Способы обеспечения законности в государственном управлении

Способы обеспечения законности в государственном управлении

Исследования законодательной базы административного права указывают на раздробленность норм , касающихся управления , по источникам различной иерархии и отраслевой принадлежности. Так , порядок привлечения к административной ответственности предусмотрен Кодексом об административных правонарушениях , нормы об ответственности за нарушение таможенных правил , о правах и обязанностях лиц ввозящих товары из за границы и регламентирующие организацию таможенного дела содержатся в Таможенном кодексе , Закон Российской Федерации “О милиции”11 #G0Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. - 1991. - № 16. - Ст. 503. #G0от 18.04.91 N 1026-1 указывает на порядок взаимодействия сотрудников органов внутренних дел с гражданами и основные моменты организации (деятельности) милиции в государстве. А Арбитражный процессуальный кодекс РФ содержит нормы позволяющие суду привлекать к ответственности , являющейся , несомненно , административной по сути. На мой взгляд появилась потребность составить единый кодифицированный акт , касающийся деятельности административной власти , который должен содержать наиболее важные принципы деятельности администрации. Всё отраслевое законодательство должно было бы строиться в соответствии с заложенными принципами административного права , отличаясь лишь спецификой правовых режимов . Давно признано , что чёткая регламентация процедуры осуществления гражданского или уголовного процесса направлена (и служит) реализации прав его участников. Так , и процедуры деятельности административных органов, а в особенности в части обслуживания прав и интересов граждан , требуют чёткого прописывания их законом. Общие процедурные нормы административного права послужат определённой гарантией прав субъектов правоотношений. Там же необходимо законодательно устанавливать персональную ответственность за последствия несоблюдения процедурных действий. Так как ответственность - это уже исполняемая под принуждением обязанность. Обязанность может быть исполнена или не исполнена. Но когда наступает ответственность, то есть приводится в действие аппарат принуждения, выбора у ответственного лица нет - оно не может не выполнить действий, составляющих содержание реализуемой обязанности, или воздержаться от них. Без ответственности обязанность становится юридическим ничто, благим пожеланием.11 Братусь Б.Н. Юридическая ответственность и законность. - М., 1976. С. 76. Таким образом , необходимость принятия кодифицированного акта регулирующего основы административной деятельности , сформировалась. В настоящее время назрела необходимость решения вопроса об единообразии и унификации законодательства об организации и деятельности органов государственной власти , которая обусловлена требованиями прозрачности и понятности (доступности) функционирования системы административных органов для общества , что , думаю, только облегчит осуществление контроля и позволит снизить расходы государства на содержание аппарата государственной власти.

Глава 3. Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении.

Используемые уполномоченными законом государственными органами и гражданами для обеспечения законности формы , приёмы и методы образуют определённую систему элементы которой обладают рядом общих признаков. В то же время таким методам и формам присуща своя специфика , обусловленная кругом решаемых задач , объёмом полномочий как органа так и отдельных должностных лиц. Конечной же целью всех действий (деятельности) по обеспечению законности является приведение возникающих административных отношений в правовые (нормативные) рамки. Чаще всего в основу систематизации способов обеспечения законности положена зависимость от субъекта контролирующего воздействия.

К способам обеспечения законности Лунёвым А.Е. относились :

1.Контрольно-надзорная деятельность Советов народных депутатов ;

2.Деятельность органов прокурорского надзора ;

3.Судебный контроль ;

4.Арбитражный контроль ;

5.Партийный контроль ;

6.Государственный контроль;

7.Внутриведомственный контроль;

8.Общественный контроль.11 Лунёв А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. - М., 1963. С. 4.

Студеникина М.С. выделяет как способы обеспечения законности :

1)Контроль представительных органов ;

2)Контроль органов государственного управления ;

3)Контроль суда;

4)Контроль прокуратуры.22 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. - М., 1974. С. 14.

Манохин В.М. относит к способам обеспечения законности :

1.Контрольная деятельность органов государственной власти ;

2.Контрольная деятельность исполнительно-распорядительных органов ;

3.Прокурорский надзор ;

4.Судебный контроль.11 Манохин В.М. Советское административное право. - Саратов, 1968. С. 223.

Шориной Е.В. выделяется :

1)Государственный контроль ;

2)Контроль общественных организаций , трудовых коллективов ;

3)Контроль гражданина непосредственно22 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. - М., 1981. С. 43..

Кармолицкий А.А. в монографии “Административно правовое регулирование надведомственных полномочий государственных инспекций” приводя деление способов различных авторов выделяет общее для всех явление - государственный контроль. Далее он приводит классификацию государственного контроля на виды в зависимости от субъектов его осуществляющих, а также от объёма и характера полномочий этих субъектов выделяя :

1) контроль осуществляемый органами государственной власти.

2) Контроль осуществляемый органами управления общей компетенции

3) Контроль осуществляемый органами межотраслевой компетенции

4) Контроль осуществляемый органами отраслевой компетенции

5) Контроль осуществляемый финансовыми и представительными органами

6) Народный контроль

7) Административный надзор.33 Кармолицкий А.А. Административно правовое регулирование надведомственных полномочий государственных инспекций. - М., 1985. С. 24.

На современном этапе целесообразно , в первую очередь , подразделять способы обеспечения законности на контроль и надзор. Контроль в свою очередь подразделяется на контроль государственный и общественный. Государственный контроль в зависимости от уровней его осуществления включает :

А/ Контроль внутриведомственный

Б/ Контроль внешний (вневедомственный)

В/ Контроль межведомственный (взаимный контроль ветвей власти)11 Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 82.

Общественный контроль заключается в :

А/ Контроле граждан непосредственно и через свои объединения

Б/ Деятельности средств массовой информации

В/ Выборах во все органы власти

Надзор в зависимости от систем его осуществляющих предположим разделить на :

1.Судебный контроль (надзор)

2.Надзор органов прокуратуры

3.Административный надзор (контроль)

Надзорно-контрольные функции обеспечения законности можно рассматривать с учётом следующих общих признаков , и через :

1.Наличие специальных правовых актов , регламентирующих порядок осуществления той или иной деятельности субъектами права ;

2.Наличие системы специально уполномоченных законом органов , осуществляющих контроль за реализацией специфических правовых норм ;

3.Наличие специальных методов деятельности уполномоченных органов ;

4.Наличие специфических актов , издаваемых уполномоченными органами различных по характеру и юридической силе.

Обобщённо контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.11 Административное право/ Под ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М., 1999. С. 433. В системах управления контроль является важным видом обратной связи , посредством которого субъекты управляющего воздействия получают информацию о фактическом положении дел , течении процессов деятельности и результатах управляющего воздействия. Соответственно от своевременности проведения контроля зависит возможность изменить ход деятельности в случае его отклонения от заранее заданных параметров , предотвратив нежелательные последствия либо уменьшив их. Посредством контроля субъекты его реализующие выясняют , соответствует ли деятельность органов исполнительной власти , а также действия должностных лиц предписаниям правовых норм.

Сущность и назначение контроля состоит в :

- наблюдении за функционированием подконтрольных объектов , получении объективной информации о выполнении ими правил и поручений , их текущем состоянии.

- анализе полученной информации , выявлении тенденций , закономерностей , их обуславливающих причин , разработке прогнозов.

- принятии мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины , ущерба , вредных последствий ( в том числе и морально-идеологического характера) , нецелесообразных действий и неоправданных расходов , пресечении продолжающейся противоправной деятельности.

- анализе и учёте совершившихся нарушений , определении причин и условий способствовавших их совершению

- выявлении виновных должностных лиц и привлечении их к персональной ответственности либо самими контролирующими органами либо иными компетентными лицами (органами).

Некоторые авторы определяют надзор как разновидность (часть) контроля , как , например Бахрах Д.Н. и Кармолицкий А.А. , а некоторые определяют надзор как самостоятельное понятие (Козлов Ю.М. Попов Л.Л.). Контроль и надзор имеют как ряд сходных черт , так и существенных отличий , делающих эти два понятия достаточно разнородными явлениями. Однако , в обыденном понимании значение слов “надзор” и “контроль” одинаково : это наблюдение или постоянное наблюдение с целью присмотра , проверки за кем (или чем)-нибудь , за соблюдением каких-нибудь правил.11 Ожегов С.И., Шведкова К.Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 1994. С. 286, 371.

Если рассматривать эти два понятия :

1.С точки зрения объёма обследуемой деятельности управляемых объектов , то в рамках контроля деятельность проверяется шире , так как выявляется её соответствие не только закону но и указаниям вышестоящих органов данным ранее , а кроме этого анализируется практические результаты хозяйственной деятельности с точки зрения рациональности. В рамках надзора деятельность проверяется только на соответствие закону (нормативному акту).

2. По полномочиям и силе последствий в части принимаемых органами контроля и надзора по результатам проверки мер , то надзор выделяется в отдельную процедуру деятельности по обеспечению законности. Органы надзора вправе применять меры (административного) и даже уголовного принуждения. Органы прокуратуры вправе ограничиться мерами предупреждения нарушения , вправе привлечь виновных к уголовной ответственности , обращаться в судебные органы непосредственно для восстановления права , отменять незаконные акты органов предварительного расследования (дознания) , опротестовывать постановления органов административного надзора. Кроме этого прокуратура вправе осуществлять #G0координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью , что само по себе является текущим руководством деятельности органа административной власти. (То есть меры органа надзора не ограничиваются выявлением нарушения права а продолжаются активными мероприятиями направленными на восстановление отношения в правовых рамках.)

Так , используя сравнительный метод исследования здесь и далее можно определить , что контроль как способ обеспечения законности характеризуется определёнными признаками :

А/ между контролирующим органом и подконтрольным объектом чаще всего существуют отношения служебной подчинённости (подведомственности)

Б/ в процессе контроля деятельность контролируемого проверяется не только на соответствие закону но и исходя из дисциплины , нравственности и целесообразности.

В/ контролирующий чаще всего наделён правом отменять решения контролируемого

Г/ в соответствующих случаях контролирующий субъект вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому субъекту за совершённые или допущенные нарушения.

Д/ контролирующий орган или должностное лицо вправе давать обязательные указания касающиеся текущей деятельности контролируемого объекта (органа)

Е/ контролирующий может не входить в систему государственной власти

Ж/ контроль может осуществляться в отношении процесса или явления неживого мира или обстановки в целом , как совокупности элементов живого и неживого мира.

З/ Предметом контроля является оперативная деятельность подконтрольных субъектов по фактическому исполнению законов , подзаконных нормативных актов , инструкций , указаний , а также количественные и качественные результаты этой деятельности.11 Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов : разграничение компетенции и ответственности// Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 83.

Контрольная деятельность может осуществляться в очень разнообразных формах , это: заслушивание отчётов , информации и сообщений , различные проверки , экспертизы финансовой и хозяйственной деятельности , наблюдение за действиями контролируемого объекта (субъекта) , получение текущих сводок , изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей в государственной службе , координация деятельности подконтрольных органов , и др. То есть контрольная деятельность ограничивается получением информации посредством , обычно , наблюдения и её анализом.

Основное отличие надзора от контроля по мнению ряда учёных состоит в том , что “надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти … заключается в постоянном , систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчинённых им органов или лиц с целью выявления нарушений законности , но не целесообразности. Поэтому при надзоре , в отличии от контроля , вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается”11 Административное право / Под ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М., 1999. С. 436. Важно отметить , что никакие другие органы государства , кроме специально на это уполномоченных , не могут осуществлять надзорную деятельность. В словаре административного права содержится следующее определение : “Надзор государственный - функция специальных государственных органов по систематическому наблюдению за точным и неуклонным соблюдением законов , иных нормативных правовых актов , осуществляемая ими по подведомственным вопросам в отношении неподчинённых юридических лиц или граждан”22 Словарь административного права. - М., 1999. С. 202.

Таким образом надзор характеризуется следующими специфическими чертами :

А/ надзор осуществляется в отношении тех объектов , которые организационно не подчинены органам осуществляющим эту деятельность.

Б/ круг объектов надзорной деятельности не определён и значительно шире чем при контроле.

В/ органы административного надзора вправе применять меры административного принуждения , а иные органы (в состав иных органов включены прокуратура и суд) наряду с административным принуждением вправе применять уголовное принуждение.

Г/ органы надзора проверяют соответствие действий поднадзорных объектов законам и иным обязательным для исполнения неограниченного круга лиц специальным правилам.

Д/ органы надзора не вправе напрямую вмешиваться в ход хозяйственной деятельности поднадзорного объекта.

Е/ в некоторых случаях меры административного воздействия применяются в отношении коммерческих юридических лиц.

Ж/ надзорной деятельностью вправе заниматься только специально уполномоченные государственные органы.

З/ надзор осуществляется за деятельностью человека , групп людей , то есть на соответствие установлениям проверяется как результат действия так и само действие (не является специфической особенностью).

В зависимости от того , на какой стадии деятельность подконтрольного объекта проводится проверка , различают контроль предварительный , текущий и последующий. Цель предварительного контроля состоит в предупреждении и профилактике нарушений. Цель текущего контроля заключается в выяснении состояния законности и дисциплины , вынесение оценки правильности совершаемых действий объектами контроля. Целью последующего контроля является проверка реального исполнения соответствующих норм закона , предписаний , решений вышестоящих органов осуществляющих контроль. Контроль , осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов или ведомств , именуется внешним , а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри системы называется внутренним. В зависимости от объёма обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль. Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта , а назначение специального контроля состоит в проверке деятельности подконтрольного объекта по заранее опредёлённому вопросу. Кроме этого контроль может быть фактический (инвентаризация) и документальный.

Отдельно необходимо выделить такой вид контрольной деятельности как мониторинг, определяемый как постоянное наблюдение за каким либо процессом (объектом) с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям.11 Словарь административного права. - М., 1999. С. 200. Выделение этого вида деятельности необходимо в дальнейшем для определения контрольным или надзорным является тот или иной государственный орган при интерпритации нормативно-правового материала регулирующего статус и полномочия государственных органов.

Что касается контроля осуществляемого органами судебной власти , то на определение этого явления как контроля существует иная точка зрения. Профессором Бахрахом Д.Н. судебный контроль за деятельностью административной власти по существу определяется как судебный надзор , по тем основаниям , что суд проверяет только законность актов , а значит , осуществляет надзор.22 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 615. С таким мнением нельзя не согласиться . Действительно , по смыслу деятельности судебной власти и установлений норм гражданского права о рассмотрении дел возникающих из административно-правовых отношений , суд рассматривает гражданское дело по жалобе о незаконности правоприменительного акта , разрешая , тем самым , вопрос о соответствии закону действий должностных лиц органов административной власти. Такой вид судебного надзора назван прямым. Косвенный надзор осуществляется , - по мнению Бахраха Д.Н. ,- при рассмотрении иных гражданских дел , а также всех уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности встаёт , если это влияет на решение главного вопроса , связанного с рассматриваемым судом делом , и он рассматривается попутно.11 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 616. Учитывая ранее изложенные выводы об особенностях надзора и контроля деятельность суда далее можно рассматривать именно в этом ключе. Так , судебные органы не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность органов и организаций , не вправе давать им обязательные в их деятельности указания , следовательно отсутствует иерархическая служебная зависимость между судом и проверяемым. В соответствии со ст. 10 ГПК РСФСР с#G0уд обязан разрешать гражданские дела на основании #M12291 9004937#Sзаконов и нормативных правовых актов. То есть действия органов и должностных лиц рассматриваются с точки зрения соответствия их закону, а не целесообразности. В то же время , суд , разрешая вопрос о соответствии обжалуемого акта (отношения) , отменяет его при выявленном несоответствии закону , восстанавливая тем самым отношение в правовых рамках , что, по сути , является существенным признаком сближающим судебный надзор с вневедомственной надзорно-контрольной деятельностью административных органов. Рассматривая деятельность суда с позиции широты границ проверяемых действий и актов , а также объёма полномочий , можно прийти к выводу о том , что такая деятельность может быть охарактеризована как надзорная. Так , суд проверяет законность действий и решений всех органов , должностных лиц , граждан и организаций , в том числе контрольно-надзорных. Контрольно-надзорные органы административной власти не вправе контролировать правовую деятельность (акты) суда. Необходимо признать , что любая деятельность по обеспечению законности содержит ряд сходных черт , например , некоторые методы получения информации являются одинаковыми для всех . Однако , судебная деятельность не может реализовываться посредством назначения проверок , ревизий и обследований , что существенно отличает её от контроля. В настоящее время происходит широкомасштабная передача функций надзора прокуратуры суду , который уже санкционирует оперативно-розыскные мероприятия, проверяет обоснованность арестов , законность правовых актов. Суд отменяет постановления о возбуждении , прекращении уголовных дел , представления прокуроров, решает вопросы недобровольной госпитализации , усыновления и т.д.11 Протопопов А.Л. Функции прокуратуры// Правоведение. - 2000. - № 6. - С. 176. Предлагается поставить под контроль суда решения о приостановлении расследования по делу.22 Зималаев Д.Г. Приостановление производства по делу под контролем суда// Журнал российского права. - 1999. - № 10.- С. 137. Таким образом , основное содержание судебной контрольно-надзорной деятельности, как способа обеспечения законности в управлении, состоит в его правовой оценке всех действий и решений неограниченного круга органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности , прав и законных интересов граждан , предприятий и др. субъектов , принятии мер по восстановлению нарушенных прав. Однако сделать вывод о точном соответствии деятельности суда правовому явлению называемому надзор не представляется возможным , о чём будет указано в выводах пятой главы.

Учитывая сложившуюся обстановку с законностью в государстве с большой достоверностью можно предположить , что контроль внутри самой системы административных органов не так эффективен как контроль осуществляемый извне. Служебная подчинённость и фактор общей принадлежности проверяемого и проверяющего к одной системе органов , неблагоприятно отражается на состоянии законности. Так , если проверяющий и проверяемый находятся в одной системе органов , то их цели , обусловленные совместной работой , совпадают , определяя общность интересов. Та же общность интересов возникает из знания тонкостей методов и способов достижения общих целей органов а также методов и приёмов преодоления трудностей в работе. При таком контроле нарушения могут быть выявлены , однако , мероприятия по привлечению виновных не осуществлены. Наказать , то есть заставить претерпеть определённые лишения , человека , с которым тебя связывает не только совместная работа но и общность интересов , довольно трудно так как , в данном случае, необходимо преодолеть психологический барьер вызванный личностной установкой проверяющего “свой-чужой”. Добиться усиления законности в управлении можно реализацией правовых и организационных мероприятий в двух направлениях , во-первых , снижением какой либо зависимости одной ветви власти от другой , во-вторых , увеличением контрольных полномочий каждой ветви власти по отношению к должностным лицам другой. К примеру , на местном и уровне субъектов РФ основной задачей органов представительной власти должно являться не столько законотворчество как контроль за законностью и целесообразностью действий администрации. Рассматривая сложившуюся судебную практику , необходимо отметить отсутствие действенных средств по контролю уже за самой судебной властью. Проводимые мероприятия по освобождению судебной власти от влияния власти исполнительной хотя и необходимы , но недостаточны. Важно ввести и законодательно закрепить доступные механизмы контроля за отправлением правосудия , в том числе реализовать законодательно закреплённый механизм выборности судей.

Немаловажная роль в обеспечении законности в сфере управления должна быть отведена общественному контролю. В источниках по административному праву общественному контролю внимания уделяется очень мало , хотя по своей значимости и правовым последствиям такая форма контроля порой более эффективна чем контроль за законностью со стороны всех государственных структур.

Овсянко Д.Н. В учебном пособии “Административное право” под ред. проф. Туманова Г.А. в качестве одного из способов обеспечения законности указывает такой вид деятельности как “обжалование”. Под обжалованием понимается “…реализация гражданами своего права высказывать претензии, и даже очень резкие, органам и должностным лицам исполнительной власти”11 Административное право/ Под ред. проф. ТумановаГ.А. - М., 1997. С. 148. . Согласно ст. 33 Конституции, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в госу-дарственные органы и органы местного самоуправления. Каж-дый гражданин вправе обратиться в суд в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. #G0 N 4866-1 “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”11 #G0Российская газета. 1993. N 89.. #G0Пунктом 2 ст. 23 Уголовно-исполнительного кодекса РФ от #G008.01.97 N 1-ФЗ предусмотрено : “…на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания”22 #G0Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - N 2 - Ст.198 #G0.. В соответствии со ст. 21 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР проступок нарушителя может быть предметом рассмотрения#G0 товарищеского суда, общественной организации или трудового коллектива, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия. Но действия общественной структуры в таком случае становятся объектом контроля со стороны органа административного надзора , так как о принятых мерах необходимо сообщить в орган (или должностному лицу) который возбудил административное производство ( п. 3 ст. 21 КоАП РСФСР)33 #G0Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - N 18. - Ст.1594.. Эффективность общественного контроля обусловлена , во-первых , отсутствием служебной зависимости между контролирующим и контролируемым , а во-вторых , отношением результатов контроля к личности контролирующего. Так , любой орган контроля если и не связан с контролируемым органом или должностным лицом через служебное подчинение , то некоторые хозяйственные или финансовые связи могут иметь место. Так , вопросы материально-финансового обеспечения судебной или представительной властей находятся в ведении исполнительной власти. В данном случае такие связи не являются главенствующими при решении вопросов , входящих в круг полномочий того или иного органа , но определённое влияние могут оказывать на принимаемое решение. Качество контроля прямо зависит от надлежащего отношения должностного лица к своим служебным обязанностям. Последствия и результаты контроля не касаются его лично , как не воздействуют на него и выявленные нарушения в контролируемой структуре. В то же время , действия нарушающие права и свободы граждан оказывают влияние на каждого в отношении которого были совершены неправомерные действия или оказывает влияние неблагоприятная обстановка. В данном случае осуществление контроля будет более оперативно и менее подвержено факторам влияющим на его положительный результат.

Такой вид контроля как общественный характеризуется следующими особенностями :

А/ контролирующий не входит в систему органов государственной власти

Б/ контроль осуществляется в связи с действием норм административного права или в отношениях связанных с административным правом.

В/ контроль в основном не связан с привлечением нарушителя к какой либо ответственности

Г/ контроль общественных структур может быть связан с созданием негативного общественного мнения по поводу деятельности должностного лица.

Д/ общественный контроль служит основой для начала действий надзорных органов.

Е/ общественный контроль ограничивается получением информации и выявлением нарушения а в некоторых случаях доведением информации об этом до неограниченного круга лиц.

Ж/ действия контролируемого оцениваются с субъективной точки зрения и требуют правовой оценки со стороны компетентных государственных органов.

З/ осуществлению контроля свойственны определённые правовые формы (жалоба , заявление)

И/ отсутствует систематичность контрольных действий (наблюдения)

К/ контроль осуществляется непосредственным восприятием информации .

Л/ процесс получения информации не регламентирован в части касающейся гражданина и регламентирован в части касающейся интересов неопределённого круга лиц.

М/ общественный контроль имеет своим объектом (направлен на объект) деятельность органов государства и должностных лиц.

Такой вид общественного контроля как выборы отличается тем , что действия контролируемого лица проверяются не с позиций законности а лишь исходя из их целесообразности . Такой контроль осуществляется гражданами непосредственно и имеет законченный результат оценки деятельности - отказ в делегировании легитимности на очередной срок.

В части выявления фактов нарушения закона и доведения информации до сведения общественности огромную роль играют средства массовой информации. Независимые от властей средства массовой информации формируют определённое общественное мнение , освещают результаты деятельности власти и должностных лиц государственных органов также с точки зрения целесообразности . Ценность и значимость , а с другой стороны и опасность , влияния средств массовой информации на общественное сознание заключается в его массовости и независимости от мнения власти. Не даром прессу называют “четвёртой” властью. Полномочия прессы в поиске и опубликовании информации о деятельности должностных лиц всех органов власти и , более того , частной жизни и благосостоянии этих лиц , на мой взгляд , требуют расширения. Например , желательно установить повышенную индивидуальную ответственность работников правоохранительных органов за отказ или уклонение от реагирования на информацию содержащую признаки противоправного деяния должностного лица , опубликованную в средствах массовой информации. Предусмотреть обязательное освобождение от должности служащего если факты , ставшие достоянием общественности , подтвердились в ходе независимой от власти проверки.

Хочу отметить , что контроля за законностью не бывает много , чем его больше тем более выигрывают общественные и государственные интересы. Важно , чтобы контроль не препятствовал нормальной работе добросовестных служащих, не служил средством давления и подчинения одних интересов другим.

Таким образом , используя общелогический метод синтеза наиболее значимых сторон общественного контроля можно сформулировать его определение , как несистематической деятельности граждан и их объединений (в том числе средств массовой информации) , урегулированной нормами права и направленной на выявление , придание огласки и устранение нарушений законодательства со стороны государственных органов и должностных лиц.

В связи с необходимостью расширения общественного контроля , на мой взгляд , необходимо предусмотреть реализацию следующих общих мер :

- регламентировать законодательным образом процедурные действия служащих ;

- ввести обязательное открытое судебное разбирательство (то есть оценку с точки зрения целесообразности) для определённой категории высших чиновников , возбуждаемое автоматически после окончания каждого срока полномочий ;

- расширить полномочия представительной власти а с другой стороны совершенствовать институт несложного отзыва народных избранников ;

- нормативно закрепить обязательность разработки механизма реализации любого законодательного акта в области административного управления , касающегося прав и обязанностей граждан.

В целом в обществе должны быть созданы реальные условия при которых каждый гражданин мог , образно говоря , как в расстроенном механизме воспользоваться доступными средствами для приведения его в соответствующие заданные законом параметры. При этом права граждан должны быть не только регламентированы законодательством , но и созданы простые механизмы реализации таких прав.

Ниже я определил практические стадии контрольно-надзорной деятельности методом анализа всего процесса такой деятельности , использовав положения науки кибернетики об информативном воздействии из первой главы :

1.Установление определённых правил поведения для определённого круга лиц или нормативов (параметров) состояния наблюдаемого объекта.

2.Направление объекту управляющего воздействия руководящей (командной) информации о действиях подлежащих исполнению.

3.Получение информации о выполненных (совершённых) действиях подконтрольного объекта.

4.Анализ поступившей информации , сопоставление совершённых действий с установленным правилом поведения , выявление отклонений

5. Определение характера и существа отклонения (нарушения) , определение возможного и необходимого (оптимального) способа восстановления права , то есть выбор меры наказания .

6. Выявление виновных в нарушении лиц.

7. Привлечение виновных к ответственности.

Учитывая вышеуказанные стадии можно привести соотношение контроля и надзора по стадиям практической деятельности , применив абстрагирование от несущественных признаков, в виде таблицы .

Глава 4. Контрольно-надзорная деятельность органов административной власти.

Проблема определения данной правовой категории.

Административный надзор определяется некоторыми авторами как “надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм”.11 Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1996. С.245. Для определения надзора можно дать иную формулировку : административный надзор - систематическая деятельность административных органов (инспекций , федеральных надзоров) по обеспечению исполнения специальных правил , норм и стандартов всеми субъектами не входящими в систему надзирающего органа. В Российской юридической энциклопедии содержится определение административного надзора как - специального вида правоохранительной деятельности управомоченных органов государственного управления и должностных лиц выражающийся в контроле за точным и единообразным соблюдением правил , инструкций и других правовых актов межотраслевого характера гражданами, общественными объединениями, организациями, учреждениями, ведомствами, должностными лицами22 Российская юридическая энциклопедия. - М.: “Инфра-М” , 1999. С. 558..

По мнению некоторых учёных административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля , суть которого состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм , общеобязательных правил , закреплённых в законах и подзаконных актах. Такой надзор осуществляется в отношении органов исполнительной власти , предприятий различных форм собственности, организаций , общественных объединений , учреждений и граждан. Наблюдение , при этом , не ограничивается получением информации о состоянии законности на подконтрольных объектах . В случае выявления нарушений уполномоченные лица применяют меры принуждения и ответственности , способствуя активному восстановлению права , то есть приведению правоотношения в соответствующее норме закона состояние. По мнению кандидата юридических наук Шалумова М.С. административный надзор есть не что иное как вневедомственный контроль органов государственного управления за исполнением законов организациями и гражданами.11 Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов : разграничение компетенции и ответственности// Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 82. При этом в указанной в сноске статье Шалумов М.С. приходит к данному выводу сравнивая контрольно-надзорную деятельность административных органов с собственно надзором прокуратуры , принимая во внимание , что органы прокуратуры изначально создавались как надзорные. Такой же точки зрения придерживались Л.А. Николаева , положившая в основу разграничения этих видов деятельности определённые критерии, во первых : основная задача , для разрешения которой создан тот или иной орган ; характер полномочий этих органов ; положение занимаемое каждым из них в системе государства. По её мнению , основной задачей органов госконтроля является проверка фактического исполнения нормативных актов , оценка количества и качества результатов деятельности , целесообразности выбора средств и способов управления. Органы госконтроля наделены административными полномочиями для устранения выявленных нарушений и наказания виновных , каковых нет у прокуратуры. При этом органы госконтроля входят в общую систему органов исполнительной власти.22 Николаева Л.А. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля. // Вопросы теории и практики прокурорского надзора / Тематический сборник . - М., 1975. - Вып. 1 - С. 164-166. Аналогичным образом отграничивали прокурорский надзор от других видов государственной и контрольной деятельности С.Г. Новиков и М.Ю. Рагинский.33 См.: Новиков С.Г., Рагинский М.Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата.// Правоведение . - 1974. - № 3. - С. 46. В.Д. Даев и М.Н. Маршунов проводят различия между надзором и контролем по их отношению к своему к своему предмету, по самому предмету , по пределам (границам) надзорной и контрольной проверок. По их мнению , надзор , в отличии от контроля , всегда осуществляется извне, по отношению к объектам иных систем , тогда как контроль может осуществляться и внутри системы. Надзор предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности , тогда как сфера контроля не ограничена ; предметом надзора может быть и деятельность самих контролирующих органов , обратное же исключено. В отличии от контролирующих органов , проверяющих не только законность но и целесообразность деятельности надзор прокуратуры предполагает только проверку законности.11 Даев В.Г. , Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. - Л., 1990. С. 42-43. В Е. Чиркин писал : “… Практически во всех государствах в той или иной форме наряду с таким однопрофильным , “ведомственным” (“побочным”) контролем существует административный надзор , т. е. Тоже контроль. Такой контроль имеет “частичный” характер.”22 Чиркин В.Е. Контрольная власть.//Государство и право. - 1993. - № 4 . - С.11-12. Анализируя различные доводы в отношении контроля и надзора Шалумов М.С. приходит к следующим выводам :

1.Для прокуратуры надзор - главная , основная функция , из существа которой вытекают все другие - дополнительные. Контроль же органов административной власти не единственная и не основная функция.

2.Исходя из статуса прокуратуры и её места в государственном механизме , прокурорский надзор распространяется на все органы исполнительной власти (включая и контрольно-надзорные), а также законодательной и судебной властей , на акты коммерческих и некоммерческих организаций. Контроль исполнительной власти распространяется в основном на коммерческие организации и граждан. В сферу госконтроля , как правило , не входят законодательные органы власти и органы местного самоуправления , суд и прокуратура ( в этой связи не взята в расчёт хозяйственная деятельность соответствующих ведомств , как не имеющая прямого отношения к обеспечению законности)

3.Предметом государственного контроля является (как указывалось выше) оперативная деятельность подконтрольных субъектов. Предметом же прокурорского надзора является исключительно исполнение законов органами власти , управления и контроля.

4.Органы госконтроля ограничены в своей деятельности определённым кругом возникающих правоотношений. Прокурорский надзор ограничен кругом поднадзорных субъектов.

5.Поскольку вся деятельность подконтрольных субъектов регламентирована нормативными актами , включая локальные , то осуществление контроля становится равнозначным вмешательству в саму эту деятельность. В надзоре прокуратуры такое вмешательство отсутствует.

6.Пределы прокурорского надзора определяются не только предметом , но и основаниями для прокурорского вмешательства. Проверки контролирующих органов производятся систематически.

7.Полномочия органов государственного контроля носят , как правило, административный характер : приостановка деятельности предприятия , цехов , участков , отказ в приёмке объекта , т. е. происходит устранение нарушения закона своей властью. Прокуратура не наделена административными полномочиями , но , в то же время , анализ полномочий прокуратуры говорит об их универсальности в связи с наличием возможности комплексно подходить к устранению нарушений закона.11 Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 82- 84.

Так или иначе характер деятельности административных органов , для отнесения её к контролю или надзору следует определить исходя из выраженности преобладающих признаков свойственных этим двум правовым явлениям :

- признак распространённости надзора на все объекты независимо от ведомственной подчинённости в прокурорском надзоре более выражен чем в надзоре административном. В то же время общественному контролю подвержены все действия и решения всех должностных лиц если они затрагивают права граждан.

- отсутствие организационной подчинённости между субъектом и объектами надзора является сходным признаком , однако многие государственные органы осуществляющие административный надзор относятся к одной ветви власти . В то же время контроль может осуществляться одной ветвью власти по отношению к другой . Органы же прокурорского надзора , считаю можно отнести к власти государственной , что говорит об особом характере осуществляемой этими органами деятельности.

- принудительность , обязательность требований должностного лица обеспеченная мерами административного принуждения и механизмом их реализации является единственным существенным отличительным признаком административного надзора.

- систематичность (инспектирование) проведения административного надзора свойственна и контролю (например , созданы структуры Федеральных инспекторов в субъектах РФ - сугубо контрольного органа или систематическая деятельность Счётной Палаты).

- нормотворчеством в технико-юридических правилах занимаются и иные ветви власти , то есть этот признак не свойственен только надзору прокуратуры (так как надзирающему не дано вводить обязательные установления). Это свойство сближает собственно контроль и административный надзор , так как в контрольной деятельности установление правил и требований является основным организующим элементом.

Страницы: 1, 2, 3