исполнительной власти, чтобы обеспечить системные взаимосвязи? Полагаем, что нет.

Что означает термин "координация"?

Толковый словарь русского языка дает следующее толкование: "координация" - это согласование, установление целесообразного соотношения между какими-нибудь действиями, явлениями <*>.

--------------------------------

<*> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 294.

В юридической литературе под "координацией" в качестве функции иногда понимают: согласование работы между самостоятельными элементами организации; связь между несколькими звеньями организации, имеющими общий руководящий центр; "соподчинение", т.е. тесную связь звеньев одной системы <*>.

--------------------------------

<*> См., например: Керженцев П.М. Принципы организации. М., 1968.

На наш взгляд, с таким толкованием полностью согласиться нельзя.

"Координация" - понятие всеобъемлющее, присущее явлениям многозначным, различным, согласующимся для достижения определенной цели по инициативе некоего активного начала, и характеризующееся длительными, устойчивыми связями между координирующим органом - центром координируемой системы и ее частями.

Координация подразумевает такое воздействие на элементы координируемой системы, которое заставляет действовать эти элементы согласованно. Функция координации присуща тем системам государственного управления, в которых вышестоящий орган управления при достаточных государственно-властных полномочиях способен добиваться согласованной деятельности нижестоящих органов управления. И при достижении такой согласованности вышестоящий орган должен избежать внутриорганизационного конфликта, который, как правило, возникает из-за желания нижестоящих органов достигать только свои "собственные, индивидуальные" цели.

При этом вышестоящий орган государственного управления не обязательно должен находиться в вертикальном подчинении с нижестоящими. У него должно быть достаточно специальных властных полномочий, способных обеспечить при координации метод властвования и властных предписаний.

Исходя из вышесказанного и применительно к рассматриваемому вопросу, можно определить координацию как специфический вид государственной властной деятельности, выражающейся в обеспечении единства действий органов исполнительной власти для оптимального достижения определенных целей или осуществления единой направленности в работе какой-либо отрасли или сферы государственного управления.

Координация как вид государственной властной деятельности может иметь различные формы. Это - нормативное регулирование, применение мер разрешительного характера (имеются в виду случаи, когда та или иная деятельность органов власти и управления может осуществляться только с разрешения координирующего центра), согласование, методическое руководство. Однако независимо от форм, в которых осуществляется эта функция, координирующий центр должен всегда иметь больше властных полномочий, чем координируемый элемент.

Напомним, что в ст. 43 Закона о Правительстве РФ Правительство РФ определено как координирующий центр по отношению к органам исполнительной власти субъектов РФ. Причем названный Закон не определяет формы координации. Следовательно, Правительству РФ дана своеобразная свобода как по выбору форм координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, так и по определению мер воздействия на эти органы с целью обеспечить сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти.

Другой вопрос, должно ли Правительство РФ быть координирующим центром по отношению к органам исполнительной власти или оно как орган, возглавляющий исполнительную власть, должно руководить органами, входящими в единую систему исполнительной власти. В настоящее время этот вопрос не имеет ответа.

По всей видимости, при определении характера координационных отношений или выборе форм координации Правительству РФ необходимо руководствоваться конечной целью, указанной в вышеназванном Законе. А именно - обеспечение сочетания интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере осуществления исполнительной власти. Хотя необходимо отметить, что в переходный период становления и развития государственного управления на базе современного типа российского федерализма неизбежны "перекосы в управлении", акцент на безоговорочное и полное подчинение органов исполнительной власти, выраженные в попытках восстановить "жесткую вертикаль", и т.п. На наш взгляд, это явление временное.

Нормативное регулирование может выражаться в издании нормативных правовых актов, обязательных для органов власти. Однако нормативное регулирование как форма координации деятельности органов власти используется недостаточно полно.

То же касается и согласования, хотя оно используется более часто. Обычно это относится к опосредованным отношениям, в которых участвуют федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Президента РФ или Правительства РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.

Такая форма координации, как методическое руководство, законодательно почти не закреплена. Правовые акты по отраслевому государственному управлению, как правило, не представляют собой системы, а указание на методическое руководство в опосредованных взаимоотношениях Правительства РФ с органами исполнительной власти практически не встречается. Лишь в сфере управления образованием, строительством и архитектурой, в некоторых других сферах встречаются законодательные акты, устанавливающие эту форму координации.

Полагаем, что координация в форме методического руководства достаточно перспективна.

В целом необходимо признать, что управления государственными делами только с помощью функции координации деятельности органов исполнительной власти недостаточно. У Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти должны быть иные "рычаги" управления системой (от прямого администрирования до выдачи рекомендаций), где функция координации - лишь внутреннее содержание функции управления.

Глава 5. ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ

Указ N 314, закрепив трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, определил цели и задачи деятельности вновь образованных органов государственной власти. Кроме того, Указ определил основные типы функций, реализуемых различными видами федеральных органов исполнительной власти, и раскрыл их содержание. Цель данной функциональной реструктуризации федеральных органов исполнительной власти заключается в создании более эффективной и четкой системы государственного управления. Так, функции федеральных органов исполнительной власти были дифференцированы. За федеральными министерствами закрепились функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, координации находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, внутриведомственному контролю за ними. Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные функции в порученной сфере (области) деятельности. На федеральные агентства возложены функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом.

Следует отметить, что в первоначальной редакции Указа N 314 в числе прочих была определена правоприменительная функция, выражающаяся в издании индивидуальных правовых актов, а также в ведении реестров, регистров и кадастров, исполнение которой отнесено к компетенции федеральных агентств.

Основная задача авторов настоящей главы заключается в определении правоприменительной функции, механизма реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти по ведению реестров, регистров и кадастров, их целей и назначения в системе государственного управления, а также в разграничении данных понятий и уяснении их специфики.

Теория права позволяет трактовать понятие "правоприменение", являющееся одной из форм реализации права, как индивидуальное регулирование общественных отношений. Соответственно правоприменительная функция федеральных органов исполнительной власти должна заключаться в принятии индивидуальных правовых актов (акты применения права) <*>, определяющих права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц. Индивидуально-правовые акты, принимаемые ими, непосредственно влекут за собой юридические последствия, выступают в качестве юридических фактов, служат основанием для возникновения, изменения или прекращения конкретного правоотношения.

--------------------------------

<*> Индивидуальный правовой акт - надлежаще оформленное решение компетентного органа, составленное в письменном виде, являющееся непосредственным основанием для использования государственных принудительных мер.

Реализация правоприменительной функции в части принятия индивидуальных правовых актов в системе исполнительной власти включает следующие этапы:

планирование и организация работ;

выявление и анализ нормативных правовых актов, на основе которых федеральные органы исполнительной власти и (или) должностные лица принимают индивидуальные правовые акты в соответствии с возложенной на них компетенцией;

принятие индивидуального правового акта;

контроль за реализацией индивидуального правового акта.

Вместе с тем Указ N 314 расширительно раскрывает содержание правоприменительной функции, включая в нее ведение реестров, регистров и кадастров. Отметим, что изначально редакция подп. "в" п. 2 Указа была некорректной и несогласованной с иными нормами этого Указа. Так, абз. 4 подп. "б" п. 2 к функциям по контролю и надзору относит, в частности, издание индивидуальных правовых актов, а подп. "б" п. 4 прямо наделяет федеральные службы полномочиями по изданию индивидуальных правовых актов в пределах их компетенции.

Исходя из теории административного права и анализа нормативных правовых актов, необходимо отметить, что и ведение реестров, регистров и кадастров нельзя отнести к правоприменительной функции. Как справедливо отмечается в юридической литературе, реестры, регистры и кадастры являются подсобными средствами обеспечения контроля <*>. По сути, они практически неотделимы от основных методов проведения контрольно-надзорной деятельности государства. Данное положение отражено и в действующем законодательстве. Так, в соответствии с п. 2 Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации <**> Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам нормативных правовых актов субъектов РФ. Государственный водный кадастр - в целях осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных объектов <***>. В п. 1 ст. 4 Федерального закона от 11.11.2003 N 138-ФЗ "О лотереях" ведение единого государственного реестра лотерей и государственного реестра всероссийских лотерей названо наряду с выдачей разрешений и контролем за проведением лотерей формой государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей. В Законе о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей прямо сказано, что государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - это акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуальных предпринимателей, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с настоящим Федеральным законом (абз. 2 ст. 1).

--------------------------------

<*> См., например: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература. 1999; Контролирующие органы и организации в России: Компетенция и полномочия / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП. ИИК "Калита". 2000.

<**> Постановление Правительства РФ от 29.11.2000 N 904.

<***> Пункт 3 Постановления Правительства РФ от 23.11.1996 N 1403 "О ведении государственного водного кадастра".

Следует отметить учетный характер ведения реестров, регистров и кадастров. Например, в соответствии с Федеральным законом от 11.11.2003 N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" учет требований и иного имущества, составляющих ипотечное покрытие, осуществляется путем ведения реестра ипотечного покрытия (п. 1 ст. 5). Все сказанное дает основание отнести ведение реестров, регистров и кадастров к контрольно-надзорной функции, выполняемой федеральными органами исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Кроме того, понятие "регистр" имеет и значение специального органа (или государственного учреждения, наделенного государственными полномочиями), осуществляющего функции надзора в специальной области управления. Так, действующее законодательство предусматривает, что учет морских и речных судов ведется Российским морским регистром и Российским речным регистром соответственно (см.: Приказ Росморречфлота от 13.04.2005 N 8 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Российский морской регистр судоходства", Приказ Росморречфлота от 13.04.2005 N 9 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Российский речной регистр"). Аналогичное положение существует и в зарубежной практике: например, регистр Ллойда в Великобритании наблюдает за постройкой судов, присваивает им определенный класс, ежегодно издает списки судов морского торгового флота всех стран с указанием порта приписки (см. Большой юридический словарь / Сост. А.Б. Барихин. М.: Книжный мир. 2002. С. 536).

Почему же все-таки законодатель счел возможным отнести указанные полномочия к правоприменительной функции? Здесь, видимо, следует разграничивать: а) принятие решения о регистрации (лицензировании, аккредитации и др.) какого-либо объекта/субъекта или права и решения о внесении записей в реестр как правоприменительную функцию (принятие индивидуального правового акта) и б) процедуру регистрации с одновременным внесением записей в соответствующие перечни (реестры, регистры и кадастры) как форму государственного контроля. На наш взгляд, именно первая составляющая и была взята за основу при отнесении ведения реестров, регистров и кадастров к правоприменительной функции.

Указом N 649 данная функция (как тип) была исключена. При этом она является естественным образом "распыленной" между иными федеральными органами исполнительной власти, так как все они наделены правом принимать индивидуальные правовые акты. Изданные впоследствии нормативные правовые акты, определяющие статус отдельных видов федеральных органов исполнительной власти, закрепили полномочие по ведению реестров, кадастров и регистров за федеральными службами и агентствами. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 330 "Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора" Федеральная служба ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела и реестр объединений субъектов страхового дела (подп. 5.4 п. 5 Положения); Федеральное агентство водных ресурсов ведет государственный реестр договоров пользования водными объектами; государственный водный кадастр; Российский регистр гидротехнических сооружений (подп. 5.5.1 - 5.5.3 п. 5.5 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282).

Компетенция упраздненных федеральных министерств и иных федеральных ведомств была распределена между созданными федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами в соответствии с возложенными на них функциями. Таким образом, напомним, предполагалось исключить избыточные и дублирующие функции, внести определенную ясность в деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти, повысить их ответственность.

Наиболее болезненная проблема при этом - отсутствие четкой регламентации правопреемства. Правопреемство представляет собой переход от одного лица к другому прав и обязанностей и может осуществляться в силу закона, договора или других юридических оснований. Реструктуризация федеральных органов исполнительной власти выступает основанием правопреемства в силу закона. Поскольку федеральные органы исполнительной власти являются юридическими лицами, о чем указано в положениях о конкретных органах, на них следует распространять нормы ГК РФ, регламентирующие вопросы реорганизации и ликвидации юридических лиц. Правопреемство, которое имеет место при реорганизации юридического лица, ГК РФ относит к числу универсальных (п. 1 ст. 129). Оно охватывает не только обязательства (о чем говорится в п. 1 ст. 59 ГК РФ), но и другие имущественные и неимущественные права реорганизуемого юридического лица (лиц).

Иные законодательные акты упоминают о правопреемстве федеральных органов исполнительной власти, но не раскрывают механизма передачи полномочий <*>. В связи с этим на практике были выявлены трудности в определении, к компетенции какого органа относится та или иная функция, в том числе ведение реестров, регистров и кадастров. Причиной возникновения такой ситуации следует считать то, что в федеральных законах содержится общая формула: определенного рода отношения регулирует уполномоченный в данной сфере федеральный орган исполнительной власти. В соответствии же с новой структурой в каждой сфере общественных отношений действуют как минимум три таких органа - федеральное министерство, федеральное агентство, федеральная служба, явившиеся правопреемниками одного, а иногда и нескольких федеральных органов. Нормативные правовые акты, регламентирующие правовой статус конкретного органа, не содержат полного перечня полномочий, ими осуществляемых, и предусматривают оговорку: "осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации". Кроме того, как уже было отмечено, в нормативных актах отсутствуют четкое разграничение выявленных типов функций и определение объема полномочий, необходимых для их выполнения.

--------------------------------

<*> См., например: Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 29.03.1994 N 179 "Об особенностях преобразования в акционерные общества кооперативно-государственных (государственно-кооперативных) предприятий, организаций и их объединений в агропромышленном комплексе".

Рассмотрим порядок определения правопреемника на конкретном примере. В соответствии с Законом о финансово-промышленных группах (ст. 5 и 6) предусмотрено ведение Государственного реестра финансово-промышленных групп. В период от принятия Указа Президента РФ от 05.12.1993 N 2096 "О создании финансово-промышленных групп в Российской Федерации" до настоящего времени данная функция возлагалась на различные федеральные органы исполнительной власти. Так, первоначально в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.06.1994 N 707 "Об утверждении Положения о порядке ведения реестра финансово-промышленных групп Российской Федерации" она была возложена на Государственный комитет РФ по промышленной политике. В последующем на основании Постановления Правительства РФ от 02.02.1998 N 104 "О возложении на Министерство экономики Российской Федерации функций уполномоченного федерального государственного органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп" - на Минэкономики России (после преобразования - Минэкономразвития России). В 2000 г. в соответствии с подп. 6 п. 2 Постановления Правительства РФ от 12.07.2000 N 515 "Вопросы Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации" разработка и реализация мер по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп, ведению в установленном порядке Государственного реестра финансово-промышленных групп были возложены на Министерство науки, промышленности и технологий РФ.

В соответствии с п. 13 Указа N 314 правопреемником Минпромнауки России в области промышленности является Министерство промышленности и энергетики РФ. Однако оно наделено лишь функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию (см. также п. 1 Постановления Правительства РФ от 16.06.2004 N 284 "Об утверждении Положения о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации"); функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг выполняют соответствующие федеральные агентства и федеральные службы.

Вместе с тем ни Указ N 314, ни принятые впоследствии нормативные правовые акты, регламентирующие статус федеральных органов исполнительной власти, не содержат указания на то, какой именно федеральный орган исполнительной власти осуществляет в соответствии с Законом о финансово-промышленных группах функции по разработке и реализации мер по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп, по государственной регистрации и ведению в установленном порядке Государственного реестра финансово-промышленных групп. Таким образом, данные вопросы остались вне сферы правового регулирования.

В соответствии с рассматриваемым Законом (п. 3 ст. 1, п. 9 ст. 5) Правительству РФ необходимо принять нормативный правовой акт, закрепляющий указанные полномочия за соответствующим органом государственной власти. При этом возможны следующие варианты.

1. Наделение полномочиями по регистрации финансово-промышленных групп и ведению Государственного реестра финансово-промышленных групп Федерального агентства по промышленности. Данные полномочия составляют функцию по контролю и надзору, которую в соответствии с Указом N 314 должны осуществлять федеральные службы как органы контроля и надзора. Однако в соответствии с подп. "г" п. 5 этого Указа в случаях, устанавливаемых постановлениями Правительства РФ, федеральное агентство вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору. Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 285 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по промышленности" Федеральное агентство по промышленности осуществляет свои функции в сфере машиностроения, металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, авиационной, судостроительной, электронной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений и ведет соответствующие реестры организаций в указанных областях. В этом отношении следует расширительно толковать норму, закрепляющую, что к Федеральному агентству по промышленности переходят соответствующие функции упраздняемых Российского агентства по боеприпасам, Российского агентства по обычным вооружениям, Российского агентства по системам управления и Российского агентства по судостроению, а также преобразуемого Российского авиационно-космического агентства в сфере авиации. Дело в том, что компетенцию Федерального агентства по промышленности составляют не только функции указанных упраздняемых агентств, но и иные функции в сфере промышленности, к коим может быть отнесена государственная регистрация финансово-промышленных групп (тем более, что они могут быть созданы в различных, входящих в сферу регулирования Агентства отраслях промышленности).

2. Наделение указанными полномочиями Федеральной антимонопольной службы, поскольку объединение юридических лиц в финансово-промышленные группы может привести к занятию доминирующего положения на рынке и ограничению конкуренции в определенном секторе экономики. А в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в частности, функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий, и ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%. Однако в соответствии с абз. 7 п. 2 ст. 5 Закона о финансово-промышленных группах необходимым документом для государственной регистрации является заключение федерального антимонопольного органа. Совмещение же в одном органе этих функций недопустимо и противоречит целям административной реформы.

3. Наделение указанными полномочиями Федеральной налоговой службы. Указанная Служба как преемник Министерства РФ по налогам и сборам должна осуществлять государственную регистрацию юридических лиц. Однако в данном случае речь идет о вновь образуемых юридических лицах, тогда как финансово-промышленные группы представляют собой объединение уже созданных юридических лиц, зарегистрированных в налоговых органах и получивших иные необходимые разрешения на хозяйственную деятельность.

На основе сказанного можно предложить следующую очередность действий при определении правопреемства, в частности по ведению реестров, регистров и кадастров: 1) определить правопреемником, на основе Указа N 314, соответствующий орган исполнительной власти; 2) отнести спорную функцию к одному из типов функций, установленных Указом, и определить, какой вид органа ее должен реализовывать; 3) проанализировать сферу деятельности конкретного органа; 4) инициировать принятие решения Правительством РФ (Президентом РФ), определяющего уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в соответствующей сфере, либо принятие нормативного правового акта, вносящего необходимые коррективы в положение о соответствующем федеральном органе исполнительной власти.

Необходимо отметить и тот факт, что реорганизация федеральных органов исполнительной власти не влечет прекращения их обязательств. Поскольку изменение административно-правового статуса государственного органа и передача его функций иному государственному органу, как уже было указано, представляют собой универсальное правопреемство, а в соответствии со ст. 307 ГК РФ права и обязанности по обязательству могут перейти от одного лица к другому (в частности, в результате универсального правопреемства), то его правопреемник является стороной по исполнению прав и обязанностей по ранее возникшему обязательству.

В исключительных случаях, предусмотренных законодательством, правопреемник реорганизуемого федерального органа исполнительной власти может быть установлен в судебном порядке. Так, п. 6 ст. 16 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" гласит: "Требования кредиторов включаются в реестр требований кредиторов и исключаются из него арбитражным управляющим или реестродержателем исключительно на основании вступивших в силу судебных актов, устанавливающих их состав и размер...". Согласно п. 1 ст. 48 АПК РФ: "В случаях выбытия одной из сторон в "...установленном судебным актом арбитражного суда правоотношении ...арбитражный суд производит замену этой стороны ее правопреемником и указывает об этом в судебном акте...". Это объясняется тем, что период реорганизации нередко затягивается, а лица, участвующие в процедуре банкротства, могут осуществлять действия, оказывающие решающее влияние на дальнейший ход этой процедуры.

Государственная функция по ведению реестров, кадастров, регистров, перечней осуществляется через административно-правовой режим государственной регистрации, учета и инвентаризации <*> соответствующих субъектов, объектов, прав.

--------------------------------

<*> Не следует смешивать данное понятие с учетом, поскольку инвентаризация представляет собой отдельную его стадию - сверку имеющихся сведений с их фактическим состоянием - и всегда вторична.

Государственная регистрация представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав (регистрация оборота отдельных объектов, осуществляемого на основе сделок), возникновения новых субъектов права и состоит из процедуры внесения соответствующих сведений в Единый государственный реестр и выдачи индивидуального свидетельства об этом. Сущность данного режима заключается в признании государством правоспособности субъектов, установлении законности их действий и прав (как имеющихся, так и вновь приобретаемых) на совершение какого-либо действия.

Юридический акт государственной регистрации подтверждает появление нового субъекта (объекта) права, удостоверяет законность его существования. Регистрационный режим играет важную роль в обеспечении охраны общественного и государственного порядка, а также реализации личных и имущественных прав, законных интересов физических и юридических лиц.

В зависимости от характера регистрируемых объектов сведения, содержащиеся в реестре, могут быть открытыми или закрытыми (например, паспортные данные физических лиц). Датой государственной регистрации является день внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр.

Государственная регистрация проводится на всей территории Российской Федерации по общей для всех регионов системе записей. Она исключила, например, необходимость нотариального удостоверения для большинства сделок с недвижимостью.

Помимо государственной регистрации выделяются функции учета и инвентаризации. При этом, если объектом государственной регистрации являются фиксирование имущественных прав, возникновение нового субъекта, то объектом технического учета и инвентаризации - фиксирование технических, технологических характеристик объектов. Если государственная регистрация осуществляется по заявлению заинтересованной стороны, то технический учет и техническая инвентаризация - в обязательном порядке государственными органами. Различаются технический учет, техническая инвентаризация, а также кадастровый учет объектов недвижимости.

Технический учет и инвентаризация представляют собой описание и индивидуализацию объекта (земельного участка, здания, сооружения, жилого или нежилого помещения), в результате чего он получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов. Кадастровый учет объекта представляет собой ведение единого документа и сопровождается присвоением объекту кадастрового номера. Основная цель кадастра - учет сведений об объекте, важном не только как недвижимость, но и как природный ресурс, являющийся информационным, назначение которого обусловлено задачами государственного управления в области охраны и рационального использования природных ресурсов в Российской Федерации.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8