Конституционно-правовые основы федеративного устройства РФ

Разветвленная сеть органов управления, охватывая территорию всей страны, связывает центр с периферией. Этому способствует и основная функция органов государственного управления - исполнение законов и иных предписаний, идущих из центра. Таким образом, федеральный центр может держать в своих руках нити управления страной. Однако следует иметь в виду, что субъекты федерации, например, республики в составе РФ, имеют свою собственную относительно самостоятельную систему органов исполнительной власти, возглавляемую руководящим органом исполнительной власти республики. Структура, т.е. попросту говоря, перечень министерств и ведомств республики определяется ею самостоятельно, но, разумеется, с учетом компетенции республики. Органы исполнительной власти республики, с одной стороны, выполняют предписания федеральных органов власти, а, с другой, являясь органами республики, осуществляют непосредственное управление соответствующей отраслью или сферой управления подчиняются высшим органом государственной власти республики.

Министерства и ведомства республики, о которых здесь идет речь, создаются по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Отсюда и особенности их правового положения, которое можно назвать «двойным подчинением», т.е. подчинением «по вертикали» соответствующему органу РФ, и «по горизонтали» - Правительству республики. Какое из этих направлений подчиненности возобладает, зависит чаще всего от федерального центра. Кроме того, на территории субъектов Российской Федерации действуют территориальные органы министерств и ведомств РФ, которые не входят в систему органов исполнительной власти субъектов, а подчиняются непосредственно министерствам и ведомствам Российской Федерации. Например, Управление Министерства РФ по налогам и сборам по Республике Татарстан, Управление Министерства юстиции РФ по Республике Татарстан (при наличии Министерства юстиции РТ). Число подобных органов подчиненных непосредственно федеральному центру в последнее время увеличилось.

Перераспределение полномочий от субъектов федерации к центру происходит, как правило, путем установления в конституциях «открытых» федеральных и «закрытых» субъектовых перечней полномочий. В Конституции Канады, например, даны перечни полномочий, как Федерации, так и штатов. Однако если перечень штатов является окончательным и не подлежит никаким модификациям, то перечень исключительных полномочий Федерации может быть расширен в полном согласии с т.н. доктриной подразумеваемых полномочий. Это, безусловно, придает канадскому федерализму более централизованный характер. Аналогичная ситуация наблюдается и в ФРГ, где используется тот же принцип размежевания - принцип т.н. первичной компетенции, а также в Индии.

Опыт договорного разграничения компетенции весьма неоднозначен. Он предполагает перманентную деятельность всех звеньев и уровней государственной власти по согласованию интересов федерации и регионов. Не последнее место в данном процессе отведено судебным органам, ибо споры о компетенции представляют собой динамику федерализма. Договор - это не панацея от всех бед, но это и не их первопричина. Это всего лишь средство нормализации федеративных отношений, апробированное многими федеративными государствами, которым не следует пренебрегать в современных условиях.

Предметы ведения - это понятие, используемое в федеративных государствах для характеристики сферы общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федерации и ее субъектов.

Круг конкретно закрепленных полномочий, которые органы государственной власти РФ и ее субъектов правомочны осуществлять в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий, образует предметы ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. От предмета ведения следует отличать компетенцию органа государственной власти, под которой понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения. В свою очередь полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Под способами разграничения предметов ведения понимается предусмотренный конституцией и федеративным договором способ распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Вопрос о том, что является прерогативами федерации, а что ее субъектов, относится к числу главных вопросов федеративного государства. Формула решения этой сложной проблемы выработана мировой практикой федерализма, в соответствии с которой в федеративном государстве компетенция подразделяется на:

1) исключительную компетенцию федеральных органов власти (предметы ведения федерации);

2) совместную компетенцию органов власти федерации и ее субъектов (предметы совместного ведения);

3) исключительную компетенцию субъектов федерации (предметы ведения субъектов федерации).

Такой принцип распределения компетенции (предметов ведения) признан Российской Федерацией. Первоначально предметы ведения и полномочий между РФ и ее субъектами были разграничены Федеративным договором от 31 марта 1992 г., с принятием новой Конституции - ею. Конституция РФ содержит перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Федерации (ст. 71) и совместном ведении Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). В остальных вопросах последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая собственное принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ предусматривает возможность перераспределения сфер ведения и полномочий между РФ и ее субъектами посредством отдельных соглашений. Конституция устанавливает, что такие соглашения возможны между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78).

Предметами ведения Российской Федерации являются закрепленные в Конституции РФ полномочия, исключительная прерогатива в осуществлении которых принадлежит федеральным органам государственной власти.

Предметы ведения РФ - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетентности РФ. К ведению РФ отнесено то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, целостности и неприкосновенности территории, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал. Перечень исключительных полномочий РФ, содержащийся в Конституции (ст. 71), является исчерпывающим:

1. принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

2. федеративное устройство (определение состава, порядка формирования и полномочий федеральных органов, отношений между Федерацией и ее субъектами), а также территория РФ (определение состава, границ России);

3. регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

4. система федеральных законов;

5. законодательная, исполнительная и судебная власти, порядок их организации и деятельности;

6. федеральная государственная собственность и управление ею;

7. установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

8. установление правовых основ единого рынка;

9. федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы;

10. федеральные энергетические системы;

11. вопросы войны и мира;

12. оборона и безопасность;

13. оборонное производство и др.

По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Кроме того, реализуя исключительную компетенцию, федеральные органы государственной власти вправе принимать и иные акты: указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти. Указанные в ст. 71 Конституции РФ предметы ведения РФ могут быть изменены только с соблюдением процедур, установленных федеральным законом для внесения поправок в Конституцию.

Предметы совместного ведения образуют круг полномочий, в осуществлении которых могут принимать участие органы государственной власти Федерации и ее субъектов.

Предмет совместного ведения - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов РФ. К совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит те вопросы, по которым Федерация и субъекты координируют свои усилия и солидарно несут ответственность за состояние дел (ст. 72).

Перечень таких вопросов также является исчерпывающим (ст. 72 Конституции РФ):

обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам;

защита прав и свобод человека и гражданина;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности;

природопользование;

охрана окружающей среды;

общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

координация вопросов здравоохранения;

защита семьи, материнства, отцовства и детства;

установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство;

законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

кадры судебных и правоохранительных органов;

адвокатура, нотариат и др.

В соответствии Федеральным законом от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) Федеральный закон от 4 ию-ля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель-ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Собрании законодательства Российской Федерации от 7 июля 2003 г. N 27 (часть II) ст. 2709 по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, издаются федеральные законы, определяющие основные (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а также федеральные Законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

До их принятия субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Основополагающие требования, предъявляемые к основаниям и процедурам заключения договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений между этими органами о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

Такие принципы закреплены Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» Федеральный закон от 4 ию-ля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель-ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Собрании законодательства Российской Федерации от 7 июля 2003 г. N 27 (часть II) ст. 2709. К ним отнесены:

1) принцип конституционности, в соответствии с которым договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленные соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ;

2) принцип верховенства федерального права, означающий, что в случае несоответствия положений договоров, соглашений положениям Конституции РФ, федеральным законам действуют положения федеральных правовых актов;

3) принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе гарантирующий равноправие субъектов РФ при подготовке и заключении договоров и соглашений;

4) принцип недопустимости ущемления интересов, прав и свобод субъектов РФ, означающий, что при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других;

5) принцип согласования интересов РФ и интересов субъектов РФ, согласно которому при заключении договоров и соглашений (а равно принятия законов) необходимо осуществлять согласование интересов РФ и ее субъектов в порядке, установленном законом.

В частности, порядок предполагает: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после рассмотрения их в первом чтении направлять в месячный срок в органы государственной власти субъектов РФ; право представителей субъектов РФ принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами таких законов в комитетах и комиссиях Государственной Думы и др.;

6) принцип добровольности заключения договоров и соглашений, предполагающий, что заключение договоров и соглашений осуществляется на добровольной основе и гласно.

Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться ими с субъектами федерации, без чего государственная власть не может носить демократического характера. Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.

Субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утрачивать самостоятельности, обладая правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своих регионов. Данная сложнейшая дилемма - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала несколько моделей разграничения сфер еятельности между федерацией и ее субъектами.

Характерной чертой одной из моделей является установление исключительных полномочий федеральных органов или федерации в целом, причем остаточная компетенция закрепляется за субъектами федерации.

Еще одной моделью является закрепление в конституции двух перечней: исключительных полномочий федерации и исключительных полномочий ее субъектов (примерами служат Эфиопия, Аргентина и пр.). Вместе с тем практика показывает, что определенные проблемы можно решить лишь совместными усилиями федерации и ее субъектов. Коренным недостатком приведенных моделей является то, что в них не предусмотрено регулирование таких сфер деятельности, где одновременно могут действовать и федерация, и ее субъекты. А на деле даже в федеративных государствах, в конституционном законодательстве которых не установлены предметы совместного ведения федерации и ее субъектов, есть сферы, в которых одновременно действуют и федеральные органы государственной власти, и органы государственной власти субъектов федерации, вследствие чего представляется необходимым и полезным урегулировать это на конституционном уровне.

Широкое распространение среди современных федераций получила иная модель конституционного размежевания предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а именно: закрепление в конституционных актах только предметов исключительно федерального ведения и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов и отнесение всех оставшихся предметов без их перечисления к ведению субъектов федерации. Такая модель характерна, например, для России, Австрии, ФРГ, Бразилии, Нигерии, Пакистана и др.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя России (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также решений исполнительной власти. Это залог стабильности власти на всей территории федерации.

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени, как федерации, так и ее субъектов.

По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов федерации, указы Президента Российской Федерации и акты глав субъектов федерации, постановления Правительства Российской Федерации и акты исполнительной власти субъектов федерации. Вопросы совместного ведения требуют не жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. В то же время на практике дело обстоит не так. В Конституции России ст. 71 (предметы ведения Российской Федерации) и ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов)

содержат схожие формулировки. Кроме того, конституционно не определенным является само понятие совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Следует особо отметить, что в отношении предметов совместного ведения речь должна идти о разграничении полномочий не только в сфере деятельности органов исполнительной власти, но также и в сфере деятельности органов законодательной власти, как это сделано, например, в Конституции Австрии. Вряд ли можно согласиться с утверждениями, что неразбериха в разграничении предметов ведения связана только с наличием в Конституции России предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. В существовании любого федеративного государства всегда есть сферы, в которых действуют и федерация, и ее субъекты. Однако в рамках определенных сфер деятельности необходимо распределить полномочия органов власти федерального и регионального уровня таким образом, чтобы они могли сотрудничать, а не мешали бы друг другу в одних случаях и не оставляли бы одновременно без внимания какие-то вопросы в других. Для этого и требуется конституционно вычленить соответствующую компетенцию.

Особенно важной сферой совместного ведения являются вопросы пользования, владения и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Возможность регулировать эти вопросы является неотъемлемым признаком территориальности субъекта Российской Федерации. Здесь в основе разграничения совместного ведения должен лежать принцип «двух ключей», то есть решения по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами и природными ресурсами принимаются согласованно органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации; доходы от этой деятельности распределяются в равных долях между Российской Федерацией и ее субъектами.

Новый этап в решении проблемы разграничения полномочий по предметам совместного ведения начался с внесением изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В закон было предложено добавить две главы IV-I и IV-II, которые посвящены вопросам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Радикальной мерой был бы переход к другой конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, которая могла бы основываться на более детальном конституционном регулировании распределения предметов ведения и полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов.

Предполагается, что предметом исключительного ведения субъекта Российской Федерации может считаться любой вопрос, который определенно не относится к ведению законодательной или исполнительной власти Российской Федерации. Предлагаемая схема может избавить субъекты федеративных отношений от бесконечных споров и необходимости заключать дополнительные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Таким образом, Государственное управление подразделяется на отраслевое и региональное управление. Отраслевое управление -- это государственное управление определенной сферой трудовой деятельности, которое осуществляют министерства и ведомства. Региональное управление это тоже государственное управление на определенной территории, осуществляемое субъектом Федерации, Единство отраслевого и регионального управлений проявляется в том, что эффективное управление страной несовместимо как с ведомственностью, так и с региональностыо (местничеством). В первом случае недооцениваются территориальные, а во втором -- отраслевые, а, в конечном счете, общегосударственные интересы.

Основным вопросом, стержнем всякого управления является вопрос о власти. Власть есть возможность одних социальных групп оказывать управляющее воздействие на деятельность других. Сущностью власти, ее концентрированным выражением являются отношения господства и подчинения.

Первостепенная задача всякой власти -- поддержание в оптимальном состоянии данной общественной системы или ее частей, обеспечение их экономической, политической и духовной стабильности, целостности и независимости. Основной признак власти -- ее императивный (повелительный) характер: все, что она повелевает посредством нормативных установлений (законов, указов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций), необходимо выполнять:

Источники власти различны: политика, право, мораль, богатство, авторитет, сила, социальное положение, организация, владение информацией, знания, опыт, особые навыки и др. Власть возникает вместе с человеческим обществом и является его атрибутом. В первобытном обществе она носит сугубо общественный характер. Но с возникновением классов и классового неравенства власть постепенно приобретает форму государства.

Государство есть публичная власть со своей территорией, населением и суверенитетом, имеющая армию, налоги и правовое обеспечение. Выделяют три основных признака государства: во-первых, оно создало публичную власть, которая уже не совпадала с совокупностью вооруженного народа, во-вторых, впервые разделило народ для общественных целей не по родственным группам, а по проживанию на одной территории и, в-третьих, ввело государственные налоги.

Сущность государства раскрывается в его функциях -- внутренних и внешних. Важнейшей внутренней функцией является удержание в равновесии всех классов, наций, влиятельных социальных групп. Назначение внешних функций состоит в проведении внешнеполитической деятельности, отвечающей интересам данной страны (и той социальной группы, которая стоит у власти). Внешние функции государства зависят от внутренних и, в свою очередь, дополняют их.

Играя решающую роль в политической системе общества, государство проходит в своей истории ряд ступеней и этапов. В самом общем виде государство эволюционировало от жесткой эксплуатации в антагонистических обществах через переходные формы XX столетия (знаменовавшие собой борьбу за конституционное, правовое и социальное государство) к информационному государству. Поэтому в истории государства можно выделить три основных типа: традиционное государство, государство переходного периода и информационное государство.

Традиционное государство, помимо функции управления обществом и наряду с ним, выполняло и функцию по защите частной собственности. Соответственно трем антагонистическим обществам известны три типа эксплуататорских государств: рабовладельческое, феодальное и буржуазное. Производными от типа являются формы государства, которые различаются по формам управления (монархия и республика), по методам управления (демократические и антидемократические политические режимы) и по устройству государства (унитарные и федеративные).

Государственная власть структурируется по вертикали и горизонтали. Вертикальное разделение -- это деление власти между различными уровнями государственного управления (федеральный, областной, районный). Горизонтальное разделение имеет место между тремя ветвями власти -- законодательной, исполнительной и судебной. Главное здесь -- это разграничение полномочий между законодательной и исполнительной властью. Оно необходимо для того, чтобы, во-первых, четко определить их функции, компетенцию и ответственность, а во-вторых, гармонично соединять такие противоречивые аспекты жизни общества, как власть и свобода, закон и права личности, государство и общество.

Государство переходного периода является той формой, в которой осуществляется объединение сил, заинтересованных в дальнейшем прогрессивном развитии, обеспечение руководящей роли этих сил в жизни страны. Именно так возникли государства: социалистической народной демократии, национальной демократии, постсоциалистические (посттоталитарные), посткапиталистические (постиндустриальные) и др.

Совершенно очевидно, что в современных условиях дли России есть две возможности, два основных пути дальнейшего движения. Во-первых, капиталистический путь развития, связанный с восстановлением капиталистического государства. Он вполне реален в сложившейся обстановке. Прогрессивные силы в среде интеллигенции, рабочего класса, крестьянства сейчас разобщены. Общественное мнение уже смирилось с возможностью реставрации капитализма. Во-вторых, общедемократический путь, связанный с демократизацией нашего государства. Сейчас он у многих вызывает сомнение. Негативный опыт семидесяти с лишним лет существования советской власти подготовил почву для идеологического и психологического разочарования в его перспективах. Вместе с тем необходимо понимание того, что для широких масс трудящихся и прогрессивного развития иной альтернативы нет, кроме общедемократического пути, ведущего к правовому, социально ориентированному государству.

2.4 Конституционно-правовая ответственность в системе федеративных отношений

В российской юридической литературе сравнительно недавно стали отмечать наличие особого вида юридической ответственности - конституционной. Первые попытки ее выделения в качестве самостоятельного вида ответственности и выявления ее специфики были предприняты в работах Ю.Н. Еременко, Ф.М. Рудинского, С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашев, Б.М. Лазарева. Более подробно вопросы конституционной ответственности рассматриваются в трудах Т.Д. Зражевской, Н.А. Бобровой, Н.М. Колосовой, В.О. Лучина, В.А. Виноградова.

И все же этот вид ответственности изучен недостаточно: круг субъектов, на которых она распространяется, основания, меры и процедуры ее применения требуют подробного анализа. Это можно объяснить тем, что нормативно-правового установления данного вида ответственности и практики ее применения было весьма мало.

В настоящее время гораздо большее внимание уделяется обеспечению действия правовых предписаний, в том числе с применением механизмов ответственности. Конституционно-правовая ответственность становится востребованным институтом. Расширился диапазон санкций конституционно-правовой ответственности, есть и определенная практика их применения, появились научные работы, рассматривающие различные вопросы этого вида ответственности. Все это способствует развитию соответствующих правовых институтов, совершенствованию их нормативно-правовой базы.

В пользу выделения конституционной ответственности свидетельствует целый ряд обоснований, среди которых наиболее весомыми являются следующие: увеличение числа нарушений конституционно-правовых норм, не подпадающих под признаки отраслевых составов правонарушений; наличие в российском праве норм, устанавливающих случаи применения к определенным субъектам специфических мер воздействия, которые не могут быть отнесены ни к одному из классических видов юридической ответственности - уголовной, административной, гражданско-правовой или дисциплинарной, то есть, по сути, закрепляющих основания, субъекты и меры конституционной ответственности. Необходимо отметить, что ответственность является неотъемлемым элементом отношений, урегулированных нормами других отраслей права, поэтому вполне логичным представляется выделение и конституционной ответственности. Кроме того, несмотря на наличие в других отраслях права санкций и механизмов их применения, конституционно-правовые нормы и отношения остаются защищенными далеко не в полной мере даже при условии согласованного функционирования отраслевых норм, а в результате ведущая отрасль права России, регулирующая наиболее важные общественные отношения, становится весьма уязвимой к действиям, которые не могут быть предупреждены, пресечены или наказаны посредством применения норм отраслевого права. Все это позволяет говорить о наличии или, по крайней мере, о необходимости выделения конституционной ответственности, разработке ее оснований, мер и процедуры их применения.

Хотя в настоящее время выделение такой ответственности практически не вызывает возражений, однозначного мнения о понятии, признаках, источниках, основаниях и конкретных мерах конституционной ответственности в научной литературе нет. В значительной степени это вызвано тем, что авторы рассматривают изучаемое явление лишь с какой-либо одной стороны, подробно освещая одни моменты и не уделяя внимания другим, менее значимым с их точки зрения. В результате имеется разнообразие взглядов, утверждений, формулировок и терминов, среди которых наиболее обобщенных, универсальных характеристик не так уж много.

Т.Д. Зражевская в своем выступлении в рамках «Круглого стола» журнала «Государство и право» определяет конституционную ответственность как «самостоятельный вид юридической ответственности, выражающийся в установлении приоритетности защиты важнейших отношений, а также возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права, нарушивших (или стремящихся нарушить) нормы конституционного законодательства» Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: (Начало): [Круглый стол] // Государство и право. 2000. № 3. С. 26..

По мнению Д.Б. Каткова и Е.В. Корчиго, «конституционно-правовая ответственность - это применение к лицу (органу, государству), виновному в нарушении предписаний конституционно-правовых норм, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией юридической нормы и выражающихся в отрицательных для него последствиях личного, организационного или имущественного характера» Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие / Отв. ред. академик РАЕН Ю.А. Веденеев. - М.: Юриспруденция, 1999. С. 16.. Здесь авторы специально отмечают государство как субъект, к которому могут применяться меры конституционной ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения государством своих конституционных обязанностей, прежде всего, связанных со статьей 2 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ), провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью государства.

С точки зрения Н.М. Колосовой, «конституционная ответственность - это необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами» Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2000. С. 8.. Н.М. Колосова придерживается позиции непризнания позитивной конституционной ответственности, утверждая, что позитивная ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности (и, соответственно, к конституционной ответственности), так как для наступления конституционной ответственности необходимо нарушение тех принципов и норм, закрепляющих конституционные права и обязанности, которые обеспечены санкциями.

Авторы учебника «Конституционное право России» Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, определяя конституционно-правовую ответственность, говорят, что «она, как и любая другая юридическая ответственность, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий» Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 43.. Такая формулировка представляется слишком общей, поскольку не содержит характерных признаков, позволяющих четко обозначить самостоятельность конституционной ответственности.

Более подробное определение приводит А.А. Кондрашев, по мнению которого «конституционно-правовая ответственность…представляет собой правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы участниками нарушенного конституционного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию), и реализующуюся, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде лишений организационного (расформирование, прекращение деятельности органа), реже личного характера (лишение наград, лишение статуса беженца), утрате юридической силы или приостановлении действия правового акта или в прямом восстановлении (устранении нарушения) правопорядка государством с использованием средств государственного принуждения или самостоятельно правонарушителем под угрозой использования таких средств» Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 37..

Таким образом, в научной литературе нет единства мнений не только в отношении определения конституционной ответственности, но и даже применительно к терминологии: в приведенных выше формулировках авторы используют понятия «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность». Более правильным представляется использование термина «конституционно-правовая ответственность», поскольку Конституция РФ в наиболее общем виде регулирует общественные отношения, устанавливает общие принципы жизнедеятельности российского общества, которые детализируются и конкретизируются в других источниках конституционного права, и, прежде всего, в федеральных конституционных законах и федеральных законах. Для применения термина «конституционная ответственность» в строгом юридическом смысле необходимо, во-первых, все соответствующие правоотношения урегулировать на уровне Конституции РФ, во-вторых, на этом же уровне закрепить все санкции за нарушения предписаний конституционных норм, в-третьих, установить в Конституции РФ процессуальные механизмы применения этих санкций. Поскольку в настоящее время конституционное право не исчерпывается нормами Конституции РФ, включая в себя обширный перечень иных источников, то термин «конституционно-правовая ответственность» в большей степени соответствует предмету исследования.

Конституционно-правовая ответственность характеризуется рядом признаков, которые выделяют юридическую ответственность среди других социальных явлений, а также позволяют отличать ее от других видов ответственности. Прежде всего, это негативная оценка деяния субъекта ответственности. Д.Т. Шон этот признак определяет как «отрицательную оценку государством деятельности гражданина, государственного органа, должностного лица и т.д., а также меру принуждения, реализацию санкции правовой нормы» Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 37.. Практически дословно это положение дублирует указанный выше учебник Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 44.. Таким образом, указанные авторы выводят государство за пределы круга субъектов, подлежащих конституционно-правовой ответственности, рассматривая его лишь как субъект, реализующий ответственность. В то же время статья 53 Конституции РФ закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, что позволяет рассматривать государство в качестве субъекта конституционно-правовой ответственности. Поэтому необходимо уточнить, что конституционно-правовая ответственность предполагает негативную оценку деяния именно с точки зрения закона субъектом, уполномоченным применять санкции конституционно-правовой ответственности, и далеко не всегда это является оценкой со стороны государства.

Развивая это положение, следует указать, что государственное и общественное осуждение выражается в виде угрозы применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, реже личного характера, состоящие в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, роспуске государственного органа или приостановлении его работы или прекращении деятельности общественного объединения Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 37.

. Рассматривая конституционно-правовую ответственность как меру принуждения, необходимо отметить, что корректнее будет говорить о принуждении не государства, а именно закона, права. В противном случае сложно представить применение государством мер принуждения по отношению к самому себе в соответствии со статьей 53 Конституции РФ. В данном случае государство несет ответственность в силу невыполнения своей конституционной обязанности признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека, принуждение же исходит от норм права вследствие закрепления в статье 53 Конституции РФ права каждого на возмещение государством вреда, причиненного деянием представителей государства. Поэтому следует рассматривать конституционно-правовые санкции как меры законодательного, правового, но не всегда государственного принуждения.

Конституционно-правовая ответственность носит сложный, комплексный характер. Она включает и ответственность государства в целом за обеспечение прав и свобод человека и гражданина, и ответственность властных структур перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам, и ответственность отдельной личности или группы лиц за невыполнение своих конституционных обязанностей или за злоупотребление своими конституционными правами.

Конституционно-правовое регулирование общественных отношений в различных сферах жизни, охватываемых этой отраслью, неодинаково. В одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишь основополагающие отношения, в полном же объеме регулирование осуществляется нормами других отраслей права. В других сферах конституционное право охватывает весь комплекс общественных отношений. Именно в этих сферах конституционно-правовая ответственность и проявляется особенно четко, как вполне самостоятельный, особый вид юридической ответственности.

Основанием конституционно-правовой ответственности является нарушение норм конституционного права, которое выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении субъектом правоотношений своих конституционных обязанностей или злоупотреблении своими конституционными правами. Здесь необходимо заметить, что Конституция РФ и другие источники конституционного права регулируют весьма обширные общественные отношения, многие из которых могут быть обеспечены санкциями норм других отраслей права. Признание явления противоправным нормами конституционного права вызывает необходимость закрепления в этих же нормах соответствующей конституционно-правовой санкции либо направляет отраслевое законодательство на разработку механизмов отсутствующей отраслевой ответственности, которая должна обеспечить действие нормы конституционного права. Общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, являются базовыми, основополагающими, и для их обеспечения государство использует все средства защиты, все виды юридической ответственности.

Поэтому далеко не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой применение мер конституционно-правовой ответственности.

Конституционно-правовые санкции закрепляются в нормах конституционного права. Однако следует отметить, что даже факт нахождения конкретной меры ответственности в конституционно-правовых нормах автоматически не превращает ее именно в конституционно-правовую санкцию. Примером может быть наличие в части 2 статьи 20 Конституции РФ такой меры, как смертная казнь. Очевидно, что смертная казнь - санкция исключительно уголовной ответственности. Поэтому при ответе на вопрос о наличии или отсутствии в каждом конкретном случае конституционно-правовой санкции, речь должна идти о совокупности специфических признаков, одновременное наличие которых позволит определить конкретную меру именно как конституционно-правовую санкцию.

Характерной чертой конституционно-правовой ответственности является то, что практически все ее санкции не могут быть использованы в качестве санкций других видов юридической ответственности. Исключением является возмещение материального ущерба, которое может использоваться и в качестве санкции гражданско-правовой ответственности, что вызывает дискуссии по поводу отнесения данной меры к числу конституционно-правовых санкций. Следует отметить и то, что конституционно-правовые санкции, в основном, носят абсолютно определенный характер: они либо применяются, либо не применяются уполномоченным субъектом за соответствующее нарушение норм конституционного права, но не могут быть заменены иными мерами принуждения.

Особенностью конституционно-правовой ответственности является и то, что единой процедурной формы ее применения не существует.

Практически каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует особый порядок ее назначения и применения. Необходимо отметить и тот факт, что процессуальный порядок применения некоторых мер конституционно-правовой ответственности федеральным законом подробно не регулируется.

Конституционно-правовая ответственность часто носит ярко выраженный политический характер и тесно соприкасается или даже сочетается с политической ответственностью. Например, отставка правительства может быть как мерой конституционно-правовой ответственности, когда она наступает в результате ненадлежащего исполнения правительством своих обязанностей, так и мерой политической ответственности, когда правительство оправляется в отставку с целью разрешения сложившегося политического кризиса. Политический характер конституционно-правовой ответственности обусловлен тем, что ее санкции призваны обеспечить действие правовых норм, регулирующих отношения, связанные с формированием, организацией и функционированием институтов государства. Тем не менее, важно отграничивать политическую ответственность от конституционно-правовой ответственности. Основанием конституционно-правовой ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, политическая же ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу различных причин. Политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности. Юридическая ответственность предполагает, прежде всего, нарушение предписаний юридических норм, без чего невозможна мера принуждения, реализация санкции правовой нормы.

Например, отставка министра вследствие его несогласия с официально проводимой политикой не обладает вышеназванными чертами, что позволяет не признавать такого рода отставку санкцией конституционной ответственности Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 86.. В настоящее время в нашей стране политическая ответственность порой облекается в правовую форму, превращая конституционно-правовую ответственность в инструмент политической борьбы. Поэтому четкое разграничение политической и юридической ответственности является необходимым условием установления конституционного правопорядка в стране.

Отличительной чертой конституционно-правовой ответственности является ее скрытый, латентный характер. Этот термин используется и в уголовном праве, но в данном случае речь идет не о скрытых конституционных правонарушениях, как это имеет место в уголовном праве, а о неопределенных обязанностях, основаниях конституционно-правовой ответственности. Примером может быть уже упоминавшаяся статья 53 Конституции РФ, которая прямо не говорит о государстве как о субъекте конституционно-правовой ответственности, для отнесения государства к таковым требуется анализ нескольких правовых норм. Порой для решения того или иного вопроса конституционно-правовой ответственности требуется анализ целого комплекса правовых актов.

Выделение признаков конституционно-правовой ответственности осложняется тем, что мнения различных авторов по многим вопросам в этой области совпадают далеко не всегда, а нередко явно противоречат одно другому. Тем не менее, очевидно, что даже описание позиций всех авторов характеризует предмет исследования в недостаточной степени, поскольку часто внимание автора сосредоточено лишь на некоторых аспектах изучаемого явления в ущерб другим. Поэтому для более полной характеристики конституционно-правовой ответственности необходимо подробнее рассмотреть ее источники, основания, санкции, а также круг субъектов, на которых она распространяется.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственное управление подразделяется на отраслевое и региональное управление. Отраслевое управление -- это государственное управление определенной сферой трудовой деятельности, которое осуществляют министерства и ведомства. Региональное управление -- это тоже государственное управление на определенной территории, осуществляемое субъектом Федерации, Единство отраслевого и регионального управлений проявляется в том, что эффективное управление страной несовместимо как с ведомственностью, так и с региональностыо (местничеством). В первом случае недооцениваются территориальные, а во втором -- отраслевые, а, в конечном счете, общегосударственные интересы.

Основным вопросом, стержнем всякого управления является вопрос о власти. Власть есть возможность одних социальных групп оказывать управляющее воздействие на деятельность других. Сущностью власти, ее концентрированным выражением являются отношения господства и подчинения.

Первостепенная задача всякой власти -- поддержание в оптимальном состоянии данной общественной системы или ее частей, обеспечение их экономической, политической и духовной стабильности, целостности и независимости. Основной признак власти -- ее императивный (повелительный) характер: все, что она повелевает посредством нормативных установлений (законов, указов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций), необходимо выполнять:

Источники власти различны: политика, право, мораль, богатство, авторитет, сила, социальное положение, организация, владение информацией, знания, опыт, особые навыки и др. Власть возникает вместе с человеческим обществом и является его атрибутом. В первобытном обществе она носит сугубо общественный характер. Но с возникновением классов и классового неравенства власть постепенно приобретает форму государства.

Государство есть публичная власть со своей территорией, населением и суверенитетом, имеющая армию, налоги и правовое обеспечение. Выделяют три основных признака государства: во-первых, оно создало публичную власть, которая уже не совпадала с совокупностью вооруженного народа, во-вторых, впервые разделило народ для общественных целей не по родственным группам, а по проживанию на одной территории и, в-третьих, ввело государственные налоги.

Сущность государства раскрывается в его функциях -- внутренних и внешних. Важнейшей внутренней функцией является удержание в равновесии всех классов, наций, влиятельных социальных групп. Назначение внешних функций состоит в проведении внешнеполитической деятельности, отвечающей интересам данной страны (и той социальной группы, которая стоит у власти). Внешние функции государства зависят от внутренних и, в свою очередь, дополняют их.

Играя решающую роль в политической системе общества, государство проходит в своей истории ряд ступеней и этапов. В самом общем виде государство эволюционировало от жесткой эксплуатации в антагонистических обществах через переходные формы XX столетия (знаменовавшие собой борьбу за конституционное, правовое и социальное государство) к информационному государству. Поэтому в истории государства можно выделить три основных типа: традиционное государство, государство переходного периода и информационное государство.

Традиционное государство, помимо функции управления обществом и наряду с ним, выполняло и функцию по защите частной собственности. Соответственно трем антагонистическим обществам известны три типа эксплуататорских государств: рабовладельческое, феодальное и буржуазное. Производными от типа являются формы государства, которые различаются по формам управления (монархия и республика), по методам управления (демократические и антидемократические политические режимы) и по устройству государства (унитарные и федеративные).

Государственная власть структурируется по вертикали и горизонтали. Вертикальное разделение -- это деление власти между различными уровнями государственного управления (федеральный, областной, районный). Горизонтальное разделение имеет место между тремя ветвями власти -- законодательной, исполнительной и судебной. Главное здесь -- это разграничение полномочий между законодательной и исполнительной властью. Оно необходимо для того, чтобы, во-первых, четко определить их функции, компетенцию и ответственность, а во-вторых, гармонично соединять такие противоречивые аспекты жизни общества, как власть и свобода, закон и права личности, государство и общество.

Государство переходного периода является той формой, в которой осуществляется объединение сил, заинтересованных в дальнейшем прогрессивном развитии, обеспечение руководящей роли этих сил в жизни страны. Именно так возникли государства: социалистической народной демократии, национальной демократии, постсоциалистические (посттоталитарные), посткапиталистические (постиндустриальные) и др.

Совершенно очевидно, что в современных условиях для России есть две возможности, два основных пути дальнейшего движения. Во-первых, капиталистический путь развития, связанный с восстановлением капиталистического государства. Он вполне реален в сложившейся обстановке. Прогрессивные силы в среде интеллигенции, рабочего класса, крестьянства сейчас разобщены. Общественное мнение уже смирилось с возможностью реставрации капитализма. Во-вторых, общедемократический путь, связанный с демократизацией нашего государства. Сейчас он у многих вызывает сомнение. Негативный опыт семидесяти с лишним лет существования советской власти подготовил почву для идеологического и психологического разочарования в его перспективах. Вместе с тем необходимо понимание того, что для широких масс трудящихся и прогрессивного развития иной альтернативы нет, кроме общедемократического пути, ведущего к правовому, социально ориентированному государству.

Федерализм как системное явление включает в себя политическую, правовую и экономическую составляющие в качестве базовых. Исходя из этого, исследование проблемы федерализма должно строиться на привлечении методологического инструментария не только юриспруденции, но и политологии, социологии, философии, экономических дисциплин.

Проблема федерализма в России действительно является одной из наиболее ключевых, злободневных проблем современности. Без построения в стране нормальной Федерации невозможно создать эффективно функционирующую систему государственной власти в силу обширных размеров России, ее колоссальной социально-экономической, этнической, природно-климатической дифференциации. Главный же вопрос федеративной реформы состоит сегодня в необходимости оптимальным образом использовать представившийся нам, нынешнему поколению политиков, исторический шанс построения прочной демократической государственности через преобразование (реконструкцию) федерализма.

Борьба «за выживание» идеи федерализма в государстве насчитывает уже не одно столетие. Есть она и сегодня. Однако, поскольку федеративное устройство закреплено Конституцией страны, спор между сторонниками федерализма и теми, кто предлагает другие концепции государственного устройства, перешел в иную плоскость, а именно - в дискуссию о перспективах развития той или иной разновидности Федерации. Скептически настроенные авторы говорят о неизбежном перерастании Федерации в жестко централизованную или даже «фасадную» Федерацию, наподобие Союза ССР (начала этого скепсиса можно встретить еще у Пестеля); либералы, напротив, - о том, что Федерация должна быть децентрализованной. Истина находится, по обыкновению, где-то посредине.

Но при этом, не стоит забывать о том, что, проанализировав тенденции развития современно федерализма, приходим к выводу, что в настоящее время Россия не обладает всеми признаками федеративного государства, следовательно, является формальной федерацией. Для исправления такой ситуации требуется проведение комплексной реформы в сфере федеративных отношений, свое видение которой автор изложил в настоящей статье.

Структурное переустройство Российской Федерации напрямую связано с проблемой оптимизации численного состава субъектов федерации. Современное число субъектов Российской Федерации, равное 83, само по себе не может рассматриваться в качестве избыточного или дефицитного. Для определения оптимального числа субъектов Российской Федерации следует ввести систему показателей оценки эффективности федерации, в том числе таких, как «плотность федерации» и «емкость федерации». Названные показатели подробно анализируются в работе. В частности, плотность и емкость федерации определяются по территории, народонаселению, валовому внутреннему продукту или валовому национальному продукту, валовому региональному продукту и иным факторам.

При решении вопросов государственного устройства Российской Федерации не следует использовать в качестве доминирующего «национальный принцип» конструирования субъектной основы федерации, поскольку он ведет к явному или скрытому разжиганию расовых, межнациональных и религиозных конфликтов, местничеству и прочим негативным явлениям, связанным с подрывом баланса национальных и иных интересов. Однако в настоящее время недопустим и полный отказ от названного принципа. Объем его возможного использования в процессе трансформации современной модели российского федерализма показан в исследовании.

Реальный федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием противоположных векторов развития. С одной стороны, существует необходимость сохранения и усиления централистского начала, элементов единения, с другой - у субъектов федерации наличествуют собственные интересы, самостоятельный политический и правовой статус, стремление к свободе и всестороннему комплексному развитию.

Эффективная модель федеративных отношений должна учитывать обе тенденции, приводить их в гармоничное единство, не допуская ни чрезмерной централизации, ни создания основ для роста регионального сепаратизма. То есть реальный федерализм предполагает существование некоей золотой середины, разумного баланса интересов всех участников федеративных правоотношений.

Реальный федерализм покоится на прочной основе федерализма бюджетного. Если перераспределение финансовых потоков будет организовано по принципу односторонней «перекачки» средств из регионов в центр, то об эффективном федерализме говорить бессмысленно. В результате по-прежнему сохранится федерализм фантомный.

Под фантомным федерализмом мы подразумеваем такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы.

Основным признаком, характеризующим фантомность, декоративность сложившейся в России системы федеративных отношений, является асимметрия федерации, когда, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В таких условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией.

Пагубным следствием фантомного федерализма является общая неэффективность системы государственного управления.

Источником фантомного федерализма выступает политико-правовая система советского периода, в которой РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением.

Фантомный федерализм постсоветского образца решает две задачи.

Во-первых, преодоление последствий «договорного» федерализма, сложившегося в девяностые годы прошлого столетия, а во-вторых, обеспечение максимальной концентрации власти и экономических полномочий в федеральном центре, при сохранении федералистской фразеологии, характерной для деволюционного этапа. Упомянутые задачи решаются через ограничение федеральной политической роли глав субъектов федерации (реформа Совета Федерации) и переход к широкому использованию «указной» системы управления. Приходится констатировать, что федеральный центр за последнее десятилетие выработал своеобразную «маятниковую» конструкцию взаимоотношений по линии «центр - регионы», сознательно используя заложенную в Конституции Российской Федерации 1993 г. Неопределенность многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется, с одной стороны, в указании федеральным центром на относительную самостоятельность регионов, с другой - в резком ее сужении.

Федеральный центр удерживает большинство регионов России в состоянии хронической дотационности через систему межбюджетных отношений. Очевидно, что инициативы федерального центра по «выравниванию» доходов регионов ведут к обострению кризиса как бюджетного федерализма, так и экономической базы федеративных отношений. Федеральный центр при разграничении прав собственности на природные ресурсы отказывается признать и право субъектов федерации распоряжаться определенной долей этих ресурсов.

Разграничение полномочий и ответственности Российской Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в Конституции Российской Федерации так называемых предметов ведения. Однако конституционное законодательство определяет только предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). В то же время предметы ведения самих субъектов федерации не имеют прямого конституционного закрепления, будучи сформулированными по «остаточному принципу» (ст. 73 Конституции). Такой подход во многом и порождает перманентные диспропорции и кризисы в развитии федеративных отношений в России, которая функционирует как федерация без четкого и развернутого правового закрепления статуса ее субъектов. Основное практическое следствие из данного пробела - отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы собственных полномочий и ответственности субъектов федерации.

Другой важный аспект, игнорируемый действующим законодательством, - вопрос о социально-экономических функциях и ответственности органов местного самоуправления, наличии у него необходимой социально экономической базы. Декларировав конституционное отделение местного самоуправления от системы государственной власти, действующее законодательство не обеспечивает его по-настоящему реального развития. Отсюда вполне понятна встречная реакция субъектов федерации, которая прежде выражалась в растущих противоречиях между региональным и федеральным законодательством, а также попытках ряда субъектов «перетянуть» на себя часть федеральных полномочий.

Преодоление кризиса возможно лишь при комплексной реконструкции всей системы федеративных отношений, а не каких-то ее отдельных элементов. Объективная потребность государственного строительства лежит именно в плоскости построения как целостной модели федерализма, то есть системы отношений между федеральным центром и субъектами федерации, так и новой модели региона - субъекта федерации как ключевого элемента целостной системы федеративного устройства.

Первым шагом на пути к созданию упомянутой системы служит устранение асимметрии и фантомности федеративных отношений. Речь идет о выборе симметричной модели федерации и преодолении перманентного разрыва между декларируемым и действительным состоянием федеративных отношений. Симметричная федерация предполагает равный (универсальный) статус для всех субъектов федерации, их равенство во взаимоотношениях с федеральным центром.

Целью построения базовой модели нового российского федерализма, таким образом, становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов федерации и существующими заметными различиями в их экономическом и природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, сложившейся ситуации в области социального развития, занятости, а также в нормативном выражении перечисленных аспектов.

Данная задача требует комплексной реструктуризации федеративных отношений в стране с неизбежным изменением субъектного состава федерации. Названные действия, возможно, осуществить, во-первых, путем развития нормативно-правовой базы, обеспечивающей равенство статуса субъектов Российской Федерации, во-вторых, созданием объективных предпосылок для равномерного социально-экономического развития через трансформацию федеративных отношений на основе критерия самодостаточности субъектов. При этом у автора есть все основания полагать, что подобный комплексный подход неизбежно приведет к достижению главной цели нового федерализма - созданию устойчивой политической инфраструктуры и «вязкой» социальной среды, препятствующих сползанию страны в область авторитаризма или анархии.

Базисный элемент федерализма - регион - субъект федерации при вхождении в систему нового федерализма должен, прежде всего, отвечать требованиям экономической самодостаточности. Ключевой характеристикой, позволяющей сделать вывод об экономической самодостаточности, является финансово-бюджетная самостоятельность и бездотационность. Ближайшей экономической задачей в процессе построения нового федерализма станет трансформация системы федеративных отношений таким образом, чтобы исключить по общему правилу дотирование регионов из федерального бюджета.

Цель нового федерализма и новой системы государственного устройства Российской Федерации - создание условий для экономического роста страны и повышения жизненного уровня граждан.

Особое место в формировании асимметрии федеративных отношений в Российской Федерации занимают различные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемые между федерацией и ее субъектами.

В первую очередь следует, отказаться от практики широкого заключения таких двусторонних договоров и привести уже существующие договоры и законодательство субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией и законами Российской Федерации.

Разными авторами предлагаются различные варианта разрешения конституционных противоречий в области государственного устройства: первый - низведение всех субъектов Российской Федерации до уровня административно-территориальных образований и преобразование Российской Федерации в унитарное государство. Очевидно, что в настоящий момент, ввиду ряда объективных и субъективных факторов, такой вариант нежелателен; второй - придание всем субъектам (или ряду субъектов) Российской Федерации статуса независимых государств с последующим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное образование. Данный путь также неприемлем для России; третий - создание так называемой «плоской федерации», то есть федерации, включающей в себя однопорядковые и равноправные субъекты, не обладающие статусом государств. Данный проект, имеет значительные перспективы с точки зрения будущего развития российского федерализма.

Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться ими с субъектами федерации, без чего государственная власть не может носить демократического характера. Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.

Субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утрачивать самостоятельности, обладая правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своих регионов. Данная сложнейшая дилемма - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Основы любой федерации могут быть юридически закреплены тремя способами: федеральной конституцией; договором федерации и ее субъектов или субъектов федерации между собой; конституцией и договором.

Ответ на вопрос, в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации, как раз и является тем основанием, руководствуясь которым можно отнести какую-либо конкретную федерацию к конституционной, договорной или конституционно-договорной моделям.

Можно сделать вывод, что конституционный характер Российской Федерации - есть безусловное верховенство и высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации на всей территории государства и недопустимость нарушения отдельных ее положений договорным путем.

При этом отнюдь не следует умалять возможные позитивные последствия договорного регулирования отношений центра и регионов по отдельным специфическим вопросам при условии соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Однако средство учета региональной специфики не должно превратиться в средство развала федерации.

Российская Федерация - сложносоставное государство, имеющее в своем составе шесть разновидностей субъектов федерации. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов федерации, а равно и сокращению их количества, в то время как политическое и социально-экономическое развитие России свидетельствует о том, что идеи изменения субъектного состава федерации сейчас актуальны как никогда.

Предусмотренный ст. 65 Конституции России субъектный состав федерации стал своеобразной платой федерального центра за стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993 г. шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о недопущении распада государства.

Современный субъектный состав федерации формировался на фоне процессов суверенизации, которые затронули не только республики, но и некоторые территориальные субъекты, что выразилось в так называемой «республиканизации» (т. е. в проектах создания Уральской, Вологодской,

Дальневосточной, Южнорусской республик и др.). Нельзя не вспомнить и «ультиматум тридцати двух», в котором края и области требовали соблюдения равноправия субъектов Российской Федерации, которое, по их мнению, должно было выразиться в предоставлении им статуса республик со всеми вытекающими отсюда последствиями («государственным» статусом, долей «суверенных» полномочий и т. д.).

Под влиянием этих факторов и происходило формирование современного субъектного состава Российской Федерации. Оттуда же берут начало его недостатки, среди которых и слишком большое количество субъектов федерации, и разнообразность их статусов, позволяющая говорить о неравноправии, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов федерации. Впрочем, существующий субъектный состав в равной мере можно рассматривать и как реликт советского государственного строительства с его неактуальной сегодня административной и национальной архаикой. И любая попытка кардинального изменения субъектного состава неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, что рано или поздно приведет к пересмотру Конституции Российской Федерации.

Необходимость внесения на первом этапе реконструкции федерации поправок в Конституцию и ее дальнейший пересмотр обусловливается, во-первых, началом крупномасштабных реформ в системе федеративных отношений в России, и, во-вторых, результатами десятилетнего функционирования политической системы, построенной на основе Конституции Российской Федерации 1993 г.

Все субъекты федерации должны быть действительно равноправны. Поэтому важно избежать того, что субъекты, образованные по национальному принципу (республики), будут иметь преимущество по сравнению с остальными субъектами федерации.

Конечной целью реформы государственного переустройства является создание симметричной федерации, состоящей из однопорядковых субъектов.

Укрупнение (объединение) субъектов федерации было неизбежно, и происходило оно с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс. Необходим системный подход к укрупнению (объединению).

Новые субъекты должны характеризоваться стабильными демократическими режимами, ибо ни их населению, ни федерации в целом невыгодно растаскивание страны на куски, раздираемые политической и социально-экономической нестабильностью, национальными и религиозными конфликтами.

Практика показала, что лучший способ контроля над властными элитами субъектов федерации - это контроль со стороны гражданского общества. Поэтому само по себе укрупнение не решит поставленных перед ним задач, если в новых субъектах федерации не будут созданы развитые институты гражданского общества. Новая модель федеративных отношений должна строиться на принципах соблюдения единства трех составляющих федерализма: политической, правовой и экономической, с выделением критерия экономической целесообразности в качестве приоритетного.

Устойчивость, сбалансированность, гармоничное развитие федерации не могут быть достижимы без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов федерации. В рамках конституционно-правовых реформ данная задача означает неотложную необходимость в закреплении единого статуса субъектов федерации

Жизненно важным для устранения асимметрии государственного устройства является рациональное распределение полномочий и ответственности между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.

Базовым элементом нового федерализма и новой модели государственного устройства должен стать регион нового типа. Через переход к регионам нового типа достигается не только качественно новая модель управления субъектом Российской Федерации, но и совершенствование всей системы власти в стране.

Обосновывается необходимость выделения в структуре российского права «регионального права», как комплексной отрасли, имеющей свой специфический предмет регулирования, в качестве которого выступают социально-экономический, политический и правовой статус субъектов федерации, их отношения между собой и с федеральным центром, а также совокупность норм федерального и регионального законодательства.

При укрупнении субъектов федерации необходимо соблюсти разумный баланс между созданием территориальных образований, способных обеспечить свое собственное развитие, и потребностями развития всей федерации как единого целого, а не раздробленного на мощные квазигосударства конгломерата.

Интеграция и укрепление организационного механизма государственного управления должны обеспечиваться не централизацией полномочий, а единством государственной политики, проводимой на территории федерации, которого можно достичь путем обязательной разработки и внедрения новой теории управления, прежде всего, на основе совершенно иных концептуальных подходов, единого организационного алгоритма (государственных стандартов и норм) с неукоснительным применением критериев оценки эффективности государственного управления на территории Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Нормативно-правовые акты

Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета 1993. 25 декабря. №237.

Российская Федерация. Законы. Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермятского автономного округа: федер. конст. закон. от 25.03.2004. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №13. Ст. 1110

Российская Федерация. Законы. Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: федер. конст. закон. от 14.10.05. № 6-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. №42. Ст. 4212.

Российская Федерация. Законы. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: федер. конст. закон. от 12.07.2006. №2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006 - №29 - Ст. 3119.

Российская Федерация. Законы. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: федер. конст. закон. от 30.12.2006. №6-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007 - №1 (1ч.). - Ст.1

Российская Федерация. Законы. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: федер. конст. закон. от 21.07.2007. №5-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007 - № 30 - Ст. 3745.

Российская Федерация. Законы. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 г. №6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №52 (ч. 1). Ст. 4916

Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: ФЗ РФ от 31.12.2005 №199-ФЗ // Собр6ние законодательства Российской Федерации. 2006. №1. Ст. 10.

Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: ФЗ РФ от 22.08.2004 №122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №35. Ст. 3607.

2. Специальная литература

2.1. Абдулаев М.И. Проблемы теории государства и права. Учебник. СПб., 2003. - 576 с.

2.2. Абдулатипов Р.Г. Федерализм в истории России: В 3 т.- М., 1992-1993;

2.3. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге ХХI века: Состояние и перспективы федеративного устройства. - М., 1996;

2.4. Абдулатипов Р. Г. Опыты федерализма. - М., 1994;

2.5. Абдулатипов Р.Г. Основы национальных и федеративных отношений - М., 2001;

2.6. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 2. - М., 2005.

2.7. Атаманчук Г.В. Государственно-правовая природа федерализма / Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998.

2.8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М., 2004.

2.9. Бардак А.Н. История Древнего мира. Древний Рим. Мн., 1998.

2.10. Выготский Л. Собрание сочинений. Т. 1. - М., 1982.

2.11. Власов В.И. Теория государства и права: Учебник для высших юридических учебных заведений и факультетов.- Ростов - на Дону, 2002;

2.12. Головистикова А.Н. Проблемы теории государства и права. Учебник. - М., 2005.

2.13. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2006.

2.14. Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. - М., 2005. - 832 с.

2.15. Глигич-Злотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход /научный редактор Н.М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2009. С. 500

2.16. Золотарева М. В. Федерация в России, проблемы и перспективы. - М., 1999;

2.17. Зотов В. Федерализм в контексте споров о русской национальной идеи.// Социс. 1996. № 1. С. 84 - 90.

2.18. Коркунов Р. Российская империя. СПб., 1980. С.30

2.19. Киселева А. Теория федерализма. - М., 2002.

2.20. Костомаров Н. Исторические монографии и исследования. Книга первая. СПб., 1903.

2.21. Конституция общенародного государства. - М., 1978. С. 208

2.22. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1995.

2.23. Краснов Ю.К. Государственное право России: История и современность.Учебное пособие. - М., 2002.

2.24. Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник - М. 2000. С. 85

2.25. Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 7.

2.26. Медведев Н. П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. - М., 1993;

2.27. Медведев Н. П. Становление федерализма в России. - М., 1995;

2.28. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 7, 22.

2.29. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество - М., 1993.

2.30. Прангишвили И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. - М., 2000.

2.31. Рузавин Г.И. Методология научного исследования. - М., 1999г.

2.32. Рассолова М.М. Теория государства и права: Учебник для вузов - М., 2001, С.84.

2.33. Радзинский Э. История царской России - М., 2002.

2.34. Смоленский М.Б. Конституционное (государственное) право Российской Федерации. - Учебник. М., 2006.

2.35. Сталин И. Сочинения. Т. 3, 4. С. 27

2.36. Топорнин Б.Н. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование).- М., 2001.

2.37. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998.

2.38. Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы). - М., 1996

2.39. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). Отв. ред. Б.Н. Топорнин.- М., 2001.

2.40. Федерализм / Энциклопедический словарь. - М., 1997;

2.41. Федерализм. Теория. Практика. История / Гл. ред. С. Д. Валентей. 1996-2002;

2.42. Федеративное устройство России: История и современность / Гл. ред. Н. А. Михалева. - М., 1995.

2.43. Чиркин В.Е. Государствоведение. Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2000.

2.44. Чиркин В.Е. Конституционное право России. Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004.

2.45. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. - М., 1995. С. 14 - 15.

2.46. Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917 - 1922). - М., 1966.

2.47. Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев, 1912.

3. Статьи

3.1. Авакьян С.А. Федерализм в России: опыт и практика // Право и политика. 2006. №9.

3.2. Болтенкова Л.Ф. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Регионология. 1996. № 2;

3.3. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №9.

3.4. Глигич-Золотарева М.В. О судьбах федерализма в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 2

3.5. Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: Pro et Contra Федерализм. 2002. № 1;

3.6. Добрынин Н.М. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм // Право и политика. 2006. №8.

3.7. Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика. 2006. №5.

3.8. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. - Новосибирск: Наука, 2003.

3.9. Добрынин Н.М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2002. № 3 (35). - 0,8 п. л. С. 17.

3.10. Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Государство и право №2, 2005г.

3.11. Добрынин Н. М. Российский федерализм: состояние, причины фантомности и неизбежность перехода к новому качеству // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 3.- 0,7 п.л.

3.12. Добрынин Н.М. Российский Федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право №11. 2003г.

3.13. Зубов А. Будущее российского федерализма // Знамя. 1996. № 6.

3.14. Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. МГУ. Сер. «Право». 1999. № 1.

3.15. Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. №6.

3.16. Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России // Юридический мир. 2005. №12.

3.17. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. №1.

3.18. Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. №1.

3.19. Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 86

3.20. Лысенко В. Развитие федерации и Конституции РФ // Государство и право. 1997. № 8. С. 14 - 20.

3.21. Лысенко В. И. Развитие федеральных округов и будущее федерализма в России // Казанский федералист. 2000. № 2. С.26

3.22. Миронов В.П. Разграничение полномочий в сфере государственной службы между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2005. №1.

3.23. Новоселова-Чурсина Е.С. Принципы федерализма в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. №3.

3.24. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. №10.

3.25. Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма // Государство и право 1997. № 8.

3.26. Тихомиров Ю.А. Об институциональных аспектах федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №3.

3.27. Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9.

3.28. Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского федерализма // / Федерализм. 2000. № 4. С. 39;

3.29. Чиркин В.В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Советское государство и право. 1994. №8-9.

3.30. Эбзеев Б. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия субъекта // Государство и право 1995. № 3. С. 3 - 12.

4. Электронные ресурсы

4.1. Неелов Ю. От повышения статуса Ямала выиграет вся Россия: Интервью экспертному каналу УралПолит.ру // www.uralpolit.ru.

Страницы: 1, 2, 3, 4