Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины

Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины

В своде законов издания 1892 г. была подтверждена роль губернского правления как инстанции, принимающей жалобы на медленность, проволочку, беспорядки и неправильные действия местных полицейских органов и имеющей право «…преследовать, остановить и отменить всякое действие полиции, если оно не касается производства дознаний о преступных деяниях, по коему полицейские чины находятся в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». Надзор за следственными действиями полицейских чинов закреплялся за институтом прокуратуры, которая была обязана привлекать к ответственности полицейских чинов всех рангов «за упущения и беспорядки по следственной части». В случаях разногласия между прокуратурой и МВД дело поступало на окончательное разрешение Правительствующего Сената, в Соединенное Присутствие Первого и Уголовного Кассационного департаментов. Лозин-Лозинский М. Надзор за следственными действиями полицейских чинов // Журнал Мин-ва юстиции. 1899. № 6. С. 172-178. Деятельность полиции и состояние законности в ее рядах к концу XIX в. контролировалось таким образом тремя «внешними» инстанциями: прокуратурой, губернским правлением и жандармерией.

Наиболее важной для укрепления законности в деятельности органов внутренних дел была разработка жесткой правовой регламентации служебной деятельности судебных и полицейских должностных лиц. «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1885 г. предусматривало почти все действия чиновников, отклоняющиеся от буквы закона и содержащие угрозу для возникновения злоупотреблений. Отделение третье данного Уложения было посвящено исключительно действиям полицейских и носило название «О преступлениях и проступках чиновников полиции». Особое внимание обращалось на предупреждение взяточничества как наиболее распространенного и опасного должностного преступления. В правовой теории выделялись даже два вида взяточничества - мздоимство и лихоимство - различающие принятие взятки либо за совершение действий, входящие в круг обязанностей чиновника, либо за действия, выходящие за пределы его компетенции (ст.372 Уложения). Для каждой возможной ситуации получения взятки имелась соответствующая статья Уложения.

Перечень наказуемых деяний был достаточно обширен, и для судебных следователей, например, уголовное наказание предусматривалось за:

- невыполнение своих обязанностей надлежащим образом;

- приобретение лично или с помощью иных лиц имущества, являющегося предметом следствия, к которому следователь имеет какое-либо отношение;

- оформление займа у лиц, находящихся под следствием;

- медленность проведения следствия без уважительных причин;

- применение угроз и других незаконных методов во время следствия;

- попытки следователя ослабить силу фактов и улик, выдвигаемых против обвиняемого. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. Изд.18, доп. СПб., 1915. С. 526-528.

В отношении же полицейских чинов были предусмотрены уголовные наказания за совершение таких проступков:

- несвоевременное извещение о совершенном преступлении и несвоевременное задержание лиц, которые могут быть подозреваемы в его совершении;

- незаконное содержание под стражей без уважительных на то причин и в местах, для того не предназначенных;

- не предоставление начальству бумаг, подаваемых содержащимися под стражей, когда это не запрещено им законом;

- несвоевременное извещение руководства о фактах взятия под стражу в установленный срок;

- применение насилия к содержащимся под стражей и причинение им вреда;

- пристрастие к одной из сторон при исполнении судебного решения. Там же. С. 531-534.

В документах можно было найти также положения о том, что при наличии умысла на совершение того или иного правонарушения виновного ожидало гораздо более суровое наказание, чем просто за «совершенное по нерадению или по незнанию». Законом в ряде статей учитывался также факт повторности проступка, что служило отягчающим вину обстоятельством. Уголовно-правовые меры в отношении указанных субъектов также представляли собой достаточно разработанную систему, в которой, кроме общих видов наказаний и взысканий, за преступления и проступки по службе предусматривалось:

- исключение из службы (лишение права вступать снова в какую-либо государственную службу, участвовать в выборах и быть избираемым в должности по назначению дворянства, городов и селений);

- отрешение от должности (лишение права в течение трех лет поступать снова на государственную и общественную службу);

- вычет из времени службы, дающей право на получение наград, пенсий, знаков отличия;

- удаление от должности;

- перемещение с высшей должности на низшую;

- арест от трех недель до восьми месяцев;

- выговор с внесением в послужной список;

- вычет из жалованья (но не более одной трети годового дохода);

- выговор без внесения в послужной список;

- замечание.

Как дополнительное наказание применялось опубликование фамилии осужденного через столичные и губернские сенатские ведомости. Сборник узаконений и распоряжений правительства, касающихся обязанностей полиции. СПб., 1880. С. 41.

Примечательно, что в русской юридической литературе, помимо преступлений (абсолютной неправды) и административных правонарушений (гражданской неправды) существовала отдельная отрасль - «полицейская неправда», которая включала преступные деяния чинов полиции, создающие угрозу посягательства на правоохраняемые объекты. Таганцев Н.С. Русское уголовное право. Часть общая. Тула, 2001. Т.1. С. 98-103. Требования к личной дисциплине полицейских были сформулированы в ряде инструкций и настав-лени-й, носившим характер поднормативных актов, а потому предусматривавшим часто не уголовную, а дисциплинарную ответственность - арест от одних до семи суток или штраф от одного до пяти рублей. Городовому, например, строго воспрещалось под каким бы то ни было предлогом брать на сбережение платье от посторонних лиц; стеречь покинутый товар и исполнять подобные поручения по просьбам частных лиц; ходатайствовать по делам в местах полицейского управления; во время службы входить в излишнюю откровенность, могущую повредить делу и роняющую значение городового.

Отдельным пунктом предписывались требования в отношении морали и поведения полицейских, которые должны были соблюдать честность, вежливость, непредубежденность как норму служебного этикета, порядочность и трезвость в личной жизни. На службе городовой обязан был быть всегда в форме при бляхе и оружии, соблюдать чистоту и опрятность в одежде, обращаться с публикой вежливо и предупредительно, не взирая на возможное вызывающее поведение граждан. Как блюстителю порядка, городовому предписывалось быть примером благопристойности не только на службе, но и в быту, для чего он обязан был избегать непристойных шуток, сквернословия, бражничества, плясок и пения в публичных местах. Столичным околоточным надзирателям с учетом этих требований было даже запрещено посещать трактиры и рестораны в свободное от службы время в качестве частных лиц. В инструкциях подчеркивалось, что «строгая честность, беспристрастие и неподкупность суть такие качества, которыми должны отличаться все чины полиции, ибо тогда только они приобретут необходимое для успешного отправления службы доверие и уважение всех обывателей, которые, видя в чинах полиции своих защитников и охранителей, будут охотно исполнять все законные требования и оказывать им со своей стороны содействие». Систематический сборник узаконений для чинов городской полиции / Чулков И.М., 1889. С. 5-7.

Однако столь подробная этико-правовая регламентация служебной деятельности не сыграла надлежащей ей роли, поскольку система органов внутренних дел по своей природе имела ряд серьезных недостатков, негативно сказавшихся как на состоянии дисциплины среди личного состава, так и на функционировании полиции в целом. Ярмиш О.Н. Каральний апарат самодержавства в Україні в кінці XIX на початку XX ст.: Монографія. Х., 2001.

В качестве основной причины, наиболее пагубно влиявшей на состояние дисциплины в органах внутренних дел, являлось наличие архаичных положений времен «полицейского государства», делавших полицию чрезмерно консервативной и закрытой структурой, стоявшей над обществом и не заинтересованной в защите интересов отдельных подданных. О трудностях, связанных с обжалованием действий государственных чиновников в судеб-ном порядке мы уже упоминали выше. К этому следует добавить и то немаловажное положение, что для большинства граждан на практике не существовало демократических условий для преследования полицейских чинов в случае противоправного поведения последних. Согласно установленному порядку судопроизводства, для возбуждения уголовного дела в отношении полицейского чиновника гражданин-истец должен был предварительно получить на это письменное разрешение от полицейского руководства губернии. Само собой разумеется, что подобные разрешения выдавались в исключительных случаях, когда преступление полицейского получало широкую публичную огласку и приобретало общественный резонанс.

Вполне очевидно, что обязанности, связанные с непосредствен-ной охраной правопорядка, были гипертрофированы, поскольку сочетали в себе сразу несколько направлений правоохранительной деятельности. Если обратиться к инструкции для столичных полицейских надзирателей, то мы можем убедиться, насколько широким было поле их деятельности только с точки зрения осуществления надзора. Так, каждый надзиратель должен был знать проживающих в его участке поднадзорных в лицо; знать их точный адрес, дом, номер квартиры; размещение комнат, входов, окон, форточек в квартире и самую занимаемую поднадзорным комнату или номер, стараясь в отсутствии поднадзорного посетить их, выяснить занятия и средства к жизни, круг знакомства и с кем особенно поднадзорный близок, а также его имущественное положение и обыденную жизнь, тщательно присматриваясь при этом, не происходят ли у поднадзорных недозволенных сходок или вечеринок.

Полицейский надзиратель всегда должен был знать в своем участке всех содержателей меблированных комнат, в которых по преимуществу селится учащаяся молодежь, а равно всех частных лиц, которые сдают молодежи комнаты: сколько комнат ими сдается, какого рода жильцы в них живут, по сколько человек живут в комнате или номере, кто их посещает, каковы отношения между собою у жильцов, каковы отношения жильцов с хозяевами. Особенно тщательно следовало было надзирать за так называемыми квартирами для учеников, за городскими, церковно-приход-скими и частными школами. Полицейский надзиратель знакомился с внутренними распорядками каждого из имеющихся в его участке фабричных, заводских и ремесленных заведений; должен был знать владельца фабрики, пайщиков, директоров и мастеров, заведующих артелями и расценки работ; знать число рабочих; продолжительность рабочего дня, начало его, перерывы и конец; что и где вырабатывается; какое, где и кем получается вознаграждение за труд; где, за что и в каком размере налагается взыскание за упущения в работе; знать личность старшего и местного фабричных инспекторов, как они относятся к хозяину и рабочим; когда посещают фабрики, какие ими сделаны последние распоряжения.

Кроме того, при выполнении непосредственных служебных функций полицейские урядники, к примеру, обязаны были также надзирать за правилами питейной торговли, рыбной ловли и охоты. В целях охраны народного здоровья урядники в селениях наблюдали за чисткой улиц, содержанием в исправности канав для осушения, за продажей на сельских рынках и базарах испорченных съестных припасов и напитков, ядовитых или сильнодействующих веществ, платья и вещей после больных и «…умерших от заразной или прилипчивой болезни». Справочная книга для руководства чинов полиции по исполнительной их деятельности. Изд. 3, доп. / Сост.И.Чулков. М., 1883. С. 131-139. Исправное состояние дорог и мостов, целостность телеграфных проводов, сохранность межевых знаков и деревьев, посаженных вдоль дороги, также входили в компетенцию урядников. Аналогичные положения мы можем найти и в инструкциях для полицейских и околоточных надзирателей, городовых, следивших за ходом построек и ремонтов в городах, своевременной уборкой улиц, правилами торговли. В обязанностях городской полиции можно встретить даже такой пункт, как наблюдение за тем, чтобы на улицах не появлялись извозчики на хромых и больных лошадях и в рваной одежде. При наступлении и окончании каникулярного времени им необходимо было следить за отъезжающими, приезжающими, встречающими и провожаю-щими лицами.

В архивных материалах имеются также большое количество различных распоряжений полицейских чиновников, касающиеся регулирования вопросов торговли, печати, организации аттракционов и увеселений, кажущиеся сегодня нелепыми историческими казусами. Так, до наших дней дошел случай с фабрикантом, выпустившим к 300-летию дома Романовых серию носовых платков с изображением особ августейшей фамилии. Несмотря на самые верноподданнические при этом побуждения, фабрикант был подвергнут полицией штрафу, а партия его товара была конфискована и уничтожена. Объяснения полиции были крайне просты - неблагонадежные и революционные элементы, крестьяне и инородцы могли воспользоваться данными платками не как памятными сувенирами, а по их прямому предназначению, оскорбляя тем самым личность августейших особ.

Аналогичный случай произошел с одним промышленником-производителем писчих перьев, изготовившего (опять-таки исключительно из религиозных побуждений) партию перьев с выбитым на них изображением православного креста. В распоряжении полиции было указано, что крестьяне, экономя чернила, имеют обыкновение плевать на перья, разбавляя таким образом засохшие на них чернила. Дабы таким образом предотвратить потенциальное оскорбление креста как символа веры, вся партия перьев была конфискована полицией и уничтожена. Государственный архив Харьковской обл. Ф.3. Оп.285. Д. 15, 18, 28, 174, 178.

Результатом таких акций при столь разветвленных обязанностях и недостаточно совершенном механизме ответственности перед законом явилось широкое распространение среди полиции чувства вседозволенности и безграничности собственной власти, что повлекло за собой рост фактов злоупотреблений, имевшем место в полицейских подразделениях. Незаконные аресты, рукоприкладство, грубость и взяточничество в сознании обывателей в начале XX в. являлись неизменным атрибутом действий полиции.

Широкому распространению негативных явлений в органах внутренних дел способствовало и несовершенство форм общественного контроля за действиями полиции, точнее, отсутствие таковых в дореволюционный период. Во-первых, полиция управлялась исключительно в централизованном порядке, и говорить о влиянии муниципальных властей на деятельность полиции, которая лишь отчасти согласовывала свою деятельность с местными органами управления, было бы явным преувеличением. В Российской империи не существовало муниципальной полиции в том виде, в котором она была представлена в европейских странах, и который заслужил единодушное признание правоведов XX в. Наличие муниципальной полиции и соответствующий контроль за ней со стороны городских управлений ощутимо снижал количество случаев, когда полиция могла относительно безнаказанно превышать данные ей полномочия. Образцом для подражания уже в то время служила английская полиция, полностью подчинявшаяся муниципалитету городов, за исключением только округа государственной столичной полиции, охранявшей королевскую резиденцию и потому находившейся непосредственно под контролем государственной власти.

Интересен взгляд бывшего начальника Департамента полиции царской России А.А. Лопухина. Признавая достоинства муниципальной организации британской полиции, он одновременно категорически выступал против военной организации отечественных органов внутренних дел и существования в полиции того времени воинской дисциплины. По мнению А.А. Лопухина, воинская дисциплина оправдывает себя только во время боевых действий, к которым полиция не имеет непосредственного отношения. В повседневной же работе воинская дисциплина заглушает инициативу, делает мышление стандартным, не побуждает к самостоятельному поиску, что на корню убивает развитие профессионально значимых качеств настоящего полицейского. Гражданские, избирательные основы также не подходят для организации полицейской работы, поскольку для формирования когорты руководителей необходимо их выдвижение в зависимости от профессиональных качеств, а не от симпатий граждан-избирателей, которые относительно специфики правоохранительной деятельности в основной своей массе являются дилетантами. Лопухин А.А. Настоящее и будущее русской полиции. Из итогов служебного опыта. М., 1907. С. 61.

Во-вторых, не могло быть и речи о контроле со стороны печати и общественных организаций, поскольку и свобода печати, и организации сами находились под неослабным контролем полиции. Более того, в конце XIX в. был издан специальный указ, запрещавший негативно освещать действия полиции в печати, под карательные санкции которого могла подпасть любая информация критического характера. Некоторое послабление в этой части наблюдается только после первой русской революции 1905 г., когда стали возможными отдельные публикации о деятельности полиции. Публикации подобного рода, однако, были весьма немногочисленными, при этом автор часто обозначался только инициалами, а то и просто не указывался в исходных данных.

Состояние законности в органах внутренних дел, безусловно, зависело и от уровня материального обеспечения, который никогда не был достаточно высоким для эффективного предупреждения корыстных правонарушений среди личного состава. Околоточный надзиратель, например, имевший весомые властные полномочия и подчиненных ему городовых, получал годовой оклад всего в 600 руб. (50 руб. в месяц) и не входил в число высокооплачиваемых чиновников. Столько же получал самый мелкий служа-щий (например, делопроизводитель или счетчик статистического отделения Санкт-Петербургской городской управы). Для сравнения отметим, что по данным того же статистического отделения за 1908-1910 гг., неквалифицированный чернорабочий в столице получал в среднем 1 руб. 12 коп. ежедневно, т.е. имел месячный доход около 30 рублей. Насколько велики были эти денежные суммы, мы предоставляем судить читателям, приведя здесь только сведения о некоторых ценах на основные продукты. Так, в 1908 г. пуд (16 кг) говядины в Санкт-Петербурге стоил от 5 до 8,8 руб., свинины - от 5,15 до 7,12 руб. и баранины - от 4 до 6,21 руб., пуд ржаной муки продавался за 1 руб. 19 коп., пуд гречневой крупы - за 1 руб. 16 коп. Обед в столовой для малоимущих стоил 8-10 коп. Ежемесячник Статистического отделения С.Петербургской городской управы за 1908 год. СПб., 1908. С. 22.

Требовала своего улучшения и система подготовки профессионального ядра органов внутренних дел, поскольку низший состав отличался слабой грамотностью и недостаточными моральными качествами, а руководство, пришедшее в полицию после окончания правовых факультетов либо военных училищ, не владело спецификой исполняемой работы. Такие же проблемы существовали и в других правоохранительных структурах, в частности, в институте судебных следователей, о чем свидетельствуют отзывы видных юристов начала XX в. Немалую их озабоченность вызывала крайне слабая подготовка будущих юристов, нежелание молодых людей обучаться на выбранном ими же юридическом факультете, небрежность и непрофессионализм в работе, узкий общеобразовательный кругозор.

Этим вопросам было посвящено специальное издание, в котором, в частности, отмечалось: «Молодые юристы оказываются из года в год все менее и менее подготовленными к практической служебной деятельности. Неподготовленность эта происходит от недостаточного владения ими письменным русским языком и слабого общего и специального юридического образования. Весьма часто встречаются кандидаты на судебные должности, которые настолько плохо знакомы с русской грамматикой, что пишут с грубыми орфографическими ошибками. Знания основных понятий права у них весьма ограниченные; знания закона нет почти никакого, так же, как и умения обращаться с законом. Значительное большинство из оканчивающих курс в университете совершенно не знакомо с теорией доказательств по гражданским делам. Большинство не может объяснить различие между такими основными понятиями уголовного права, как разбой, кража, грабеж, заявляя, что «грабеж совершается днем, а кража ночью» (случай из практики). Разобраться в самом обыкновенном юридическом явлении, с каким приходится иметь дело в жизни, они не умеют». Дерюжинский В.Ф. Судебные деятели об университетской подготовке молодых юристов. СПб., 1902. С. 5-10.

На проблеме качества подготовки юристов заострял свое внимание и автор статьи «Наши следователи» А.С. Ющенко: «В последние годы все чаще и чаще приходится слышать и читать о заявлениях присяжных заседателей по поводу крайней неудовлетворительности предварительного следствия по делам, предложенным на их разрешение. Рядовые обыватели: крестьяне, лавочники, мелкие чиновники, вооруженные лишь здравым смыслом, попадая в суд в качестве присяжных заседателей, видят, что следователь, исследуя то или иное преступление, избрал неудачный или неправильный метод исследования. Присяжные заседатели видят это и видят так ясно, так отчетливо, что считают своим гражданским долгом громко, публично заявить об этом, а судебный следователь, производивший следствие, человек с высшим, юридическим образованием, специализировавшийся в следственном деле, оказывается, не видел и не понимал этого.

Жалуются на следователей не одни присяжные заседатели: жалуются все, кому приходится так или иначе иметь дело с нашими следователями, в качестве ли потерпевших, или свидетелей (про обвиняемых я уже и не говорю); нередко жалуются даже обыватели, лишь со стороны наблюдающие за тем, как производится у нас следствие по уголовным делам. Жалуются прежде всего и больше всего на медленность следствия, на отсутствие у следователей инициативы и живого интереса к делу. В последние 15-20 лет на юридический факультет все чаще и чаще поступают молодые люди, озабоченные лишь тем, чтобы с наименьшими затратами труда и в кратчайший срок получить диплом. Интереса к юридическим наукам у этих молодых людей, конечно, немного, занимаются они этими науками лишь перед экзаменами, занимаются лихорадочно, без всякого анализа. Познания, необходимые для сдачи экзаменов, приобретаются в несколько недель и так же быстро, потом улетучиваются.

Человек, выписывающий книги и журналы, занимающийся музыкой или каким-либо искусством, среди следователей большая редкость. Большинство же довольствуется обязательно получаемыми Правительственным Вестником и другими казенными изданиями и в лучшем случае выписывает какую-либо местную газету, или семейные - «Ниву» с приложениями.

Еще реже приходилось встречать в этих людях, посвятивших свою жизнь отправлению правосудия, какой-либо интерес к основе их профессии - к юриспруденции. Вся юридическая библиотека у этих юристов ограничивается Судебными Уставами и Уложением о наказаниях издания Таганцева, а многие даже и того не имеют, довольствуясь казенными изданиями». Ющенко А.С. Наши следователи // Журнал Мин-ва юстиции. 1916. № 3. С. 75-128.

К моменту ликвидации самодержавия таким образом, после длительного периода развития и реформ, в органах внутренних дел имелись следующие положения, определяющие общее состояние служебной дисциплины и наличие негативных явлений в соблюдении законности личным составом:

- формальный контроль со стороны государства (Правительствующий Сенат, прокуратура, губернские правления);

- несовершенный механизм ответственности чинов полиции перед законом;

- отсутствие форм общественного (социального) контроля за деятельностью органов внутренних дел;

- неразвитость муниципальных полицейских подразделений;

- перегруженность обязанностей полиции посторонними функциями;

- недостаточный уровень профессиональной подготовки личного состава и его материального обеспечения.

Изложенные недостатки отчасти пытался исправить П.А. Столыпин в предложенной им в 1907 г. реформе министерства внутренних дел на заседании II Государственной Думы. Им, в частности, были предложены на рассмотрение следующие положения.

1. Введение на местах должности помощника губернатора по полиции, с подчинением ему общей полиции, жандармской полиции и охранных отделений.

2. Сведение всех актов, регулирующих деятельность полиции, в единый «Устав полицейский».

3. Создание сети полицейских учебных заведений для подготовки работников.

4. Повышение окладов полицейским и жандармам в три раза для эффективной борьбы с коррупцией в полиции.

Смерть П.А. Столыпина (1911 г.) оставила этот проект в архивах, к которому вернулись только в 1916 г. при разработке постановления Совета Министров «Об усилении полиции в 50 губерниях империи и об улучшении служебного и материального поло-жения полицейских чинов». Помимо изложенных выше положений, в этом документе впервые предполагалось устранить половую дискриминацию в органах внутренних дел. Женщинам, ранее не допускавшимся ни на одну должность в полиции, разрешалось работать в канцеляриях и делопроизводстве «… с одинаковыми с занимающими соответствующие должности лицами мужского пола служебными правами и преимуществами, за исключением прав на производство в чины и на награждение орденами». Свод Узаконений. 1916. № 307. Ст. 2426.

Однако, принятое накануне свержения Временного правительства в 1917 г., данное постановление также не было реализовано и дальнейшее развитие органов внутренних дел на Украине проходило в рамках законодательной базы советского периода.

2.2 Соблюдение дисциплины и законности в органах внутренних дел УССР

Создание правоохранительных органов новой формации происходило в непростых условиях. В соответствии с марксистской теорией большевиков, после победы пролетарской революции в ходе слома старой государственной машины в первую очередь должны были быть ликвидированы постоянная армия и полиция, а их функции переданы вооруженному народу. Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), образованный в 1917г., испытал поэтому на себе все изменения во взглядах политиков на сущность правоохранительной деятельности. Созданный вначале по образцу старого министерства внутренних дел, аппарат НКВД впоследствии неоднократно реформировался, что далеко не всегда приводило к улучшению работы его подразделений на местах. Дискуссия в Центральном исполнительном комитете 1924 г. вообще ставила на повестку дня целесообразность существования НКВД, предлагая расформирование «лишнего» силового ведомства и передачу его функций Народному комиссариату юстиции и Главному политическому управлению. Положительным моментом целой серии реорганизаций можно назвать существенное сужение функций НКВД, в результате чего вопросы статистики, медицинского и ветеринарного надзора, дела печати были переданы другим ведомствам.

В 1917-1918 гг. перед вновь сформированными органами внутренних дел стояла непростая задача - укомплектовать милицию кадрами, способными выполнять функции защиты правопорядка и при этом избежать привлечения бывших полицейских сотрудников и специалистов. Последнее обстоятельство диктовалось как обостренным неприятием советского правительства к дореволюционным полицейским органам, так и саботажем полицейских чиновников распоряжений советских учреждений.

Руководству НКВД предстояло решать и вопросы столь наболевшего характера, как снятие завесы секретности в деятельности правоохранительных органов, привлечение прессы к освещению работы милиции, ликвидация препятствий для судебного преследования сотрудников органов внутренних дел в случае необходимости со стороны рядовых граждан.

Нормативно-правовая база, доставшаяся в наследие от царской полиции, нуждалась в реформировании на принципиально новых началах. С этим было связано и решение вопроса статуса милиции в новом государстве, ее взаимоотношений с другими государственными структурами.

Предстояло также решать и менее глобальные, но существен-ные задачи профессионального обучения сотрудников, их матери-аль-ного обеспечения, профилактики служебных правонарушений, которые в условиях Гражданской войны и военной интервенции крайне усугубились.

Задача комплектования милиции была решена путем широкого призыва в милицию всех желающих из числа рабочих и крестьян. Относясь к представителям остальных сословий как к потенциальным врагам Советской власти, руководство НКВД строго следило за тем, чтобы количество выходцев из буржуазного класса не превышало в среднем 11-12% от всего личного состава. Вместо привлечения «старых специалистов» стала проводиться линия на их выявление и увольнение из милиции. В результате общее число служащих бывшей полиции оказалось ничтожно малым. В уголовном розыске Крыма, например, в 1922 г. из 78 сотрудников только 1 человек ранее работал в полиции. Некрасов В.Ф., Борисов А.В., Детков М.Г. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996. С. 236. Для состояния внутренней дисциплины такой метод кадрового комплектования явился ошеломляющим ударом. Первоначальная численность милиции в 1919-1920 гг. достигала 200 тыс. чел., причем милиционеры всех видов службы являли собой в громад-ном большинстве «толпу людей, совершенно недисциплиниро-ванную, необученную, без стоящего на должной высоте командного соста-ва». О проведении военизации милиции // Коммунист (Харьков). 21 декабря 1921 г.

По данным 1923 г. (уже после предпринятых мер по качествен-ному улучшению личного состава) среди 12 тыс. сотрудников мили-ции Украины насчитывалось всего 56 чел. с высшим и 1084 чел. со средним образованием, остальные же имели низшее образование, а 252 чел. были вовсе неграмотны. Даже к 1930 г. в составе харьковской (тогда столичной) милиции только 2 чел. имели высшее образование, тогда как основная масса (96,6%) сотрудников была с низшим и домашним образованием. ЦГАВОВУ Украины. Ф.6. Оп.1. Д.1881. На протяжении первых лет существования Советского государства практически руководители всех рангов отмечали слабость личного состава милиции, его малоопытность и даже склонность к преступлениям. Это сопровождалось и такими негативными чертами, как слабая строевая, специально-админи-стративная и профессиональная подготовка сотрудников, очень смутное понятие у многих из них о военной и служебной дисциплине.

Ближайшим результатом подобной кадровой политики явился наибольший за всю историю существования отечественных органов правопорядка всплеск служебной преступности, достигшей катастрофических размеров. Судить о том, насколько велика была степень распространенности правонарушений среди сотрудников милиции того времени, мы можем из отрывочных данных, сохранившихся в архивах.

В Полтавской губернии, например, в мае 1920 г. было зарегистрировано 53 преступления, совершенных местными жителями и 33 преступления, совершенных милиционерами, т.е. служебная преступность губернской милиции составляла 60% от общеуголовной! Среди основных преступлений в Полтавской губмилиции за 1920 г. доминировали: превышение власти (35%), взяточничество (18%), грабежи (9%) и убийства (6%). В Харьковской губернии по состоянию на 28 ноября 1921 г. было зарегистрировано 390 случаев преступлений со стороны сотрудников милиции, из которых преобладали невыполнение приказов и манкирование службой (66,4%), «упуск арестованных» (10,5%), пьянство (6,9%). ЦГАВОВУ Украины. Ф.6. Оп.1. Д.220. На протяжении 1921-1922 гг. в украинской милиции насчитывались десятки случаев дезертирства, мародерства, перехода на сторону банд как отдельных милиционеров, так и небольших милицейских отрядов.

Во время специального опроса, проведенного начальником милиции Украинской республики К. Федоровым в марте 1922 г., ни один из председателей губисполкомов не мог поручиться за то, что местная милиция благонадежна и не повернет оружие против Советской власти. Только благодаря экстренным и жестким мерам, проведенным в короткий срок, удалось стабилизировать, а затем и постепенно снизить уровень правонарушений в милиции. Руководство НКВД активно работало над тем, чтобы для населения Украины того времени слова «милиция» и «преступность» вновь не стали синонимами. Так, за период с 1 октября 1921 г. по 1 апреля 1922 г. преступность среди сотрудников украинской милиции выражалась уже более умеренной цифрой - всего в 454 преступления. Там же. Ф.6. Оп.1. Д.1881.

Категорический отказ органов рабоче-крестьянской милиции наследовать достижения, достигнутые царской полицией, по существу отбросил организацию защиты правопорядка молодой Советской державы на нулевую отметку. Кадровая политика в органах внутренних дел устанавливалась методом проб и ошибок, часто подменяясь анархистско-волевыми решениями. Относительно состояния служебной дисциплины и законности отголоски столь радикального подхода к решению проблемы комплектования милицейских подразделений прослеживались еще на протяжении значительного периода в виде низкого общеобразовательного уровня личного состава, отрицания того положительного, что имелось в опыте бывшей полиции, отсутствия профессиональной этики.

Одним из решающих факторов, который позволил сохранить новые органы внутренних дел как управляемую силу и систему явилась ориентация на военную модель в управлении подразделе-ниями НКВД. Дисциплина в милиции декретом Совета Народных Комиссаров (СНК) «О советской рабоче-крестьянской милиции» 1919 г. сразу была определена как воинская, основанная на уставах и наставлениях, принятых в Красной Армии. В том же году была объявлена милитаризация милиции, при которой 1/3 милиционеров и 1/5 командного состава постоянно находились в действующей армии для участия в совместных боевых действиях. В случае же необходимости к участию в боевых действиях привлекались все подразделения милиции, находящиеся в данном районе. О милитаризации милиции // Коммунист (Киев). 30 августа 1919 г. Закрепление такой модели произошло чуть позже - в 1920 г., когда декретом ВЦИК милиции республики была придана структура военно-строевых частей особого назначения. Впрочем, воинская дисциплина в милиции остается обязательным пунктом и тогда, когда милиция определялась уже просто как административно-исполнительный орган (Постановление СНК СССР «Поло-жение о рабоче-крестьянской милиции» 1931 г.).

Такой шаг позволил решить несколько проблем, связанных с укреплением законности в правоохранительной деятельности. Во-первых, подразделения милиции сразу же были переведены на фронтовой паек, обеспечены по мере возможности обмундированием и вооружением, что на первоначальном этапе позволило сгладить кризис управления, вызванный слабым материальным обеспечением милиционеров. Во-вторых, кадровый состав милиции начал активно укрепляться красноармейцами, к которым были предъявлены достаточно высокие требования. Кандидат на службу в милицию из числа красноармейцев должен был быть не моложе 28 лет, грамотен и иметь 6 месяцев пребывания на фронте. К этому добавлялись требования относительно его социального происхождения и предыдущей трудовой деятельности. В-третьих, руководящий состав милиции укреплялся политработниками, которые осуществляли и функции внутреннего контроля за состоянием дисциплины в правоохранительных органах.

Первоначальные результаты военизации как личным составом, так и руководством оценивались положительно - у милиционеров проснулся интерес к службе, появилось чувство долга и ответственность, общность интересов и внутренняя спайка. Милиция заняла свое, подобающее ей место в системе государственных органов, начала пользоваться уважением среди населения. Оставшись, однако, в течение последующих десятилетий в качестве базовой, военная модель органов внутренних дел перестала играть свою первоначальную положительную роль. На протяжении всего советского периода эта модель исключала необходимость таких очевидных преобразований, как реформирование милиции в профессиональную полицию, возможность разделения подразделений на государственные и муниципальные, что существенно тормозило созданию новых концепций развития правоохра-нительных органов.

В профилактике служебных правонарушений определяющую роль сыграла и разработка нормативной базы, регулировавшей деятельность сотрудников милиции. За допущенные преступления и проступки виновные наказывались в дисциплинарном порядке и несли ответственность по суду, которая устанавливалась на одинаковых основаниях со всеми гражданами. Интересно, что согласно первоначальным документам, сотрудники милиции обязаны были нести более высокую по степени меру наказания за совершенное преступление. Свод Узаконений. 1920. № 79. Ст. 371. В последующих нормативных актах это положение было аннулировано.

Декретом ВЦИК 1920 г. впервые закреплялись демократичные условия для обжалования гражданами действий милиции. Возбуждение уголовного преследования теперь за действия и упущения сотрудников милиции производились на общих основаниях путем подачи соответствующего заявления в народный суд или в революционный военный трибунал. Правда, компетенция судов и трибуналов в рассмотрении таких уголовных дел была определена только к 1932 г. постановлением Наркомата юстиции УССР «О подсудности дел работников милиции». В нем было разъяснено, что лица оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции по делам о воинских преступлениях, о должностных преступлениях (предусмотренных соответствующими статьями Уголовного кодекса) и о государственных преступлениях (контрреволюционные и особо опасные для Союза ССР преступления против порядка управления) должны быть подсудны военным трибуналам, а по делам об иных преступлениях - общим судам.

«Правилами прохождения службы…» 1923 г. устанавливались перечень и градация дисциплинарных мер, которые могли быть применены в отношении личного состава:

1) замечание, предостережение словесное или в приказе;

2) выговор словесный в предписании или в приказе;

3) неувольнение из казарменного помещения во внеслужебное время, не свыше двух недель. Этому наказанию могли подвергаться лишь те служащие, которые по закону, уставам или распоряжениям начальников обязаны были жить в казармах;

4) лишение права на повышение по службе, а также на получение наград и отличий на службе на время от 4 до 8 месяцев;

5) арест до 30 суток;

6) смещение на следующую низшую должность. Бюллетень НКВД УССР. 1924. № 1-2.

Данные меры носили явный отпечаток аналогичных наставлений дореволюционного периода, поэтому в новом Положении о рабоче-крестьянской милиции от 25 мая 1931 г. их перечень был преобразован в более близкую для нас форму, которая включала: а) замечание; б) выговор; в) строгий выговор; г) воспрещение отлучки из места расположения строевой части или учебного заведения милиции на срок до одного месяца; д) назначение вне очереди на службу до 3 нарядов; е) арест до 20 суток; ж) смещение на низшую должность; з) увольнение со службы. Были оговорены также права начальников различных уровней при наложении дисциплинарных взысканий на провинившихся подчиненных. Свод Законов СССР. 1931. № 33. Ст. 247.

Для укрепления дисциплины важную роль играли и положительные стимулы, поощрявшие сотрудников за образцово выдающееся выполнение служебных обязанностей, проявление самоотверженности, героизма и иные особые заслуги. К 1931 г. сформировался перечень поощрений, применяемый к работникам оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции, включавший в себя благодарность, объявляемую в приказе, дополнительный очередной отпуск, денежную награду и, что особенно примечательно - награждение орденами Союза ССР и союзных республик.

Правовое регулирование служебной дисциплины в органах внутренних дел вполне закономерно отражало государственную политику по отношению к правоохранительным структурам. Это можно заметить при изучении положений о милиции различных периодов. Служба в милиции, например, объявлялась добровольной, но каждый поступивший на нее обязан был прослужить не менее одного года в соответствии с Положением о рабоче-крестьянской милиции 1920 г. с возможностью последующего добровольного продления. В 1923 г. в нормативных документах появилось положение, которое предусматривало гарантирование выполнения милиционерами обязательного срока службы. Так, за самовольное оставление места службы до истечения годичного срока с целью уклонения от нее, служащие милиции и розыска подлежали нести ответственность как за побег, применительно к соответствующим статьям Уголовного кодекса в соответствии с Правилами прохождения службы в Рабоче-крестьянской красной милиции и уголовном розыске. Несколько позже, в 1931 г., срок обязательной службы при сохранении добровольности вступления в милицию был увеличен до двух лет, при этом уголовная ответственность за попытку оставить службу ранее оговоренного срока была сохранена. Статус сотрудников милиции также был неоднозначен. Впервые он был обозначен в 1923 г. как статус лиц, состоящих на государственной службе, но ответственность сотрудников милиции предусматривала двойную юрисдикцию - военных трибуналов и общих судов, о чем упоминалось ранее. Попытки создания в милиции профсоюзов либо вхождения милиционеров по роду их службы в профессиональные союзы сотрудников советских учреждений также не были разрешены. Причиной этого было отношение государства к подразделениям милиции - такое же, как к воинским подразделениям, в которых существование таких организаций не могло быть.

Состояние дисциплины и законности в подразделениях милиции контролировалось посредством «внешних» и «внутренних» инстанций. К первым относились органы прокуратуры и суда, а также Главное политическое управление (ГПУ-ОГПУ) и органы местного самоуправления, осуществлявшие контрольно-ревизионные функции. В 20-х гг. к этому перечню присоединяются общественные организации и средства массовой информации, сыгравшие заметную роль во время проведения чисток рядов милиции и показательных судебных процессов.

В качестве «внутренних» контролирующих органов стали выступать основные подотделы НКВД, в круг служебных задач которых было вменено проведение надзора за состоянием дисциплины в рядах милиции. В соответствии с Положением о Народном комиссариате внутренних дел 1924 г. таких подотделов было три: подотдел милиции, подотдел розыска и подотдел политинспекции. На подотдел милиции возлагалось наблюдение, контроль и руководство местными органами милиции по вопросам постовой службы, правил дисциплины и внутреннего распорядка в органах милиции, а также назначение, смещение и учет состава милиции в установленном порядке. В функции подотдела уголовного розыска входило непосредственное производство (по заданиям НКВД) разработок и дознаний о преступлениях по должности, совершаемых местными сотрудниками милиции и уголовного розыска. Наконец, политинспекция являлась органом, собиравшим информационный материал о политическом состоянии органов милиции и розыска и наблюдавшим за «работоспособностью политработников».

Говоря о контроле за состоянием дисциплины, мы не можем обойти стороной и такой специфический феномен советского периода, как проведение периодических чисток в рядах милиции. Не обладая качественным личным составом и полным контролем за положением дел на местах, руководство НКВД в первые годы Советской власти вынуждено было предпринимать кампании по массовой проверке и увольнению своих сотрудников для временной стабилизации дисциплины. Первой крупной чисткой в украинской милиции стала кампания 1921 г. Руководство НКВД объясняло целесообразность данного мероприятия тем, что в ряды милиции проник «темный элемент, шкурники, взяточники, спе-кулянты, уголовные и даже политические преступники, своими действиями не только тормозящие дело воссоздания милиции, но и дискредитирующие таковую». Исключению из милиции поэтому подлежали:

а) все дезертиры, покинувшие фронт и незаконно проникшие в органы милиции;

б) провокаторы, сотрудники старой царской политической полиции (охранки), проникшие разными способами в милицию;

в) политические преступники, выступавшие и организовавшие контрреволюционные выступления против Советской власти;

г) лица, лишенные по суду прав и не восстановленные в таковых;

д) лица, эксплуатирующие чужой труд и пристроившиеся в милиции в личных целях;

е) лица, занимавшие при старом режиме высокие административные посты;

ж) лица, непригодные к службе по чисто техническим или строевым причинам. ЦГАВОВУ Украины. Ф.6. Оп.1. Д.30. Л.1. (копия).

После этого последовала Всеукраинская чистка милиции 1923 г., совмещенная с радикальным сокращением штатов в силу финансовых затруднений советского государства. В результате численность личного состава сократилась с 189 тыс. чел. (октябрь 1921 г.) до 12881 чел., т.е. более, чем в 10 раз. Причиной столь решительных мер послужил также разгул служебной преступности в органах внутренних дел, могущий поставить под угрозу само существование советского режима. Благодаря резкому сокращению своей численности милиция стала более управляемой, однако говорить об улучшении ее работоспособности не приходилось ввиду почти полного отсутствия профессионализма и опыта. Тем более, что в «очищенной» милиции 11210 чел. (87% личного состава) являлись переведенными для ее «укрепления» красноармейцами.

Эффект этой своеобразной «охоты на ведьм» был настолько заразительным, что на Украине чистка милиции далеко вышла за первоначально поставленные пределы. На местах она не ограничивалась проверкой документов, а являлась своеобразным «публичным судом трудящихся над ими же созданной милицией». В крупнейших городах Украины (Харькове, Киеве, Одессе) в процесс чистки были вовлечены тысячи рабочих, которые по 5-7 часов в день разбирали и активно оценивали отдельных работников милиции. В итоге из общего числа милиционеров (12881 чел.) было исключено еще 2733 чел., т.е. 19%. Категории исключенных составляют длинный перечень, приведенный в докладе начальника милиции УССР, в котором можно найти и такие сомнительные формулировки, как «карьерист», «примазавшийся», «шкурник», «малолетний». ЦГАВОВУ Украины. Ф.6. Оп.1. Д.1881

В дальнейшем проведение чисток закрепилось в практике управления органами внутренних дел как метод поддержания и укрепления служебной дисциплины. В 1929-1930 гг., например, было «вычищено» еще около 15% личного состава. Некрасов В.Ф., Борисов А.В., Детков М.Г. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996. С. 238. Как инструментарий кадровой работы был принят и метод направления (партийные мобилизации, выдвиженчество) в милицию различных категорий граждан и служащих, который не всегда себя оправдывал. В различные периоды своего существования милиция «укреплялась» рабочими, крестьянами, красноармейцами, политработниками и чекистами, при этом нередкими были попытки откомандировать в милицию сотрудников, имеющих плохие аттестации, скомпрометировавших себя, неработоспособных, больных и т.д.

Среди правонарушений, существовавших в то время в органах внутренних дел, наибольшее распространение получили взяточничество, грубость по отношению к гражданам, незаконные методы проведения обысков, арестов и допросов. Именно против них и были направлены основные усилия руководства НКВД, причем взяточничество являлось основным «бичом» не только милиции, но и всех государственных органов. Причинами тому были несовершенство системы государственного управления, НЭП, усугублявшаяся в милиции материальная необеспеченность ее сотрудников. Так, в инструкции 1923 г. по борьбе со взяточничеством отмечалось, что в милиции наиболее поражены взяточничеством аппараты снабжения; паспортные столы; районы, обслуживающие базары; участковые; столы, группирующие материалы с наложенными административными взысканиями. В работе оперативного состава и следователей наблюдались пережитки «военного коммунизма», когда цель оправдывала средства, а вседозволен-ность была нормой в борьбе с преступностью. Многочисленные указания руководителей подразделений касаются необходимости внимательного, предупредительного и вежливого отношения к гражданам, изжитию в поведении сотрудников грубости, чванства и кичливости.

Для минимизации указанных негативных явлений был предпринят, помимо чисток, ряд мероприятий общего характера. В первую очередь, внимание было обращено на самое больное место - материальное положение в органах милиции, которое действительно было удручающим. Так, за один только 1922 г. задолженность государства по милиции составляла 500 млрд. руб. Были губернии, где милиционеры и сотрудники не получали жалованья по 7 месяцев. Отсутствие денег ставило местные управления милиции не только в безвыходное, но иногда и в недопустимо унизительное положение. Кременчугская губернская милиция, например, получив от главного управления обмундирование, в течение трех суток не могла выкупить вагона с ним и сделала это лишь тогда, когда заняла у частного лица 100 миллионов рублей, дав обязательство отработать их. Ряд милицейских подразделений по той же причине был вынужден брать на себя разгрузку барж с дровами.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9