Государственное управление в современной России

Цели социального развития являются своего рода отражением стратегии общественно-политического развития. Их реализация определяет социальную структуру общества, взаимоотношения всех его социальных слоев и классов, уровень, наконец, социальной обеспеченности каждого человека. Этот блок целей включает в себя не только создание благоприятных условий для динамичного развития цивилизованной социальной структуры и создание «среднего класса» -- опоры политической стабильности, но и:

предупреждения социальных конфликтов через социальное партнёрство, социальную сплочённость, непримиримое отношение к любым проявлениям политической, социальной, национальной и религиозной нетерпимости;

решения демографической проблемы, сохранения и наращивания качества человеческого потенциала путем поддержки семьи, материнства и детства, вывода на принципиально новый уровень отечественного здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, системы социального и пенсионного обеспечения, продовольственного комплекса, физкультуры и спорта;

обеспечение общедоступности социально-бытовой инфраструктуры через адекватную политику доходов населения и оптимизации системы финансирования социальной сферы;

усиление мотивации к высокопроизводительному труду через обеспечение реальной возможности честным трудом обеспечить себе и своей семье достойную жизнь на основе принципа равных возможностей и разумных личностных ограничений, возрождения базовых семейных и духовно-нравственных ценностей.

Перечисленные цели сформулированы в приоритетных национальных проектах, главный смысл которых лаконично выразил Президента Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию 2007 года -- «инвестиции в человека и в повышение качества жизни». На них сегодня сконцентрированы основные усилия государства и гражданского общества.

Весьма тонкой сферой государственного управления является духовная жизнь общества. Исторический опыт передовых стран показал, насколько велико и значимо влияние духовного настроя, культурно-образовательного и научного потенциала общества на развитие экономики, политики и социально-бытовой сферы, на психологический настрой и образ жизни людей. При этом следует особо подчеркнуть, что цели демократического государства в области духовной жизни ничего общего не имеют с духовным насилием, всепроникающей цензурой, навязыванием идеологических штампов, манипуляцией общественным сознанием. Задача государства другая -- создание оптимальных условий, в том числе финансово-экономических, для сохранения духовно-культурной самобытности народа, динамичного развития художественного и изобразительного искусства, обеспечения свободного доступа широких слоев к его ценностям. В том числе путем поддержки театров, кино, музеев и библиотек, защиты исторических памятников, активизации творческих союзов и институтов народного творчества, создания фонда русского языка, введения грантов для музыкальных, театральных, научных и других творческих коллективов.

Цели государственного управления в экономической сфере -- это цели долгосрочной стратегии экономического развития страны на рыночных основаниях до уровня лучших мировых достижений, прежде всего в таких отраслях, как энергетика, машиностроение, транспорт, строительный комплекс, сельское хозяйство. А далее -- удвоение ВВП, повышение производительности труда на основе освоения высокотехнологичных производств, выход на мировые стандарты качества товаров и услуг, устранение инфраструктурных ограничений экономического роста.

Для достижения этих глобальных целей и решения промежуточных задач экономического характера уже сделано немало: сформирован рынок финансов и ценных бумаг, стабилизировался рынок труда, розничных товаров и услуг, более действенной становится налоговая система и таможенный контроль. Государственные инвестиции во все большей мере становятся катализатором роста частных инвестиций. Динамично развивается малое и среднее предпринимательство. Начата реализации мер по стимулированию переработки сырья внутри страны, ужесточаются лицензионные требования к недропользователям, разработчикам минеральных ископаемых, лесных богатств и водных биологических ресурсов. И самое главное -- резко увеличивается финансирование фундаментальных научных исследований, в том числе в области нанотехнологий, электроники, химии, биоиндустрии.

Организационные цели государственного управления заключаются в создании оптимальной системы организационных институтов, способных обеспечить высокоэффективное влияние субъекта на объект управления. С помощью организации происходит упорядочение и рационализация целей государственного управления, а также объединение и сплочение людей для их достижения. Только с помощью грамотной организации можно в оптимальные сроки и с минимальными издержками достичь поставленных политических и социально-экономических целей.

Информационные цели предполагают установление социальных коммуникаций через прямые и обратные связи между субъектом и объектом управления, призванных обеспечить оптимальный объем и достоверность информации о состоянии управляемой системы, для оперативной корректировки управляющего воздействия на объект управления. Без этого условия принятие правильных решений абсолютно невозможно.

С информационными целями тесно связаны разъяснительно-пропагандистские цели. Поскольку в управлении всегда присутствует элемент принуждения и ограничения свободы, то аргументированная информация о протекающих в обществе процессах, объясняющая их объективную необходимость и последствия, значительно снижает социальную напряженность, оказывает мобилизующее воздействие на объект управления.

Таким образом, цели государственного управления образуют систему, что позволяет построить соответствующее «древо целей». Далее действует своя логика: каждая предыдущая цель детерминирует последующую, реализация одной цели становится плацдармом для постановки новой цели. Но при этом следует помнить, что в процессе целеполагания происходит так называемое «рассеивание целей» по различным ветвям и уровням власти, министерствам и ведомствам, отраслям и администрациям, службам и агентствам. Важно только, чтобы рассеивание это было не спонтанно-хаотичным, а оптимальным и подконтрольным, не порождало бюрократизм и безответственность.

Чтобы этого не произошло, цели любого управленческого звена должны быть:

а) конкретными,

б) реальными,

в) контролируемыми и, самое главное,

г) системно увязанными между собой.

5. «Древо целей» управления как система

Приведенная классификация целей государственного управления отражает их горизонтальный срез и не дает четкого представления об их субординации. Для того чтобы расположить управленческие цели в иерархическом порядке, проследить взаимосвязи между целями разного уровня и содержания, строится «древо целей».

Построение такого древа -- это формирование перспектив государственного развития, обеспечивающих органическую взаимосвязь целей и подцелей разной сложности, разного уровня и разного содержания (социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), а также их согласование для достижения запрограммированных изменений. «Древо целей» обеспечивает согласованность и органическое единство множества целей, их жесткую ориентированность на решение задач стратегического плана.

Построение древа целей не содержит в себе какой-то особой идеолого-политической нагрузки. Хотя, проанализировав содержание намеченных целей, составляющих «ствол», «крону» и «корневую систему» древа, можно получить достаточно четкое представление о характере государства, приоритетах и социальной направленности его политики, действенности форм, методов и средств достижения намеченного.

Идея представить систему целей государственного управления в виде древа, уходящего корнями в социальную почву (социум), родилась довольно давно. Не случайно также сравнение социума с «почвой», которая питает древо целей. В таком образном выражении находит подтверждение известная мысль о том, что «человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в состоянии решить». Если питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа, последнее погибает, какими бы прекрасными порывами ни руководствовались его создатели. Цель только тогда реальна и конструктивна, когда замыслы и потребности управляющего соответствуют интересам и ресурсным возможностям управляемого.

При формировании древа целей субъект управления должен: -- обладать исчерпывающей информацией о потребностях и интересах общества (регионов, социальных групп, классов, наций, граждан), о тех результатах, на которые, реализовав поставленные цели, государство рассчитывает выйти;

развернуть главную цель в вертикальную и горизонтальную структуру подцелей таким образом, чтобы реализация данной цели обеспечивала реализацию целей более высокого уровня;

помнить, что все подцели, расположенные на отдельных уровнях древа целей, должны быть независимыми и невыводимыми одна из другой;

иметь отчетливое представление о ресурсной базе реализации намеченного, включая материальную, финансовую, правовую, интеллектуальную, кадровую, организационную и духовно-нравственную ее составляющие;

знать сильные и слабые стороны правового пространства государственно-управленческой деятельности.

Публично-политической формой закрепления целей являются:

ежегодные послания президента парламенту,

государственные доктрины,

комплексные целевые программы,

приоритетные национальные и региональные проекты,

программы социально-экономического развития отрасли, региона.

Официальной формой их правового закрепления являются соответствующие законы, указы, правительственные программы, приказы министров и решения губернаторов. Они позволяют определить иерархию целей с учетом возможностей их ресурсного обеспечения, выделить приоритетные направления реализации намеченного, направить усилия исполнителей на достижение как оперативно-тактических и промежуточных, так и стратегических целей.

Программы и приоритетные проекты, как инструмент государственного управления, отличаются своими особенностями и огромным разнообразием. При выборе программного метода управления учитывается: а) социальная значимость проблемы для страны или региона; б) степень вероятности достижения запрограммированных результатов; в) комплексность и масштабность проблемы, невозможность ее решения рыночными методами; г) необходимость координации межведомственных отношений.

Программы можно классифицировать по многим критериям -- содержанию, времени реализации, целевой направленности. По объему и важности решаемых проблем программы бывают общегосударственными, функциональными, региональными и муниципальными.

Общегосударственные -- это программы достижения крупных общенациональных целей, которые охватывают все сферы общественного бытия (производственную, непроизводственную, финансовую, социальную, духовную, международную).

Функциональные программы тоже разнообразны. Они бывают отраслевыми и межотраслевыми, ориентированными на решение проблем развития отдельной отрасли или ряда отраслей. Например, программы развития агропромышленного, топливно-энергетического, оборонного, строительного, жилищно-коммунального комплексов, здравоохранения, науки, образования и др.

В настоящее время Правительством РФ утверждено более 30 такого рода целевых программ. Лично под контролем Президента страны реализуется четыре приоритетных национальных проекта: «Здравоохранение», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Продовольственный комплекс». К функциональным можно отнести программы административной, судебной, налоговой, избирательной и других реформ.

Региональные и муниципальные программы разрабатываются в целях развития регионов и муниципальных образований. В качестве примера приведем такие стратегически важные программы правительства Москвы, как «Москва многонациональная», «Программа профилактики детской безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних», «Планирование семьи», «Столичное образование», «Мой двор, мой подъезд», «Молодежь Москвы», «Молодой семье -- доступное жилье», «Городская система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», «Экология Москвы».

Во всех программах такого рода в обязательном порядке содержатся ответы на вопросы: какова главная цель программы; кто, каким путем и в какие сроки будет ее реализовывать; какие ресурсы для этого потребуются; кто, где и в чьих интересах в будущем будет использовать полученные результаты? В качестве приложений готовятся пояснительная записка, бизнес-план, бюджетная заявка, лист согласования.

Общими чертами программ, независимо от их содержания и объема, являются:

комплексный характер;

наличие конкретных количественных и качественных показателей, подчинение всех предусмотренных мероприятий получению высокой общественно значимой цели (социальной, хозяйственной, политической, научно-технической и т.д.) без какого-либо местничества и ведомственности;

объединение под общим руководством исполнителей в определенные организационные структуры независимо от их ведомственной и территориальной принадлежности;

утверждение ответственных исполнителей по каждой позиции, распределение между ними прав, обязанностей и ответственности, установление действенных форм их мотивации;

ориентация исполнителей, особенно руководящего звена, не только на промежуточные, а, прежде всего, на конечные результаты; гибкая система управления проектом и систематический контроль его реализации.

Всем этим требованиям в полной мере соответствует, к примеру, Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации», введенная в действие Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 и рассчитанная до 2008 года. Объективно реформа определяется острым дефицитом профессиональных специалистов и управленцев, коррумпированностью аппарата, низкой эффективностью работы чиновничьего корпуса.

Сегодня программно-целевой метод становится определяющим среди всех других методов государственного управления. Он широко используется в мировой практике и считается одним из самых эффективных. Он обеспечивает комплексный межведомственный и межотраслевой характер управления, позволяет предметно учитывать все многообразие интересов и потребностей ведомств, территорий и государства в целом, получать, как говорится, нужный мультипликационный эффект. Посредством этого метода комплексно реализуются практически все функции управления -- познавательная, прогностическая и целеполагающая, информационная, организационная и контрольная. Поэтому программно-целевое управление требует к себе самого серьезного отношения. Причем на всех его стадиях: познавательно-научной; информационно-аналитической; строительства «древа целей» и поиска его ресурсного обеспечения; выбора путей, средств и методов достижения намеченного; организационно-контрольной и результирующей.

6. Принципы государственного управления

Реализация целей государственного управления основывается на базисных положениях, которые заключаются в его принципах. Принципы (от лат. «рпшлршт») -- это исходные, фундаментальные положения одного порядка с закономерностями. Это центральное понятие, руководящая идея, основание системы, отражающее сущностные черты и качественные параметры явления. По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны, включают в себя три взаимосвязанные и взаимно обусловливающие друг друга аспекта:

онтологический, который раскрывает объективные основания формирования принципов и их реализации в повседневной практике, диалектику взаимодействия и взаимообусловленности с другими принципами и закономерностями функционирования государства;

гносеологический аспект связан с языком, логикой и структуризацией принципов, их научной интерпретацией. Это результат научного осмысления отношений, явлений и процессов;

методологический аспект определяет роль принципов в научно-аналитической и практической государственно-управленческой деятельности.

В отличие от закономерностей, которые действуют независимо от воли, сознания и пожеланий отдельных людей, принципы устанавливаются и реализуются в результате сознательно-познавательной и интеллектуально-конструктивной деятельности людей. Принципы имеют форму определенного научного положения, закрепленного в соответствующей правовой форме. В силу всего этого принципы достаточно серьезно отягощены элементами субъективизма. Однако данное обстоятельство не дает оснований считать принципы чисто субъективными. По форме они действительно субъективны, но по содержанию объективны.

Принципы государственного управления -- это научно обоснованные и законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится, функционирует и развивается система государственного управления как система. Это те фундаментальные идеи и положения, которые а) отражают наиболее существенные, главные, объективно необходимые закономерности, отношения и взаимосвязи властвования и государственного управления;

б) характеризуют лишь наиболее устойчивые отношения и связи;

в) носят общий, а не частный характер, охватывают преимущественно те отношения и взаимосвязи, которые присущи управлению как целостному социальному явлению. Именно поэтому к отличительным свойствам принципов государственного управления относятся их диалектичность и системность.

Принципы призваны в научной, а затем и в правовой форме отражать закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно присущие государственному управлению. Как это, например, сделано в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ст. 3). В данном случае речь идет о принципах федерализма; законности; приоритетности прав и свобод человека и гражданина; равного доступа граждан к государственной службе; единства правовых и организационных основ государственной службы; взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы; открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих; профессионализма и компетентности государственных служащих; защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Последовательная реализация указанных принципов -- достаточно прочная основа высокоэффективного функционирования государственного аппарата. Они придают управлению необходимую социально-политическую и правовую направленность, обеспечивают оптимальную «конфигурацию» участия служащих в управленческом процессе.

Естественно, что каждая национальная система государственного управления функционирует в соответствии со своими принципами. И это понятно, ведь принципы отражают сущность государства, определяются формой государственного устройства, системой правления и политическим режимом, ориентированностью государства на те или иные идеалы и ценности. Советская система управления была построена на принципах жесткого централизма, партийного руководства, идеологического единообразия, государственной монополии на средства производства и т.д. В условиях демократии успешно управлять может только то государство, которое исповедует принципы демократии и плюрализма, законности, свободы, социальности и гуманизма.

В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к систематизации принципов государственного управления. Чаще всего предлагается классифицировать принципы на общие, специальные и частные. Первые раскрывают сущностно-содержательную, общецелевую направленность государственного управления, вторые -- ее организационно-технологическую сторону, третьи -- особенности руководства деятельностью отдельных участников управленческого процесса.

Общие принципы -- это принципы системности, объективности, демократизма, оптимальности, информационной достаточности, стимулирования и др. Их в свою очередь можно подразделить на социально-ценностные и социально-функциональные. К первой подгруппе относятся демократизм; законность; федерализм; социальная ориентированность; гуманизм (нравственность). Вторую подгруппу образуют принципы научной обоснованности; правовой упорядоченности; разделения власти; информационной достаточности.

Мировой опыт, особенно двух последних столетий, неопровержимо свидетельствует, что наибольших успехов в экономическом и социальном развитии достигли страны, избравшие демократический путь развития. В этом отношении принцип демократизма в управлении сыграл роль величайшего стимулятора. Данный принцип позволяет полнее учитывать интересы граждан, объединять их усилия на достижениях целей государственного управления.

Реальное содержательное наполнение принципа демократизма заключается:

а) в реальной, а не декларативной реализации народовластия, в открытости и гласности государственно-управленческой деятельности. Поэтому государство в лице всех его управленческих структур обязано обеспечивать объективное и всестороннее информирование управляемых о состоянии экономики, социальной сферы, общественных отношений, о внутренней и внешней политике государства; своевременно и регулярно публиковать документы, аналитические отчеты, статистические данные, результаты социологических исследований и другие материалы, характеризующие деятельность государственных органов всех уровней; гарантировать свободное публичное обсуждение концепций, доктрин, целевых программ, законопроектов, а также ресурсов, средств и методов их осуществления; предоставлять гражданам возможность не формально, а реально контролировать деятельность управляющих органов, привлекать общественность к анализу и оценке результатов и последствий выполнения программ и планов;

б) в политическом, идеологическом и экономическом плюрализме. Плюрализм -- характерная черта современных режимов государственного управления, предполагает участие в государственной жизни различных социальных и политических групп, партий и организаций, интересы, идеи и установки которых находятся в постоянной конкурентной борьбе. Это --подход, обосновывающий свободную борьбу мнений между участниками управления при выборе целей, альтернативных проектов и принятии решений, при определении средств и методов их осуществления.

Многообразие и альтернативность в управлении, однако, нельзя трактовать только как противоположность единству, типичности и единообразию. Плюрализм разумен в рамках учета, как общих национально-государственных интересов, так и интересов различных социальных групп и классов, административно-территориальных и муниципальных образований, отдельных граждан. Единство власти, единство государства и плюрализм неразрывно связаны между собой, причем связаны не механически, а диалектически.

Рациональное управление делами общества и государства невозможно без сильного его правового обеспечения, причем на принципах законности и прочного правопорядка. И это хорошо известно с давних времен. Принцип законности конкретизируется в ряде требований: а) верховенстве закона; б) гарантированности конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина; в) осуществлении государственных властно-управленческих функций исключительно на основе законов и соответствующих подзаконных актов; г) верховенстве Конституции и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами и т.д.

Величайшим достижением мировой цивилизации является открытие принципа разделения власти. Данный принцип создает гарантии надежности системы государственного управления, придает ему необходимую строгость, гибкость и динамизм даже при возникновении кризисных ситуаций. Однако действенность этого принципа в полной мере реализуется лишь тогда, когда он подкреплен наличием эффективного механизма «сдержек и противовесов».

В настоящее время в практике политического управления в условиях многонационального государства особое значение имеет принцип федерализма. Суть его заключается в том, чтобы путем разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации наиболее эффективно использовать региональные возможности. Особенно, если речь идет о крупных государствах, в которых составляющие его части значительно различаются между собой.

Принцип соииальности -- ориентация государственно-управленческой деятельности на создание необходимых и достаточных условий для обеспечения достойной жизни, свободного развития и самореализации творческого потенциала каждой личности. Основными критериями социальности управления являются: соблюдение прав и свобод человека; проведение активной и сильной социальной политики; обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан; адресная поддержка наиболее уязвимых слоев и групп населения, сокращение и ликвидация бедности; гарантии создания благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и социальной экспертизе решений на всех уровнях власти и управления; соблюдение прав и гарантий, признающих и развивающих систему социального партнерства; права и гарантии, ориентированные на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан и, прежде всего, молодежи; бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций.

Принцип гуманизма (нравственности) -- признание человека в качестве высшей ценности для государства, его ориентированность на защиту достоинства человека и его прав на свободное развитие. Хорошо этот принцип звучит в лозунге недавнего нашего прошлого: «Все во имя человека, все для блага человека!».

Теперь перейдем к специальным принципам. На их основе осуществляется конкретная повседневная организационно-распорядительная и административно-управленческая деятельность органов государственной власти. Среди этих принципов особое место занимают принципы иерархичности, оптимального сочетания централизации и децентрализации, единоначалия, сочетания федерального, регионального и местного управления, конкретности, единства распорядительства, делегирования полномочий, персональной ответственности и т. д.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур перед вышестоящими. Каждый работник (должностное лицо) административной иерархии отвечает за весь доверенный ему участок работы и работу подчиненных ему лиц. Только так формируется ступенчатая цепочка, звенья которой контролируются в иерархической последовательности, а их деятельность оперативно корректируется вышестоящими структурами.

Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализма. Принцип демократизма вовсе не исключает централизм. Административные и самоуправленческие начала дополняют друг друга и позволяют избежать крайностей. С одной стороны, позволяют избежать анархии, нормативно установить определенные пределы «самодеятельности». Что особенно актуально, например, в период формирования федеративных отношений, когда власти субъектов федерации нередко и не всегда обдуманно стремятся овладеть несвойственными им полномочиями. С другой стороны, он создает благоприятные условия для творчества и развития здоровой конкуренции на местах, гарантирует защиту законных прав нижестоящих структур.

Принцип сочетания федерального, регионального государственного управления и местного самоуправления. Это достаточно сложный принцип, и его специфика для каждой страны (не обязательно федерации) уникальна. Он является как бы оборотной стороной принципа федерализма и разграничения предметов ведения, обеспечивая единство управления при его децентрализации.

Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и привлечь к выработке управленческих решений работников разного уровня. Тем самым обеспечивается делегирование полномочий, которое позволяет разгрузить вышестоящие инстанции от решения рутинных вопросов, которые легко могут решаться на нижестоящих ступенях управленческой иерархии.

Принцип персональной ответственности включает в себя все виды личной ответственности (юридической, морально-нравственной, политической) и реализуется с помощью соответствующих мер принуждения, а в случае необходимости -- наказания за неисполнение или некачественное исполнение принятого решения.

Частные принципы применяются в различных подсистемах государственного управления (политике, сфере регулирования рыночных отношений, системе государственной службы, дипломатии и др.). Для примера возьмем принципы гражданской службы Российской Федерации, нормативно закрепленные в федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (ст. 4):

приоритет прав и свобод человека и гражданина;

единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе И равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

профессионализм и компетентность гражданских служащих;

стабильность гражданской службы;

доступность информации о гражданской службе;

взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Свои принципы положены в основу внешнеполитической и дипломатической деятельности российского государства. Главные из них: невмешательство во внутренние дела других государств; запрет организации, пропагандистского поощрения и материальной помощи в подрывной и террористической деятельности, направленной на изменение общественно-политического строя другого государства; мирное разрешение международных конфликтов; гуманизм; равноправие и самоопределение народов; строгое соблюдение прав человека и основных свобод; законность; честное служение Отечеству.

Сущность государственного управления, его цели, принципы и функции, а также формы и методы органически взаимосвязаны между собой, обусловливают друг друга и тем самым образуют систему. Цели указывают вектор движения; функции отвечают на вопрос: что и как делать; формы, методы и средства опредмечивают управленческую компетенцию государства, придают ей конкретность и созидательную определенность; принципы определяют пределы разумного и возможного в управленческой деятельности.

Тема 4

Государственно-управленческая деятельность

Проблематика данной темы -- одна из базовых и предполагает рассмотрение следующих вопросов:

Государственно-управленческая деятельность, ее сущность и отличительные черты.

Формы управленческой деятельности.

Методы и средства управленческой деятельности государства.

Приступая к изучению темы, рекомендуется обратить внимание на категории и понятия, которые вводятся в научный оборот в этом разделе.

Ключевые понятия

УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ -- явление прикладного характера. Это процесс конструктивной реализации выработанных историческим опытом, научным познанием и талантом людей знаний, умений и навыков целесообразных действий в сфере управления

ФОРМА УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ -- это внешнее, постоянное, типизированное выражение практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ -- это способы и приемы властно-управляющего воздействия на социум и его отдельные сегменты в процессе реализации полномочий государства по упорядочению общественных отношений

СРЕДСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ - арсенал инструментов и рычагов, с помощью которых государство и его структуры осуществляют свои управленческие функции

1. Государственно-управленческая деятельность, ее сущность и отличительные черты

Управленческая деятельность -- предмет пристального внимания научной управленческой мысли XX века. Основные суждения, высказанные в трудах А.А. Богданова, А. К. Гастева, Г. Эмерсона, П.М. Керженцева, Ф. Тейлора, Г. Форда, А. Файоля и их последователей в нашей стране и за рубежом, касаются прежде всего управленческой деятельности, т.е практического соединения в управлении научного знания, интеллектуально-трудовых и эвристических способностей человека, материально-финансовых, технических и иных средств. Именно в практической управленческой деятельности скрыты огромные резервы рационализации и повышения эффективности человеческих усилий во всех сферах на всех уровнях социальной иерархии.

Управленческая деятельность -- это процесс конструктивной реализации выработанных историческим опытом, научным познанием и талантом людей знаний, умений и навыков целесообразных действий в сфере управления. Высококачественная управленческая деятельность на деле обеспечивает эффективную реализацию задач управления, своевременное и в полном объеме претворение в жизнь управленческих решений, а значит, требует адекватной профессиональной подготовки управленческих кадров, соответствующих волевых и духовно-нравственных качеств, квалифицированного владения соответствующими способами, формами и методам управления.

Сразу оговоримся, что понятия «управленческая деятельность», «управленческое воздействие» и «управление» -- это не одно и то же. Управленческая деятельность -- это сердцевина, базовая составляющая управления, которую, напомним, в науке определяют как «целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемую как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.»1. Если такая деятельность разрушительна, противоречит интересам людей, нарушает многолетние общественные связи и при этом не создает новые, более совершенные отношения, то такую деятельность вряд ли справедливо называть управлением. Это как раз что-то обратное, сродни дезорганизации и разрушению.

Управление -- это деятельность конструктивная, созидательная. В противном случае мы имеем дело с деструкцией. Такое «управление» никому не нужно, оно противоречит человеческой сущности. Если бы перестройка периода правления М.С. Горбачева была обеспечена надлежащими управленческими механизмами, а управленческая деятельность была стратегически продуманной и ответственной, то мы наверняка бы не потеряли страну и не подвергли миллионы людей страшным испытаниям. Политика перестройки была необходимой, а вот научно обоснованное стратегическое управление ею отсутствовало. И результат не заставил себя ждать. Авторитаризм, двойные стандарты, насильственное навязывание обществу слабо продуманных реформаторских решений ничего позитивного создать не могли и не создали. Наоборот, стали катализатором ускорения кризисной деградации страны и ее последующего развала. Не помогли ни соединение функций партийных и советских органов, ни новаторская программа рыноч-но-демократических преобразований «500 дней» Петракова-Явлинского, ни попытки заключения нового союзного договора.

Государственно-управленческая деятельность -- особый вид общественно-полезного труда.

Это форма реализации государственной власти. Во всех государственно-управленческих решениях и организационных усилиях по их реализации внутренне присутствует и на практике реализуется государственная власть.

По своему внешнему проявлению управленческая деятельность является напряженной организационно-координирующей работой. Это деятельность коллективная, сочетающая специализацию и кооперацию управленческих действий больших коллективов людей, отличающаяся строгой юридической заданностью, организационной четкостью и дисциплинарной выразительностью. В ней в интегрированном виде реализуются цели, принципы, функции, формы и методы управляющего воздействия, направленного на регулирование общественных отношений, регламентацию поведения и деятельности миллионов людей.

Это особая форма интеллектуального труда (во многом аналитического и поисково-прогностического характера) в сфере выработки и реализации управленческих решений. Это труд, связанный с научным осмыслением ситуации и на этой основе продуцированием сложной управленческой информации государственной значимости, с интеллектуально-психологическим

и воспитательно-педагогическим воздействием на людей. Ее главный смысл -- анализ, обобщение, прогнозирование, выбор приемлемого решения из огромного количества альтернатив и на этой основе получение нового качества управляемого процесса. Понятно, что все это невозможно без серьезных поисковых творческих усилий. Даже при условии, что в управленческой деятельности много рутинного, шаблонно-однообразного, формально-бюрократического.

По своему предмету (внутреннему содержанию), таким образом, управленческая деятельность является информационно-аналитической. Это процесс получения, осмысления, систематизации, хранения, переработки и выдачи социальной, экономической, правовой и другой управленческой информации. Никаким иным способом выработать нужные решения и добиться соответствующего управляющего воздействия невозможно. Управленческая деятельность, по сути дела, это поиск, отбор, закрепление (фиксация) и введение в сознание, поведение и деятельность людей управленческой информации.

4. Это высокопрофессиональный труд, выполняемый профес
сионально подготовленными и специально отобранными специ
алистами, к каждому из которых предъявляются повышенные
требования в части их квалификации, личностных дарований,
нравственных качеств, навыков достойного поведения.

К сожалению, нельзя сказать, что современное российское общество до конца осознало социальную значимость и решающую роль профессионализма и духовно-нравственных факторов государственного управления в созидании своего будущего. До сих пор не выработана глубоко продуманная, научно обоснованная кадровая политика в этой сфере. Многое в работе с кадрами ограничивается различного рода кампаниями и разрозненными мероприятиями, хотя всем понятно, что в кадровой сфере нужна системность, планомерность, последовательность и непрерывность. Здесь недопустимы кампанейщина, отбор на основе личной преданности, родственных связей и землячества, а значит, круговой поруки и безответственности.

5. Управленческая деятельность многогранна по своим про
явлениям. Здесь нужны научные знания и опыт работы с людьми,
информация, мощные материально-финансовые и технические

средства. Все они находятся в органическом единстве, образую' сложное комплексное явление, которое называется «управленческой деятельностью». Взвешенное, сбалансированное и стратеги чески продуманное введение в действие всех элементов управленческой деятельности способно придать ей нужную рациональность и эффективность.

Государственно-управленческая деятельность предполагав строгую юридическую заданность, лингвистическую четкость и формально-документальную выразительность. Это деятельность, которую соответствующие государственные органы и должностные лица обязаны осуществлять жестко в пределах своей компетенции, строго в соответствии с буквой и духом закона. Поэтому многие элементы управленческой деятельности не только юридически описываются, но и «привязываются» к конкретны государственным органам, закрепляются в виде соответствующих материальных и процессуальных норм, реализуются в форме соответствующих управленческих решений, процедур и технологий.

Управленческая деятельность представляет собой сложное социально-психологическое явление с ярко выраженной доминантой воли. Каждый человек, занятый ею, практически постоянно совершает интеллектуально-волевые операции, связанные с оценкой ситуации, выбором решения, подчинением и исполнением, оценкой достигнутого, наказанием нерадивых и поощрением добросовестных, осуществлением надзора и контроля. Все это создает в органах государственной власти и в управляемых сообществах особый социально-психологический климат иерархической зависимости, руководства и подчинения, дисциплины и ответственности, уважения, авторитета и психологической совместимости или, наоборот, неприязни, несовместимое конфликтности. Грамотное управление вдохновляет, воодушевляет, мобилизует, дисциплинирует, формирует творческую атмосферу. Бездарное же, наоборот, подавляет, расслабляет, дезориентирует, создает обстановку нервозности, безответственное и разрушения.

Составляющие управленческой деятельности в научной литературе называются «стадиями» (этапами, циклами). Каждая стадия отличается своим набором организационных, интеллектуально-творческих, организационно-кадровых и технико-обеспечивающих действий. Стадии органически связаны между собой и в совокупности образуют «кругооборот» управленческой деятельности.

Ученые, как правило, выделяют семь основных стадий управленческой деятельности:

анализ и оценка управленческой ситуации -- процедура, которая позволяет получить нужную информацию об объекте управления, представить объект во всем многообразии его противоречивых взаимозависимостей, оценить его сильные и слабые стороны, пути и ресурсные возможности дальнейшего развития. На этом этапе учитываются (по крайней мере, должны учитываться) все объективные факторы и субъективные условия управленческой деятельности, анализируются имеющиеся статистические и социологические данные, изучаются экспертные заключения и научные выводы, оценивается достигнутое и вскрываются недостатки прошлого. Непременно анализируются возможные риски и разрабатываются защитные меры. При этом используются методы структурно-функционального, ретроспективного и сравнительного анализа, статистики, математической оптимизации, деловых игр, эконометрики, социологических опросов;

прогнозирование и моделирование возможных действий по сохранению, совершенствованию, а если надо, и преобразованию ситуации в направлении поставленной цели;

разработка различных вариантов проектов управленческих решений под каждую возможную модель развития событий. Предлагаемые варианты могут быть простыми и сложными; стандартными (однозначными, безальтернативными), бинарными (двузначными, отвечающими на вопрос «да» или «нет») и многоальтернативными (плюралистическими). Могут быть классическими и инновационными (новаторскими), стратегическими и оперативными, единоличными и коллегиальными;

после того как обсуждены альтернативные варианты решений, принимается правовой акт (или пакет актов) управленческого характера: закон, указ, постановление, доктрина, целевая программа, приказ, распоряжение и др. Наиболее крупные решения государственной важности принимаются путем референдумов. Затем утверждаются перспективные, календарные, тематические и финансовые планы, технические задания, сметы. Обязательно решаются вопросы материально-финансового и кадрового обеспечения исполнения принятого решения;

организация исполнения принятого решения. Управленческая деятельность на этом этапе предполагает проведение множества организационных мероприятий -- подбор и расстановку кадров, проведение совещаний, консультаций и планерок, поиск необходимых ресурсов, установление сроков исполнения, формирование действенных каналов циркуляции управленческой информации;

контроль исполнения намеченного (в том числе того, что касается расходования бюджетных средств) и оперативное информирование руководителей и исполнителей о ходе реализации проекта. Контроль -- это не только итоговая отчетность о проделанном. Это непрерывный мониторинговый процесс получения и обработки информации о ходе реализации принятого решения, исправление ошибок, привлечение к ответственности безразличных и нерадивых, поощрение активных и добросовестных;

обобщение результатов управленческой деятельности, оценка новой (результирующей) управленческой ситуации. На этом этапе определяется уровень соответствия достигнутого поставленным целям, эффективность и правомочность используемых форм и методов работы, законность и рациональность использованных ресурсов, дается оценка сложившейся новой ситуации, требующей новых решений и действий.

2. Формы управленческой деятельности

Формы управленческой деятельности -- наиболее важный элемент управленческого процесса. Посредством этих форм на практике опредмечивается управленческая компетенция государства, его органов и должностных лиц. Форма управленческой деятельности -- это внешнее, постоянное, типизированное выражение практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций. Это также способ внешнего выражения всей совокупности способов, приемов и методов работы, применяемых субъектом управления для достижения поставленных целей. По формам можно судить о том, как и с помощью каких инструментов государство реализует свою управленческую компетенцию.

Можно говорить о нескольких формах государственно-управленческой деятельности -- правовых, организационно-правовых и организационных.

Правовые -- это формы, посредством которых реализуются конституционные полномочия государства, фиксируются и реализуются его управленческие решения. Правовые формы представляют собой:

законодательствование -- установление в законодательном порядке принципов и правил, определяющих технологии управленческой деятельности, поведение и деятельность физических и юридических лиц, организаций, учреждений и предприятий, общества и всех его подсистем. Реализуется законодательствование путем проведения общенациональных и региональных референдумов, принятия федеральных законов и законов субъектов федерации, общеобязательных решений представительных органов местного самоуправления;

организационно-распорядительная деятельность в правовых формах -- управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, предполагающая издание официальных управленческих решений в форме указов, постановлений, приказов, решений, директив, распоряжений, предписаний, инструкций и т.д.;

правосудие -- судебное рассмотрение и разрешение в соответствующих процессуальных формах споров и конфликтов, возникающих между гражданами, органами государства, социальными структурами, физическими и юридическими лицами в процессе реализации управленческих решений. Решения судов (постановления, определения, решения, приговоры после вступления их в юридическую силу) должны исполняться всеми субъектами общественных отношений, независимо от их статуса, места нахождения, финансового положения и т.д.;

контроль, который осуществляется в форме инспектирования, оперативных и плановых ревизий, комиссионного изучения положения дел на местах и т.д. Контрольной деятельностью занимаются органы исполнительной власти, прокурорские структуры, судебные органы, аудиторы счетных палат, специальные инспекции, омбудсманы. Контрольные органы, как правило, не принимают каких-то окончательных решений. Они устанавливают факт нарушения принятого решения, на основе чего составляются соответствующие акты и протоколы. Затем следует обращение к президенту страны либо парламенту, правительству, министру или иным вышестоящим (по отношению к проверяемому объекту) органам. Нередко итоговые материалы контрольных проверок направляются в органы прокуратуры и МВД.

Все перечисленные формы имеют вполне определенный юридический смысл, предусматривают юридически значимые действия и влекут соответствующие юридические последствия. Для того чтобы управленческие решения носили официальный характер, они должны приниматься в установленном порядке и оформляться в виде соответствующих правовых актов. В них должны быть указаны все необходимые реквизиты (название и содержание документа, название органа, принявшего документ, регистрационный номер, место и дата принятия, подпись). Только такие документы подлежат обязательному, своевременному и качественному исполнению. Кстати, экспертные заключения, прогнозные оценки, статистические обобщения, социологические данные также должны быть соответствующим образом оформлены и зарегистрированы. А значит, разрабатываться и использоваться в режиме строгой законности и подконтрольности, исключая рискованные импровизации, ненужную самодеятельность.

Организационно-правовые формы. Все правовые формы государственно-управленческой деятельности являются юридически корректными в том и только в том случае, если они разработаны и реализуются в рамках утвержденных организационно-процессуальных процедур. Такими формами являются:

организационные действия -- реорганизация, реструктуризация и диверсификация, национализация и разгосударствление, приватизация и процедуры банкротства;

организационные структуры -- комитеты, комиссии, рабочие группы, советы.

Процессуальные процедуры закрепляются в кодексах, уставах, положениях, регламентах и инструкциях, которые предусматривают буквально все «мелочи». Даже такие, как порядок разработки, обсуждения, согласования, визирования и утверждения документа, его регистрацию и обнародование, рассылку и доведение до сведения исполнителей. Выход за пределы этих процедур недопустим. Нарушение процессуальных норм равносильно неправомерности самого управленческого решения и влечет неблагоприятные (негативные) последствия для нарушителя.

Организационные (иной раз их называют неправовыми) формы управления связаны с осуществлением определенных коллективных и индивидуальных оперативно-организационных и материально-технических действий и операций. В отличие от правовых форм, в которых выражено одностороннее волеизъявление уполномоченного на реализацию управленческой компетенции государственного органа, организационные формы такой официальностью не обладают. Они практически не влекут юридических последствий. На какие юридические последствия можно рассчитывать, если договоренность достигнута на совещании или планерке, в рамках «круглого стола», собеседования, оперативного инструктажа и не носит официального характера?

Тем не менее, значимость организационных форм в управленческой деятельности трудно переоценить. Без них нет и быть не может никакого управления. Они позволяют учесть различные точки зрения и подходы, организовать обсуждение проблемы, достичь компромиссного соглашения.

В государственно-управленческой практике используется немало различных организационных форм:

мероприятия научного и научно-практического характера -- саммиты, конференции, симпозиумы, семинары, «круглые столы», парламентские слушания;

мероприятия оперативного характера -- совещания, заседания, заслушивание отчетов, «правительственные часы», консультации, оперативки, инструктажи, пресс-конференции, брифинги;

операции по материально-техническому и финансовому обеспечению управленческой деятельности;

получение, регистрация и распространение управленческой информации (учет и статистика, делопроизводство, бухгалтерский учет и др.);

пропагандистские мероприятия, направленные на разъяснение принятых управленческих решений и формирование нужного общественного мнения.

Главное, чтобы управленческая активность не сводилась к бюрократическим мероприятиям «для отчета» и созданию «видимости бурной деятельности». Ведь на подготовку и проведение формальных мероприятий затрачиваются огромные силы и средства, а общественная отдача от них, в лучшем случае, -- мизерная. Результат чаще всего один -- использование государственных ресурсов в бюрократических, а нередко и в личных интересах.

Множественность организационных форм, количество проводимых совещаний и заседаний -- вовсе не признак демократизма и высокого профессионализма управления. Скорее, наоборот. Это свидетельство серьезных пробелов в функционировании управленческой системы, слабости правового регулирования управленческих отношений, непрофессионализма, неуверенности и безответственности тех, кто принимает и реализует решения.

Нередко также недооцениваются условия и факторы рациональности организационных форм. Отсюда массовость совещаний в ущерб качественному составу их участников; заданность состава выступающих и самих выступлений, при которой наиболее компетентные, принципиальные и заинтересованные специалисты лишаются возможности принять участие в обсуждении проблемы; бюрократическое затушевывание реальных проблем и подмена их второстепенными; отсутствие действенного контроля исполнения намеченного. Расчет один -- убедить общественность в том, что проблемы находятся в поле зрения властей, создать впечатление, что их знают и пытаются решить, хотя на практике все остается по-прежнему.

Мировая наука, накопленный отечественный и зарубежный опыт предлагают немало интересного и полезного в плане повышения эффективности различных форм управленческой деятельности. При этом главным можно считать вывод о том, что организационные и правовые формы должны использоваться комплексно, с учетом их практической значимости. И еще: надо всегда помнить, что нет форм, годных на все случаи жизни. При их выборе необходим конкретный ситуационный подход.

3. Методы и средства управленческой деятельности государства

Методы управления -- это способы и приемы целенаправленного воздействия на участников управленческих отношений с целью реализации функций управления и решения поставленных задач. Речь идет о тех способах и приемах, которые используются субъектами управляющего воздействия в процессе анализа и оценки управленческой ситуации, поиска и использования различных правовых и организационных форм воздействия на сознание и поведение людей, отношения и связи, в которые они вступают в рамках своей повседневной жизни. Говоря же о методах государственно-управленческой деятельности, мы имеем в виду способы и приемы властно-управленческого воздействия на социум и его отдельные сегменты в процессе реализации полномочий государства по упорядочению общественных отношений.

Выбор того или иного метода управления находится в прямой зависимости как от особенностей правового статуса субъекта управления, так и от специфики управляемого объекта. Существенное влияние оказывают социально-политические, экономические и иные условия, характерные для государства и общества на разных этапах их развития. Речь, в том числе, идет о целях и функциях государства, о режиме властвования. Так, становление рыночных отношений, процессы демократизации, расширение рамок самостоятельности хозяйствующих субъектов предопределяют возрастающую значимость экономических методов управляющего воздействия, повышение роли методов компромисса, поиска консенсуса, установления договорных отношений и т.д.

Однако какой-то абсолютной детерминированности (предопределенности) выбора методов управления нет и быть не может. Для успешной реализации даже одних и тех же полномочий, но в разной обстановке, как правило, приходится использовать разные методы, искать наиболее подходящие в данный момент средства. В одних случаях достаточно критического замечания и рекомендации, а в других даже наказания мало. Все решает целесообразность, правовые возможности, профессионализм управленцев, их готовность к решению поставленных задач и даже психологический настрой управляемого объекта.

Главной отличительной чертой указанных методов и средств является то, что они используются от имени государства, носят официальный характер, применяются в строго установленном процессуальном порядке.

В зависимости от того, на кого направлено и кому адресовано то или иное управленческое действие, различаются две основные группы методов:

а) методы, обеспечивающие организацию работы аппарата управления и

б) методы, обеспечивающие управляющее воздействия на внешние объекты управления.

Методы первой группы в основном сводятся к приемам и способам подготовки и принятия управленческих решений (способы изучения конкретной управленческой ситуации, сбор и анализ статистических, социологических и иных данных, использование приемов научного исследования обстановки и т.п.). К этой же группе могут быть отнесены методы материального и морального стимулирования персонала, воспитательные методы, методы контроля и применения санкций.

Содержание методов второй группы определяется правовым статусом объекта управляющего воздействия. Соответственно этому управление осуществляется путем а) непосредственного воздействия на подчиненный (подведомственный) объект; б) координации деятельности различных участников управленческих отношений; в) взаимодействия различных субъектов в процессе реализации договоров и соглашений или на основе установления общего порядка деятельности; г) согласования, консультирования и т.п.

Различают также методы централизованного, децентрализованного и субсидиарного управляющего воздействия.

Метод централизованного (субординационного) воздействия. Он используется органами государственной власти на властно-императивных началах по кругу объектов их юрисдикции и в объемах соответствующей компетенции. Например, в сфере управления государственным имуществом, защиты государственной безопасности и национальных интересов, при определении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. К этому классу методов следует отнести методы дозволения, запрета, принуждения, возложения ответственности.

2.Метод децентрализованного (диспозитивного) взаимодействия (метод координации и согласованных действий). Этот метод позволяет осуществлять управление посредством согласования (в форме, например, заключения договоров, принятия совместных актов и т.п.), поддержки органами государственной власти инициативы снизу. При этом имеется три возможных варианта регулирования общественных отношений: а) дозволение совершать известные действия правового характера; б) наделение определенными правами участников общественных отношений, урегулированных нормами права; в) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения по своему усмотрению.

3. Метод субсидиарного (вспомогательного, косвенного) воздействия применяется как дополняющий к традиционно принятым формам управления. Например, государственная служба Российской Федерации регулируется в основном императивными методами публичного права -- конституционного и административного. А вот по целому ряду позиций она субсидиарно регулируется с помощью диспозитивного метода, который присущ, например, трудовому и гражданскому праву. Для достижения необходимых результатов в экономической сфере государство прибегает как к методам прямого императивно-административного воздействия (например, квотирования и лицензирования), так и методам косвенного (субсидиарного) воздействия. Чаще всего они носят экономический, бюджетно-налоговый, финансово-валютный характер.

В качестве субсидиарных методов можно рассматривать также прогнозирование, программирование, консультирование, моральное и материальное стимулирование, убеждение и воспитание.

При подготовке и реализации управленческих решений используются свои методы:

а) метод изучения конкретной управленческой ситуации на месте; теоретическое исследование существа возникшей проблемы; ознакомление с опытом решения подобных управленческих задач в своей стране и за рубежом; составление необходимых информационно-аналитических материалов (записок, докладных, справок); анализ статистических материалов; разработка проектов альтернативных решений и другие;

б) методы математического программирования, системного, функционального и сравнительного анализа; социологического и ретроспективного исследования; метод деловых игр; экономико-статистического моделирования; социального экспериментирования и многие другие;

в) методы финансового и кадрового контроля, сплошных и выборочных проверок, документационных ревизий.

В научной литературе существуют и другие подходы к классификации методов государственного управления. Нередко говорят о политических, административных, экономических, морально-этических и социально-психологических методах управления.

Политические методы -- это методы вовлечения в государственно-управленческую деятельность населения путем всеобщих или региональных выборов, референдумов, досрочного прекращения полномочий органов государственного управления, отдельных политиков и должностных лиц, обращений к народу, поддержки гражданских инициатив, проведения пропагандистских мероприятий. С помощью этих методов формируются социально-политические установки и ценностные ориентации людей. Правда, следует иметь в виду, что управление в результате его политизации, приобретает ценностно-ориентированный характер и даже персонифицируется, а значит, становится восприимчивым к популизму, манипулированию общественным настроением, интригам, «грязным политическим технологиям» и т.д.

Административные методы. Под административными методами понимается прямое воздействие на поведение управляемых объектов методами прямых односторонних юридически-властных предписаний или косвенного регулирующего воздействия на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Это методы властной мотивации, контроля и принуждения. Перечень такого рода методов довольно широк. Это методы:

а) кадрового, таможенного, экологического, санитарного, торгового, противопожарного контроля;

б) нормирования, регистрации, лицензирования, регламентации, стандартизации и сертификации;

в) выдачи предписаний, введения запретов, проведения процедур банкротства;

г) разгосударствления, приватизации и национализации;

д) наложения штрафов, административного ареста, выдворения иностранцев за пределы страны и т.д.

К административным методам следует также отнести методы контроля. Такой контроль организуется в самых различных формах и агитации, в том числе публичных выступлений на митингах, съездах, собраниях и по телевидению, в Интернете и печатных средствах информирования населения, проведения пресс-конференций, предвыборных кампаний, организации рекламы и т.д.

Немаловажное значение принадлежит социально-психологическим методам, например, таким, как разъяснение, внушение, убеждение, личный пример, моральное стимулирование и волевое принуждение, социально-психологическое управление конфликтами. Их суть состоит в активном воздействии не только на сознание, но и чувства людей на подсознательном уровне, в использовании специальных методов коммуникации.

Разъяснение и убеждение состоит в том, что государство разъясняет законодательство, принятые управленческие и судебные решения, убеждает людей в целесообразности и необходимости принятых решений. Метод стимулирования (мотивации) заключается в том, что добросовестные граждане, хорошие исполнители поощряются материально и морально. Для таких людей вводятся налоговые льготы, снижаются страховые взносы, выдаются государственные награды и премии. Метод принуждения -- это привлечение к юридической и моральной ответственности нарушителей законов и моральных норм с целью восстановления нарушенных прав граждан и организаций, принятых в обществе правил достойного и уважительного поведения.

Научно-обоснованные методы мотивации формируют атмосферу открытости, доверия, соучастия, коллективности, поддержки и взаимовыручки, нетерпимости к бюрократизму и коррупции.

К сожалению, в реальной практике управления нередко используется так называемый «административный ресурс» -- метод властного манипулирования общественным сознанием ради корыстных интересов, метод административно-волевого и экономического подавления, метод создания экономически и социально невыгодных условий жизнедеятельности для одних и льготно-благоприятных для других, метод психологического давления путем морально-психологического давления, шантажа и даже угроз.

В последние годы в государственном управлении все более широкое применение находят социологические методы. Это совокупность способов не только изучения общественного мнения, получения нужной экспертно-научной управленческой информации, но и эффективное средство воздействия на сознание и поведение людей, формирования общественного мнения в поддержку принятых решений. Социологический анализ -- достаточно сложный, трудоемкий и многоступенчатый процесс познания. В самом общем виде он включает три главных этапа: 1) формирование исследовательской группы, определение объекта и предмета исследования, разработка его программы; 2) сбор первичной социологической информации; 3) обработка и анализ полученных данных, формулировка выводов, прогнозов и управленческих рекомендаций.

Номенклатура социологических методов достаточно обширна, в неё входят методы включенного наблюдения, экспертных оценок, социологического анкетного опроса, опроса фокус-групп, контент-анализа, ситуационного анализа, социального моделирования, «метод Делфи». Нередко используются методы, заимствованные из сферы точных наук -- математического программирования; системного, функционального и сравнительного анализа; экономико-статистического моделирования и другие. Остановимся на некоторых из них.

Метод включенного наблюдения -- это метод сбора первичных эмпирических данных, связанный с целенаправленным и непосредственным восприятием изучаемого социального объекта. Главная особенность состоит в том, что наблюдатель находится «внутри» объекта исследования (социальной группы, трудового коллектива, схода граждан, предвыборного собрания и др.) и ведет наблюдение за ним. Метод включенного наблюдения позволяет фиксировать состояние объекта, определить его отличительные свойства и особенности, получить максимально достоверные сведения о социальных фактах. В то же время нельзя не видеть и ограниченность этого метода, связанную с тем, что на наблюдении сказываются субъективные моменты, что не все в общественной жизни доступно наблюдению и т.д. Поэтому наблюдение рекомендуется использовать в комплексе с другими методами социологического анализа.

Метод экспертных оценок -- это способ получения информации об объекте управления с помощью знаний признанных специалистов-экспертов в определенной области. Экспертные оценки широко используют в прогнозировании, при определении целей социально-экономического развития и принятии управленческих решений. Высокая объективность результатов экспертных оценок и выводов достигается целым рядом логических и статистических процедур, грамотного подбора специалистов, умелой организации их деятельности и обработки результатов экспертизы.

Анкетирование - метод сбора первичной политической, социально-экономической, социально-психологической и другой информации посредством массового (по специальной выборке) анкетного опроса населения. Это самый распространенный способ получения первичной социологической информации путем постановки в письменной форме вопросов, обращенных к отдельному человеку (или более или менее широкой Группе людей) и получения ответов на них. Анкетирование проводится в целях выявления мнений, оценок, предпочтений и ценностных ориентации, мотивационной направленности людей и др.

Анкетирование может быть индивидуальным или коллективным, очным или заочным (например, через почту, газету или журнал, электронные средства связи). Надежность информации и эффективность опросов находятся в прямой зависимости от качества их подготовки и проведения социологом, прежде всего от качества предварительно составленной анкеты. Важно при проведении опросов также обеспечить обстановку вежливости, дружелюбия, беспристрастности и т.д.

Документальный метод - способ изучения документов и получения соответствующей социологической информации. Речь идет о документах органов государственной власти и местного самоуправления, управленческих структур хозяйствующих и других субъектов, публикациях СМИ, фото- или кино документах, аудио- и видеозаписях и др.- Этот метод особенно важен тогда, когда единственным или главным источником необходимой информации является документ. Он предполагает выяснение достоверности и надежности содержащейся в документе информации, обстоятельств его появления, отношения общества к содержащейся в не» информации. Этот метод связан с использованием двух приемов анализа: а) традиционного, в рамках которого достигается качественное определение, понимание и адекватное толкование документа, и б) формализованного, связанного с переводом документальной информации на язык количественных показателей. Последний получил название «контент-анализ». Он достаточно широко используется в управленческой и научно-исследовательской практике, особенно при изучении больших массивов документов, например, прессы, записей радио- и телепередач и др.

Социологический опрос (интервьюирование) -- наиболее распространенный метод сбора первичной социологической информации на основе вербальной коммуникации. Интервьюирование может быть прямым, т.е. «лицом к лицу», и опосредованным (например, по телефону); формализованным (стандартизированным), проводимым по заранее разработанному плану, и открытым, неформализованным (не-стандартизированным) -- в виде непринужденной беседы по избранной теме.

Опросы проводятся с целью получения максимально полной информации об объективных или субъективных фактах со слов определенной группы лиц, достаточно долго и предметно занимающихся данной проблематикой. В государственно-управленческой практике чаще всего применяют опрос с последующим статистическим анализом свойств исследуемых объектов и субъектов, проводимый на основе изучения информации, полученной от репрезентативной части респондентов.

Метод фокус-групп -- это совокупность способов проведения дискуссии и рассмотрения ряда вопросов в рамках неформализованных групп, состоящих из типичных представителей определенной социальной прослойки. Ведущий дискуссию социолог в ходе обсуждений проблемы строго придерживается заранее подготовленного сценария и перечня вопросов, требующих изучения. Работа с фокус-группами способствует более или менее полному раскрытию мнений и возможностей всех участвующих в дискуссии лиц. Основное достоинство указанного метода -- динамическое обсуждение вопроса в режиме свободного столкновения взглядов, возникновения интеллектуальных конфликтов и пр.

Метод Делфи -- метод многократных индивидуальных анкетных опросов одной и той же группы экспертов с применением шкалированных оценок. Метод Делфи характеризуется: а) анонимностью экспертов; б) тесной, регулярной и регулируемой обратной связью, которая осуществляется за счет проведения нескольких туров опроса; в) групповым ответом, который получают с помощью статистической обработки полученной информации и отражает обобщенное мнение участников экспертизы. Метод требует значительных затрат времени и серьезных усилий организаторов исследования.

Ситуационный подход -- система анализа неопределенных условий и событий в контексте сложившихся обстоятельств. Ситуационный подход позволяет руководителю выбрать оптимальное решение в нестандартной ситуации, формирует умение контролировать процессы, сопутствующие их возникновению.

Социологический эксперимент -- это метод получения научно-обоснованной информации, при котором искусственно создается определенная ситуация воздействия какого-либо фактора на исследуемый объект и осуществляется наблюдение за его поведением в новых условиях. Примером может служить эксперимент, связанный с изучением воздействия морального (или материального) поощрения на эффективность и качество труда. Задача социолога состоит в том, чтобы зафиксировать изменения зависимых переменных, проанализировать их и сделать соответствующие выводы. С помощью эксперимента нередко добываются специфические сведения, которые трудно получить другими методами.

Общим требованием к методам и средствам, которые использует субъект государственного управления в демократическом, правовом социальном государстве, выступает их соответствие целям этого государства, следовательно, они должны быть законными и высоконравственными. И это, несмотря на то, что в различных сферах используются разные методы и приемы государственно-управляющего воздействия: в отношении уголовных преступлений используются методы уголовных наказаний и запретов; сфере гражданских правоотношений -- методы дозволения, согласования и договора; в сфере администрирования -- методы организации, предписаний, штрафных санкций, убеждения и т.д.

В заключение рекомендуется рассмотреть средства государственно-управленческой деятельности, т.е. те предметы, которые используются в качестве технологического инструментария и гарантированно обеспечивают успех управленческого процесса. К средствам государственного управления мы относим арсенал всех тех инструментов и рычагов, с помощью которых государство и его структуры реализуют свои управленческие функции. Арсенал этих средств постоянно пополняется и совершенствуется. Все зависит от складывающейся ситуации, тех целей, которые ставит государство перед собой, той модели исторического развития, которую избирает общество.

Средства бывают техническими -- оргтехника, письменные и канцелярские принадлежности, телефон, телеграф, факс, внутренние и межведомственные информационные сети, транспортные средства; специальными -- вооруженные силы, спецслужбы, правоохранительные структуры, средства таможенного и пограничного контроля, дипломатические каналы; информационно-коммуникационными -- обеспечивающие получение, обработку и распространение управленческой информации: различного рода отчетность, данные статистических служб, информационные записки спецслужб и правоохранительных органов, публикации СМИ и научных центров.

В последние годы все большую популярность набирают идеи электронного правительства, позволяющие внедрить в практику государственного управления самые современные компьютерные технологии, обеспечить информатизацию практически всех его ключевых процедур и функции. В том числе путем размещения официальной информации на веб-сайтах соответствующих государственных органов, внедрения электронного документооборота и практики «единого окна», проведения экспертных форумов, видеоконференций, электронных голосований и интерактивных опросов, создания виртуальных сообществ (политических партий, клубов по интересам, электронных общественных приемных), проведения референдумов и электронных городских собраний.

А за этим -- повышение эффективности государственного управления; увеличение степени прозрачности государственных органов и приближение власти к общественным нуждам; увеличение объемов информации, сокращение сроков и затрат на ее получение и обработку; интенсификация прямых и обратных связей субъектов управления и их контрагентов; снижение значимости пространственных факторов; улучшение качества предоставляемых государственных услуг. И самое главное -- расширение доступа граждан к управлению делами общества и государства. В условиях электронного правительства граждане смогут не только своевременно из первых рук получать достоверную ин формацию о деятельности государственных структур, но и реально участвовать в обсуждении и принятии важнейших государственных решений.

И еще: следует помнить, что в реальной действительности формы, методы и средства управления используются комплексно, а не изолированно друг от друга. Более того, все они должны быть внутренне согласованными и органически взаимосвязанными по целям, принципам и организационно-правовым основам реализации.

После лекционного рассмотрения данной проблематики следует провести семинар и письменную контрольную работу промежуточного контроля знаний.

Литература:

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 2004. - С. 3-37.

Государственное управление: основы теории и организации: Учебник. В двух томах / Под ред. В.А. Козбаненко. -- М., 2002. Т. 1. -- С. 4-7, 70-83.

Идеи А.А. Богданова и современность. Материалы III межвузовской научно-практической конференции молодых ученых / Под ред. А.И. Турчинова. - М, 2004. - С. 8-11, 45-53.

Классики теории государственного управления: американская школа / Под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. -- М., 2003. -- С. 24-50, 131-141.

Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: Учебное пособие. -- М., 2005.

Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. - М., 2002.-494 с.

Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. -- М., 2004. -- С. 33--77.

Макиавелли Н. Государь. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия. Персвод с итальянского. -- М., 2000. -- С. 5--79.

Ч. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления : -- Ростов-на-Дону, 1997. -- С. 10-15. К).

9. Романов Р.М. Парламентаризм: теория, история, современность. -- М., 2002.-295 с.

10. Система государственного и муниципального управления : Учебник / Под ред. Г.В. Атаманчука. -- М., 2005. -- С. 8--16.

Телемтаев М.М. Государственное системное управление. -- Алма-Ата, 2002. - С. 3-7.

12. Чиркни В.Е. Государственное управление : Элементарный курс. --

М., 2002.-С. 7-20. I I Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. -- М., 2002. --С. 62-91.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5