Конституционно-правовые основы федеративного устройства РФ

Основным принципом для достижения поставленной цели -- создания теории нового российского федерализма Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. - Новосибирск: Наука, 2003. С265-312 -- стало системное видение самой сущности федерализма как совокупности политико-правовых, бюджетно-экономических, историко-социологических и социально-культурных параметров жизни федеративного государства. Полагаем, что данная работа будет иметь несомненное научно-политическое, а в перспективе, вполне возможно, и практическое значение именно в силу того, что исследовательской базой для нее послужили данные нескольких пограничных областей научного знания. В противовес узкоспециальным разработкам, в основу труда положен системный подход к реформированию федеративной структуры российского государства, созданию и упрочению нового российского федерализма.

Никто не утверждает, что полномочия между центром и регионами должны быть распределены в какой-либо заранее определенной пропорции, например, обязательно 50 на 50. Главное, что они должны быть обоснованно распределены, а также четко разграничены, и исходить при этом следует не из исторически сложившихся условий нынешнего федерализма, несущих в себе все пороки его предшествующих состояний, но из реальных и вменяемых универсальных критериев, следование которым обеспечит эффективное осуществление управления государством. Следует, пожалуй, напомнить читателям о явных перекосах в распределении властных полномочий между всеми уровнями власти в настоящее время. Так, по нашему убеждению, у федерального центра властные полномочия (права) последние годы стремятся к бесконечности, а ответственность (в том числе за судьбы политических и экономических реформ, проводимых в стране) -- к нулю. Если сравнить с «первым» уровнем власти -- местным самоуправлением, то здесь все наоборот: ответственность (даже за результаты федеральных реформ, как ни странно…) постоянно в формате бесконечности, а реальные права сведены практически к нулю. При этом полномочиями органы местного самоуправления наделены предостаточно, катастрофически не хватает лишь одного -- финансового сопровождения.

В связи с изложенной позицией, считаем самым важным обратить внимание на проведение реформы налоговых и бюджетных отношений между всеми уровнями власти, а не предполагаемой радикальной реформы местного самоуправления (оно сложилось в советский и постсоветский периоды и ничем себя не скомпрометировало перед населением). К тому же нам неизвестны, хотя бы в первом приближении, расчеты и прогнозы авторов законопроекта на перспективу. Полагаем, что на этом уровне, прежде всего, требуется провести «инвентаризацию» структуры полномочий, а также -- управления; поднять статус руководителей и чиновников муниципальных образований; через это решить один из главных вопросов -- кадровый; подкрепить полномочия финансовой составляющей. И, конечно же (если мы говорим о построении правового демократического государства), не пытаться «встраивать» местное самоуправление в вертикаль власти.

Несколько иначе сложилась ситуация в распределении властных полномочий по линии «центр -- регионы». На этом уровне еще до недавнего времени полномочия, и финансовое сопровождение были в относительном соответствии. Однако и здесь наблюдается перекос в пользу федерального центра (имеется в виду финансовое обеспечение полномочий). На начало 2003 г. соотношение налоговых поступлений составило 63 % центру и только 37 % -- регионам, а объем полномочий остается в основном прежним (и, как нам представляется, полномочия имеют вполне оптимальное соотношение). Приходится отмечать, что и на уровне субъекта федерации -- федерального центра та же диспропорция между правами и ответственностью, которая сложилась, только в еще большем несоответствии, между центром и местным самоуправлением.

В то же время полагаем целесообразным разрабатывать и предлагать варианты моделей государственного устройства России, становления нового российского федерализма на первом этапе только лишь через реформу на уровне регионов (республик, краев, областей, автономной области и автономных округов). Кстати, в советский период уже был наработан немалый «опыт» укрупнения, объединения и вновь разъединения, при этом в основу реформ того времени закладывались не только принципы политической целесообразности, но и попытки оптимального административно-территориального устройства СССР и в том числе РСФСР, а также экономическая составляющая -- создание промышленных, сельских областей, совнархозов. Во многом эти реформы затем возвращались на исходные позиции, прежде всего потому, что отсутствовал комплексный, научно обоснованный подход. Хорошо известно, что изучение поведения и конструирование систем управления, обладающих требуемыми свойствами, является ключевой задачей теории управления, часть которой, по существу, составляет и конституционное право. При этом на передний план выдвигаются такие свойства систем, как устойчивость, оптимальность, поведение в присутствии неопределенных помех. Государство нужно рассматривать как достаточно сложную эволюционную социальную систему, для которой изучаются изменения, происходящие в ней с течением времени. Системы такого рода могут описываться самыми разными способами. Например, математически эволюционные системы обычно представляются обыкновенными дифференциальными уравнениями, уравнениями в частных производных, статистическими и вероятностными моделями.

С исторической, экономической и социологической точек зрения могут исследоваться качественные и количественные показатели конкретных управленческих конструкций в разных странах или динамика конкретных показателей внутри данного государственно-правового образования. Право же должно опираться на системный подход к решению столь сложной и ответственной задачи, как совершенствование государственного управления. Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования -- комплексный многоуровневый характер изучаемого явления. Федерализм нельзя однозначно числить «по ведомству» какой-то одной конкретной науки, он является объектом изучения целого ряда научных дисциплин: политологии, конституционного права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Системное всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма должно включать элементы всех этих дисциплин. Таким образом, методология исследования проблемы федерализма должна базироваться на совмещении подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране -- это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России. Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990-е гг. отношений между центром и субъектами федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах начала 90-х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты, предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений, а именно Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г. и многочисленные договоры о разграничении предметов ведения между субъектами и федерацией. Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют новых инструментов и методов решения. Проблемы управляемости, неравномерности социального и экономического развития, разграничения полномочий с неизбежностью ставят на повестку дня задачу формирования новой системы федеративных отношений -- нового российского федерализма. Первым этапом реконструкции стало создание федеральных округов -- внеконституционных органов власти, которые, выполнив, в основном, функцию приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, к сожалению, по нашему мнению, не смогли из-за неопределенности статуса и полномочий гармонично вписаться в систему взаимоотношений между центром и субъектами. Давно назревшим и своевременным следует считать инициированный процесс расторжения договоров между федеральной властью и регионами, направленный, с одной стороны, на достижение действительного равноправия субъектов перед федерацией, а с другой -- на отход от простых договорных отношений по линии «центр -- регионы».

За последнее десятилетие развитие федеративных отношений в РФ стало объектом пристального внимания большого количества исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди наиболее значимых стоит назвать работы Р.Г.Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, Н. П. Медведева, И. А. Умновой, М. В. Золотаревой Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 т. - М., 1992-1993; Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге ХХI века: Состояние и перспективы федеративного устройства.- М., 1996; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. - М., 1994; Болтенкова Л. Ф., Лавриненко И. Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Регионология. 1996. № 2. С. 31-40; Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: Pro et Contra // Федерализм. 2002. № 1; Золотарева М. В. Федерация в России, проблемы и перспективы. - М., 1999; Медведев Н. П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. - М., 1993; Он же. Становление федерализма в России. - М., 1995; Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы). - М., 1996; Она же. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9. С. 43-51; Федерализм // Энциклопедический словарь. - М., 1997; Федерализм. Теория. Практика. История / Гл. ред. С. Д. Валентей. 1996-2002; Федеративное устройство России: История и современность / Гл. ред. Н. А. Михалева. - М., 1995.. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма. Полагаем необходимым обратить внимание на некоторые общие моменты. Во-первых, большинство исследователей приходит к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений См., напр.: Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. МГУ. Сер. «Право». 1999. № 1..

Думается, читателям известен фундаментальный, эмпирически доказанный факт, что модель федеративного устройства, основанная на архаических (не научных!) принципах, будь то религиозные, националистические или какие-либо другие, неизбежно приводит к большой беде. Поэтому в ходе исследования, проверки многочисленных научных гипотез, устранения ошибок была сформирована и теперь представляется теория нового федеративного устройства российского государства. По нашему мнению, устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного распределения власти между структурными единицами федеративного государства.

Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению весов властных полномочий, во-вторых, определения целесообразности того или иного процентного соотношения веса властных полномочий. В любом случае если будет признано, к примеру, делегировать федеральному центру 70 % властных полномочий, оставив конкретному субъекту РФ 30 % власти, то нужно иметь какое-то более или менее внятное представление о действительном положении дел и отслеживать динамику этих 70 и 30%, чтобы не было ущемления полномочий ни федерального центра, ни конкретного субъекта Российской Федерации. Подобным образом должна делиться и ответственность федерального центра и субъекта Российской Федерации. Экспертным путем вполне можно задать весовые коэффициенты соответствующих властных полномочий, закрепленных как в Конституции РФ, так и в договорах между Российской Федерацией и ее конкретными субъектами. В этом случае можно было бы наглядно видеть возможное неравенство в распределении власти между федеральным центром и субъектами РФ, а далее, естественно, привести все к должному законодательно определенному балансу.

Асимметрия федеративных отношений в РФ, на наш взгляд, обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма -- модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями. На рубеже 1980-1990-х гг. унитарное наполнение деградировало (деформировалось вместе с коммунистической системой, которая постфактум исчезла), следовательно, источником российского федерализма явилась государственно-правовая фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР. В начале 1990-х гг. фикция внезапно стала реальностью, декларативные нормы федеративных отношений впервые в российской истории стали применяться к реальному государственному управлению. Зарождение российского федерализма происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления с всемерным ослаблением центральной власти в 1990-1993 гг. Закономерным итогом стали не только растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза распада российского государства. Основная причина последующей неэффективности федерации заключается в том, что созданная в РСФСР федеративная структура фактически не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства. В 1990-е гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр -- регионы», ставшей результатом заложенной в Конституции 1993 г. неопределенности многих аспектов федеративных отношений.

Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины 1990-х гг.) с жестко унитарными методами воздействия, низводящими субъекты федерации до положения только лишь административных единиц. «Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере экономических отношений, делая невозможным эффективное и равномерное экономическое развитие регионов.

Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, в которой будут заложены механизмы, позволяющие преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном развитии РФ.

Считаем необходимым сформулировать свое видение происходящих в федерации процессов и обозначить основные направления, по которым, как нам представляется, должна развиваться Россия как федеративное государство. Прежде всего, необходимо четкое понимание того, что укрупнение субъектов не должно стать самоцелью государственного строительства и панацеей от всех проблем российской государственности. Укрупнение -- лишь один из возможных инструментов «косметического» совершенствования федеративных отношений, может быть, самый необходимый на данном этапе. Механическое укрупнение без учета реально сложившихся за последнее десятилетие экономических, социальных, геополитических факторов может лишь ухудшить ситуацию в целом. Преобразование федерации как сложный системный процесс должно начинаться с четкого определения целей и задач реконструкции федеративных отношений.

Настоящее исследование опирается на трактовку федерализма как системного явления, включающего в себя политическую, экономическую и правовую составляющие.

Формула современного российского федерализма может быть зафиксирована в следующем виде:

Федерализм = «экономический» федерализм (в том числе «бюджетный» федерализм) + федерализм как правовое явление + федерализм как элемент политической культуры и политической системы общества

Попробуем определить цель реформы федеративных отношений. Основная проблема, которая стоит перед российской государственностью на протяжении последнего десятилетия, -- это поразивший российское общество глубокий социально-экономический кризис. Создание предпосылок для социально-экономического развития, повышения уровня жизни граждан -- такова, по нашему убеждению, конечная цель любого реформирования государственно-правовых отношений.

Цель нового федерализма как модели государственного устройства -- создание политической инфраструктуры для социально-экономического развития. Базисный элемент федеративных отношений -- субъект федерации. Эффективность системы, как известно из теории управления, напрямую зависит от дееспособности ее элементов. Построение нового федерализма должно, таким образом, двигаться от субъектов к центру, а не наоборот.

Краеугольным камнем нового российского федерализма должно стать создание региона нового типа как основного элемента системы федеративных отношений. Регион нового типа -- это сформированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию и установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект федерации. Формирование регионов нового типа должно привести к возникновению нового федерализма как системы отношений внутри федерации и результата федеральной реформы.

Новый российский федерализм -- это система федеративных отношений, состоящая из 45-50 субъектов, полностью равноправных относительно друг друга, экономически самостоятельных, четко разграничивших полномочия и сферы компетенции с федеральным центром. Из данного определения можно увидеть, что построение региона нового типа и достижение нового федерализма складывается в свою очередь из ряда отдельных задач: во-первых, укрупнение субъектов как с целью достижения оптимального с точки зрения управляемости федерации количества, так и с целью создания условий для их экономической самодостаточности и эффективности; во-вторых, обеспечение полного равноправия субъектов относительно друг друга, что неизбежно потребует новой единой модели статуса субъекта и новых критериев его формирования через законодательное закрепление и регулирование; в-третьих, достижение экономической и управленческой эффективности вновь созданных субъектов; в-четвертых, внесение изменений, поправок в конституцию российской федерации (либо переход к новой), принятие пакета федеральных конституционных законов, других нормативных правовых актов; в-пятых, окончательное урегулирование отношений по линии «центр -- регионы», перевод их с директивно-договорного на конституционно-правовое поле. Реформа предопределит будущее развитие российского государства на десятилетия вперед. Осознавая свою ответственность за судьбы регионов, всей страны, считаем необходимым высказать свои соображения относительно механизмов построения нового российского федерализма. При этом важно отметить, что автор высоко ценит Российскую Конституцию, уважает своих оппонентов и обоснованно не приемлет революционных и экстремистских способов в решении сложных задач государственного строительства.

На первой стадии процесса формирования регионов нового типа основным инструментом реформы, безусловно, будет являться укрупнение субъектов. Проведенные исследования свидетельствуют об отсутствии каких-либо проработанных моделей укрупнения или даже единых критериев этого процесса. А ведь верный подход к потенциальным объектам укрупнения является ключевым для эффективного достижения целей федеральной реформы. Первым этапом реконструкции федерации, таким образом, является выбор объектов укрупнения через продуманную систему критериев.

Большинство экспертов утверждают, что в первую очередь должны быть укрупнены регионы, в прошлом входившие или ныне входящие в состав других субъектов (так называемые сложнопостроенные или сложносоставные субъекты федерации). При этом во главу угла ставится наличие исторического прецедента, и абсолютно игнорируются реальные социально-экономические предпосылки объединения или их отсутствие. Иначе как безответственной такую позицию не назовешь, а ее реализация может привести к тяжелейшим последствиям для российской государственности в результате деформации федеративной структуры. Мы должны помнить, что риск прийти от меньшего зла к большему очень велик и «кампанейщина» в решении исторической задачи переустройства Российской Федерации может привести к катастрофическим последствиям.

По нашему глубокому убеждению, процесс укрупнения следует проводить, основываясь не на исторических прецедентах «времен очаковских и покоренья Крыма» или пусть даже более близких. Укрупнение есть процесс сегодняшнего дня, обращенный в будущее, и абсурдно производить его на образцах, отживших свое десятилетие назад. Регион нового типа должен формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность населения, социально-экономическое положение и потенциал, транспортные потоки следует учитывать в процессах укрупнения в первую очередь. Критерий экономической целесообразности должен быть решающим для достижения целей нового федерализма Добрынин Н.М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2002. № 3 (35). - 0,8 п. л. С. 17..

Одной из главных задач, которую необходимо решить в ходе федеральной реформы, является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. При этом следует тщательно соблюдать принцип дифференцированного подхода в зависимости от конкретных социально-экономических проблем объединяемых субъектов. Учитывая бедственное экономическое положение многих из них, на переходный период целесообразно предусмотреть введение дифференцированной системы налоговых отчислений и платежей в федеральный бюджет. В целях «смягчения» возможных негативных социально-экономических последствий укрупнения представляется важным создание федерального стабилизационного фонда.

Естественно, что укрупнение субъектов не должно приводить к экономическому ослаблению входящих в их состав территорий, поэтому политический процесс должен сопровождаться комплексным, взвешенным экономическим планированием дальнейшего развития нового региона.

Как уже отмечалось выше, ошибка в выборе объекта укрупнения может иметь тяжелые социально-политические и экономические последствия. Характерный пример -- Тюменская область с входящими в ее состав суверенными субъектами, Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Государство и право №2, 2005г. С.23-27

. На наш взгляд, искусственное объединение их в единый субъект на основании исторического прецедента при игнорировании сложившихся за последнее десятилетие социально-экономических отношений приведет к цепи катастрофических последствий. Напомним, что Ханты-Мансийский округ является ведущим донором федерального бюджета и обеспечивает большую часть валютных поступлений государства. Ямало-Ненецкий автономный округ также сосредоточил значительный социально-экономический потенциал, да и Тюменская область не является дотационным субъектом. С экономической точки зрения слияние вызовет комплекс негативных явлений, прежде всего возможный распад сложившейся за последние 10 лет системы экономических отношений, обеспечивших достижение нынешних высоких показателей, а также неизбежное снижение уровня собираемости налогов в региональный и федеральный бюджеты.

Политическая нестабильность на территории крупнейших добывающих регионов может привести не только к падению добычи углеводородного сырья, но и к кризису нефтегазодобывающей отрасли в целом как результату попыток недобросовестных лоббистов использовать «политический хаос» для передела нефтяного рынка.

С социальной точки зрения это повлечет за собой прекращение многочисленных социальных программ, которые реализуются в автономных округах и на юге области, т. е. укрупнение ударит по наименее защищенным в социальном отношении группам населения.

И последний, не менее важный момент: с геополитической точки зрения укрупнение Тюменской области приведет к появлению субъекта, разрезающего территорию страны надвое от Ледовитого океана до Казахстана, при этом новообразованный субъект будет обладать гипертрофированным (относительно других субъектов федерации) экономическим потенциалом. В будущем при возможном кризисе центральной власти это может вызвать рост дезинтеграционных тенденций в федерации по линии противостояния восточных и западных регионов, рубежом которого станет Тюменская сверхобласть. Думается, приведенный пример убедит читателя в том, что ошибка в выборе объекта укрупнения действительно нанесет серьезный ущерб экономической и геополитической безопасности государства, а в перспективе составит потенциальную угрозу суверенитету и территориальной целостности Российской Федерации. Оптимальным выбором объекта, как мы понимаем, укрупнение еще не исчерпывается. Разумеется, простое сложение двух-трех экономически слабых областей не приведет к появлению одной богатой, поэтому укрупнение регионов должно сопровождаться комплексом мероприятий по повышению эффективности управления внутри самих субъектов. В число этих мероприятий могут входить, безусловно, как оптимизация системы управления новым регионом (включающая мероприятия по сокращению управленческого аппарата), так и реализация комплексной экономической программы объединения с поддержкой из федерального стабилизационного фонда, которая позволит через 8-10 лет полностью отказаться от дотаций из федерального бюджета. Полагаем, что составной частью процесса регионального реформирования должно стать также распространение этого процесса на муниципальный уровень, в том числе и возможное укрупнение муниципальных образований. Важнейшей гарантией оправданности и успеха интеграционных процессов является их проведение на основе свободного волеизъявления населения субъектов на региональных референдумах. Укрупнение ни в коем случае нельзя насаждать сверху, такой сложный и деликатный процесс, как переустройство федерации, должен реализовываться по вектору от субъектов к центру. Только свободное проявление инициативы регионов, реализация воли их граждан способны создать в будущем устойчивую и стабильную федерацию Добрынин Н. М. Российский федерализм: состояние, причины фантомности и неизбежность перехода к новому качеству // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 3.- 0,7 п.л. С.13.

Построение регионов нового типа через проведение мероприятий по укрупнению и повышению управленческой эффективности явится лишь первым этапом выстраивания системы нового федерализма. Параллельно с этим должна происходить отстройка системы отношений между субъектами внутри федерации и по линии «центр -- регионы». Сейчас, к сожалению, сложилась ситуация фактического неравенства субъектов между собой и в отношениях с федеральным центром. Такое неравноправие, как ни парадоксально, закреплено на уровне Конституции РФ, которая признает параллельное существование в составе федерации нескольких типов субъектов: первое -- республик; второе -- краев, областей; третье -- автономной области и автономных округов. Эта застарелая проблема является следствием непродуманной федеративной политики и административно-территориального деления советского периода. Тогда вместо единого критерия для выделения административно-территориальных единиц внутри РСФСР было принято несколько: национальный, территориальный, экономический и даже партийный.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. Назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса полноправного субъекта федерации. В этой связи на память приходит высказанная А. И. Солженицыным еще в начале 1990-х гг. идея об отказе от национального критерия в формировании субъектов федерации путем перехода к губернскому принципу государственного устройства.

Основным аргументом критиков идеи был тот тезис, что введение губерний не обеспечит гармоничного национально-культурного развития народов внутри многонациональной федерации. Именно в области видения будущего национальной составляющей федерации и отмечается наибольшее расхождение точек зрения исследователей российского федерализма. Если научная школа Р.Г. Абдулатипова стоит на позициях признания необходимости дальнейшего развития национальной составляющей в федеративных отношениях, то А. Зубов, например, трактует национально-территориальную федерацию как «бомбу, заложенную под здание российской государственности» Абдулатипов Р.Г. Основы национальных и федеративных отношений - М., 2001; Зубов А. Будущее российского федерализма - Знамя. 1996. № 6.. Исследования показывают, что в современных условиях плюралистического демократического государства для развития национальных культур нет никаких объективных препятствий, подобных тем, которые могли быть в жестко идеологизированном обществе Советского Союза. Сторонники национальных субъектов забывают, что культура творится не чиновниками и не в административных кабинетах, а самим народом, через такие институты гражданского общества, как общественные организации (объединения), деятельность которых не встречает никаких препятствий. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе успешно действуют немецкие, украинские, еврейские национально-культурные общества, строятся православные храмы, мечети и синагоги, при этом никто не ставит на повестку дня вопрос о создании немецкой или украинской автономии в округе. Подобные примеры имеются во всех других регионах. Убеждены, что пришло время, аргументировано заявить о совершенно новых подходах в государственном устройстве России, в том числе о поэтапном отказе при формировании регионов нового типа от национальной составляющей как основной и превалирующей над другими критериями.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Федеральная реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакета рамочных федеральных конституционных законов, вводящих единый статус субъекта федерации -- губернии, четко, по единой для всех модели фиксирующий разделение прав и полномочий между федерацией и регионом, порядок их делегирования. Порядок и этапы перехода к единой модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне. Если, к примеру, Ямало-Ненецкий автономный округ (о чем неоднократно заявлял губернатор округа Ю. В. Неелов Неелов Ю. От повышения статуса Ямала выиграет вся Россия: Интервью экспертному каналу УралПолит.ру // www.uralpolit.ru.) или Ханты-Мансийский автономный округ, мы полагаем, в целом готовы к преобразованию в Ямальскую и Югорскую губернии (области), то в отношении ряда других субъектов необходимо будет разработать особую процедуру перехода к новому статусу. Новая модель управления в России предполагает создание единообразной вертикали законодательной и исполнительной власти, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов. Губерниями должны руководить губернаторы, региональные законы должны приниматься губернскими думами. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства. Представительство же регионов в Совете Федерации было бы правильным восстановить на прежней основе, так как только она способна гарантировать реальную защиту интересов субъектов федерации и непосредственное участие губернаторов в управлении делами государства, а также быть системой сдержек и противовесов для Государственной Думы и Президента. При этом следует ускорить законодательное закрепление механизма отзыва депутатов Государственной Думы.

По поводу такого относительно нового в российском федерализме института, как федеральные округа, необходимо отметить неоднозначность существующих в научной литературе оценок. Если ряд авторов, например С. Хурсевич, стоят на позициях трактовки федеральных округов как опоры развития российского федерализма, то для других -- В. И. Лысенко -- характерна более сдержанная позиция, отмечающая двойственный, паллиативный характер данной инновации Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского федерализма // Федерализм. 2000. № 4. С. 39; Лысенко В. И. Развитие федеральных округов и будущее федерализма в России // Казанский федералист. 2000. № 2. С.26. На наш взгляд, правомерно ставить вопросы о легитимности федеральных округов, института полномочных представителей Президента, об «утяжелении» вертикали исполнительной власти, отдалении центра от субъектов… Думается, возможное формирование регионов нового типа и становление нового российского федерализма приведут всю систему государственной власти в соответствие с требованиями времени, что позволит обеспечить перевод федеративных отношений на конституционно-правовое поле и заложить тем самым предпосылки для устойчивого развития федерации в будущем.

Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Более десяти лет назад нам довелось пережить распад Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых будущих испытаний Добрынин Н.М. Российский Федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право №11. 2003г. С.23-27.

В настоящее время процесс изменения субъектного состава Российской Федерации (в части образования в составе РФ нового субъекта) создает предпосылки для унитаризации федеративных отношений. Существует множество теорий реформирования субъектного состава Российской Федерации. Однако, на практике они нереализуемы в силу своего противоречия Конституции РФ. Оптимальную модель косвенно предлагает содержание Федерального закона «О порядке принятия...», реализация норм которого способна без изменения норм Конституции реализовать реформу субъектного состава Федерации. Тем не менее, не смотря на оптимальность данной модели, Закон содержит множество недостатков как технического, так и правового характера. На современном этапе развития федерализма в России наблюдается тенденция к усилению власти федерального центра в федеративных отношениях. Это отражается, в том числе, на формировании законодательной базы реформирования субъектного состава Федерации. В первую очередь это выражено в увеличении объема влияния федерального центра на процесс образования в составе РФ нового субъекта (в отличие от раннего законопроекта), во вторых - ФКЗ «О порядке принятия...» содержит ограниченное количество форм изменения субъектного состава Российской Федерации. При этом законодателем «игнорированы» те способы реформирования Федерации, которые могут создать угрозу децентрализации федеративных отношений. По нашему мнению, законодателю следует прописать в действующий ФКЗ «О порядке принятия...» такие способы изменения субъектного состава РФ как разделение существующих субъектов, выделение части субъекта РФ в самостоятельный субъект Федерации, образование субъекта федерации в результате реабилитации репрессированных народов, изменение статуса субъекта федерации. Однако в данных процедурах следует прописать механизмы предотвращения предпосылок сепаратизма и гарантии защиты прав субъектов Российской Федерации.

Действующее законодательство содержит ряд пробелов и коллизий относительно порядка принятия в состав РФ нового субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, проблема состоит в недостаточности в действующем законодательстве о реформировании Федерации императивных норм. По определенным вопросам (в частности это касается противоречия нормам действующей Конституции РФ возможности объединения некоторых субъектов Федерации) коллизии можно устранить исключительно введением системы запретов и ограничением прав субъектов РФ. Ограничение прав в данном случае более чем оправданно, поскольку позволяет сохранить незыблемость Конституции и согласованность ее норм с действующим законодательством.

Практическое применение норм законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации не оказывает позитивного воздействия на развитие правовых норм, регулирующих данные процессы.

Проблемы, выявленные при первом опыте реформирования субъектного состава, не повлияли ни на изменение Федерального закона «О порядке принятия...» ни на последующие процедуры объединения субъектов Федерации и их правовое регулирование.

Правовые нормы о порядке принятия в состав Российской Федерации нового субъекта до настоящего времени не совершенны, содержат множество противоречий и пробелов, что делает их практическое применение сложным и труднореализуемым. Законодателю следует внести изменения в данные нормы и, в частности, относительно необходимости урегулирования вопросов вхождения части иностранного государства с состав РФ международными договорами.

2.3 Влияние федеративного устройства на реализацию государственного управления: проблемы и пути решения

Важнейшими видами управления являются государственное и негосударственное (гражданское) управление. Каждое из них чрезвычайно сложно по структуре и функциям. Но вместе с тем имеет свою специфику, что и позволяет выделять их в особые виды управления. Главное различие между ними обычно проводят по субъектам управляющих воздействий. Государственное управление - это такое упорядочение (регулирование) социальных событий и процессов, главным субъектом которого выступает особая политическая организация - государство. Негосударственное управление, напротив, характеризуется тем, что в нем в качестве субъектов упорядочивающих социальных воздействий выступают различные общности - организованные группы населения. С возникновением в той или иной страде гражданского общества все эти организованные группы населения консолидируются и становятся элементами единой системы - гражданского управления.

Следует отметить, что понятия «государство», «государственное управление» и «государственная власть» используются здесь как синонимы.

Любое общество не может существовать, не регулируя свою жизнедеятельность. Регулятивные функции сосредоточиваются в таком виде занятий, как управление. Основным вопросом, стержнем всякого управления является вопрос о власти. Власть -- тот и управляет, является субъектом социального управления. Социальные отношения, формирующиеся на основе осуществления властных функций, получили название властных отношений.

Власть есть возможность одних социальных групп оказывать управляющее воздействие на деятельность других. Или: власть -- это волевое отношение между людьми, способность и возможность социальной группы осуществлять свою волю в обществе. Любая власть выступает как право и возможность одних распоряжаться, повелевать и управлять другими. Основой власти, ее концентрированным выражением являются отношения господства и подчинения. Исторический опыт свидетельствует, что власть -- обязательное и неизбежное условие устойчивого функционирования и успешного развития общества на всех этапах и во всех его сферах -- производственной и непроизводственной, материальной и духовной, гуманитарной и негуманитарной.

Основная задача всякой власти -- поддержание в оптимальном состоянии данной общественной системы или ее частей, обеспечение их экономической» политической и духовной стабильности, целостности и независимости. Основной признак власти -- ее императивный (повелительный) характер: все, что она повелевает посредством нормативных установлений (законов, указов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций), необходимо выполнять.

Источники власти различны: поли гика, право, мораль, богатство, авторитет, сила, социальное положение, организация, владение информацией, знания, опыт, особые навыки и др. Основные разновидности власти: политическая, правовая, нравственная, экономическая, организационная, информационная, духовная, семейная и др. Политическая власть может быть государственной и негосударственной. Например, власть политической партии или политического движения, поддерживающаяся силою их авторитета, конечно, не имеет государственного характера.

Власть возникает вместе с человеческим обществом и является его атрибутом. В первобытном обществе она носит сугубо общественный характер. Но с возникновением классов значительная ее часть постепенно приобретает политический характер и, помимо позитивной функции управления обществом, еще негативную функцию -- подавления неугодных, всех, кто против нее. Последнюю нередко называют карательной функцией: В результате власть, обеспечивающая привилегированное положение одних социальных групп и подавляющая сопротивление других стала именоваться государством.

Политика -- искусство управления государством -- это взаимоотношение классов, наций, этносов, экономических и политических группировок в борьбе за власть, за более комфортные условия своего социального существования. Несомненно, кто у власти, гот и добивается реализации своих политических, идеологических, организационных и других интересов. Именно такой силой и выступает государство как главная политическая организация общества.

Государство возникло примерно 5--6 тыс. лет назад в Месопотамии, Египте, Месоамерике, Горном Перу, в некоторых других районах разновременно и независимо друг от друга. Однако его научная разработка стала осуществляться лишь с возникновением письменности и научного знания примерно 3--5 тыс. лет назад.

Чем государство отличается от системы самоуправления первобытного общества? Каковы его характерные признаки?

Главный отличительный признак государства заключается в наличии публичной власти. Эта публичная власть уже не совпадает с обществом, а стоит над ним. Она осуществляется особыми группами людей, постоянно занимающихся управленческой, военно-полицейской и другой работой. Публичная власть складывается из определенной системы учреждений и специальных организаций, называемых органами власти государства. К ним относятся правительство, чиновничий аппарат, представительные учреждения (общественные и местные), армия, карательные органы, разведка и контрразведка, учетно-регисграциониые органы (статистические, налоговые, финансовые и др.)- Государство располагает также средствами идеологического воздействия -- это церковь, школа, кино, пресса, телевидение и пр.

Другой основной признак государства -- разделение населения по территориальному принципу, который имеет два аспекта. Во-первых, власть государства распространяется на всех граждан» проживающих на определенной территории независимо от их родственных отношений. Данный аспект связан с проблемой государственных границ, которые как бы очерчивают пространственную деятельность государства. Во-вторых, территориальный принцип свидетельствует о системе централизованного управления делами общества. Все население в государстве делится по принципу проживания на одной территории, т.е. вводятся более мелкие территориальные единицы, которые управляются государственными должностными лицами. Так, в рабовладельческом Риме население делилось по провинциям, в царской России -- по губерниям и волостям, в современной Франции -- по округам и департаментам.

Третий признак -- сбор государственных налогов. Для содержания огромного государственного аппарата и армии с населения взимаются налоги, а со временем для покрытия дефицита проводятся займы. Укрепляя государство с аппарат насилия над трудящимися, власть имущие классы в то лее время возлагают на них все тяготы по содержанию этой машины. Получается довольно парадоксальная вещь: трудящиеся, по существу, за свой счет содержат государственную машину, которая их подавляет и угнетает. Налоги, которые эксплуататорское государство в принудительном порядке взимает с населения, ложатся тяжелым бременем на плечи трудящихся.

Кроме того, государство имеет ряд особенностей, отличающих его от других организаций в обществе. Например, только государство обладает всей полнотой власти и носит суверенный характер; только органы государственной власти наделены полномочиями издавать законы, осуществлять правосудие, применять меры государственного принуждения, проводить государственную политику в международных отношениях и т.д.

Сущность государства раскрывается в его функциях. Под функциями государства следует понимать главные направления его деятельности, вытекающие из коренных интересов формирующихся классов, наций, других влиятельных социальных групп. Любое государство характеризуется внутренними и внешними функциями.

Для государства важнейшей внутренней функцией является удержание в равновесии всех классов, наций, влиятельных социальных групп. Назначение внешних функций состоит в проведении внешнеполитической деятельности, отвечающей интересам данной страны (и той социальной группы, которая стоит у власти). Внешние функции государства зависят от внутренних и, в свою очередь, дополняют их.

Следовательно, государство есть публичная власть со своей территорией, населением и суверенитетом, имеющая армию, налоги и правовое обеспечение См.: Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник - М. 2000. С. 85.

Компетенция Российской Федерации как государства закрепляется в ее Конституции не только путем указания предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, но также и путем определения предметов ведения и полномочий федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Это связано с тем, что компетенция государства практически реализуется его органами государственной власти, распределяется между ними. Поэтому компетенция федеративного государства может быть иногда закреплена в Конституции, договоре или специальном законе путем указания на систему и структуру федеральных органов государственной власти, предметов их ведения и полномочия, а также систему и структуру органов государственной власти субъектов федерации. Таким путем, наряду с указанием на предметы ведения государства в целом, иногда осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Особенно в сфере исполнительной власти или, иначе говоря, в сфере государственного управления. Эта сфера наиболее сложна, т.к. охватывает практически все многообразие общественной жизни и осуществляется системой многочисленных государственных органов. Система органов государственного управления наиболее изменчивая часть государственного аппарата, в том числе и в связи с изменениями отношений между федерацией и ее членами.

Органы государственного управления имеют особенности, отличающие их от органов законодательной или судебной власти по характеру выполняемых функций и по характеру взаимоотношений внутри системы. В государстве, в том числе и федеративном, они образуют иерархически построенную структуру, как бы пирамиду, вершина которой находится в федеральном центре. Нижестоящее звено здесь подчиняется вышестоящему, а вся цепь образует единую систему органов, управляющую той или иной отраслью экономики, социально-культурного строительства или административно-политической деятельности. Например, система органов управления здравоохранением в Российской Федерации возглавляется Министерством здравоохранения РФ, которому подчинены министерства здравоохранения республик, управления или отделы здравоохранения в областях, городах и районах, а также лечебные учреждения. Между Минздравом РФ и нижестоящими звеньями управлениями распределяются полномочия таким образом, чтобы обеспечить проведение единых правил в области здравоохранения устанавливаемых Минздравом РФ и обеспечить медицинское обслуживание на должном уровне в каждом населенном пункте. Количество звеньев в системе министерств и объем полномочий каждого звена, в том числе у субъектов федерации зависит от отрасли управления. В системе органов управления внутренними делами и звеньев больше, и объем полномочий у субъектов больше, чем, например, в системе органов ФСБ.

Страницы: 1, 2, 3, 4