Избирательная система в Российской Федерации

Согласно этому акту право избирать не было всеобщим. Статья 6 Положения исключала из числа избирателей женщин, лиц моложе 25 лет, обучающихся в учебных заведениях, военнослужащих армии и флота, состоящих на действительной военной службе, "бродячих инородцев" и иностранных подданных.

Таким образом, законодательно вводился довольно высокий возрастной ценз, половой ценз и ценз оседлости. Из политической жизни страны исключались армия и студенчество, в среде которых в условиях продолжавшейся русско-японской войны были наиболее сильны антиправительственные настроения. Следует отметить, что перечисленные цензы в этот период действовали в большинстве развитых стран мира.

Правда, женщины с высоким материальным положением в России как бы косвенно могли участвовать в выборах, реализуя это право через близких родственников (мужей, сыновей). Вообще передача права на участие в выборах - явление, довольно редко встречающееся в избирательном праве других государств, так как оно противоречит основному принципу выборов, заключающемуся в личном волеизъявлении гражданина (подданного), - характерна для избирательной системы Российской империи. Не только женщины могли предоставлять свои имущественные цензы мужьям и сыновьям, но и сыновья по уполномочию отцов могли участвовать в выборах вместо них, пользуясь отцовским имущественным цензом.

В результате основным субъектом избирательного права в России становилось не персональное лицо, отвечающее требованиям имущественного ценза, а представитель семьи, располагающий формально необходимым по закону имуществом.

Кроме того, права участия в выборах лишались лица, совершившие корыстные преступления, преступления против собственности, признанные несостоятельными должниками. При этом избирательных прав лишались не все должники, а лишь те, несостоятельность которых была вызвана их собственными "виновными действиями".

Однако в силу того, что в российском уголовном праве действовал принцип презумпции виновности, достаточно было подозрения в совершении конкретным лицом указанных деяний для пожизненного лишения его избирательных прав. То же касалось и лиц, исключенных по этическим соображениям из соответствующего сословия (лишение священника духовного сана, исключение из общества или дворянского собрания и т. д.).

Однако в избирательной системе России наряду с явно репрессивными действовали и весьма демократические ограничения. Например, лица, занимающие полицейские должности, а также должности губернатора, вице-губернатора, градоначальника, и их помощники также лишались права голоса в той местности, по которой они занимали соответствующую должность. Причем если полицейские не вписывались в состав ни одной курии (группы избирателей), то перечисленные должностные лица, наоборот, занимали в них главенствующее положение и своим выбором могли существенно повлиять на исход всего голосования.

Деление на курии было заимствовано из положений земской избирательной реформы 1864 года. В основу деления был положен имущественный ценз. С точки зрения участия в выборах все население России было разделено на четыре курии: землевладельцев (крупных помещиков); городских избирателей (лиц, владеющих недвижимостью в городе или торгово-промышленным предприятием); волостных и сельских обывателей (крестьян-домохозяев); рабочих.

Наибольшее число депутатов Государственной думы представляли курию землевладельцев. Уполномоченные от этой части подданных избирались на так называемых предварительных съездах путем суммирования всей земли и иного имущества лиц, явившихся на съезд. При этом количество уполномоченных, избранных предварительным съездом, определялось числом полных избирательных цензов, представленных его участниками. В связи с этим количество непосредственно участвующих в съездах землевладельцев при выборах в третью Государственную думу в 51 губернии европейской части России более, чем в пять раз превышало количество уполномоченных, избиравшихся от второй половины курии землевладельцев, в то время как уполномоченные представляли количество избирателей, более чем в девять раз превышающее число первых. Общее же численное неравенство нормы представительства внутри одной курии за счет применения имущественного ценза было больше, чем в 45 раз.

Таким образом, несмотря на то, что рассматриваемая избирательная система являлась частью широкомасштабной реформы государственного устройства страны, в ней в ходе формирования наиболее надежной для российского политического режима курии землевладельцев сохранялась историческая преемственность прежнего феодально-патриархального режима.

Следующую избирательную курию составляли городские избиратели, избиравшие своих уполномоченных на двух съездах. В первом съезде участвовали лица, владеющие в течение года на праве собственности или пожизненного владения в пределах городских поселений недвижимым имуществом стоимостью (в зависимости от категории населенного пункта) от 300 до 3 тыс. рублей, а также лица, владеющие в пределах уезда торгово-промышленным предприятием, с которого они уплачивали налог не менее 50 рублей в год.

Во втором съезде участвовали лица, владеющие не менее года отдельной квартирой или выплачивающие квартирный налог, а также лица, не менее года выплачивающие промысловый налог или находящиеся на государственной, городской или земской службе.

Здесь возникает новая тенденция, отличающая эту группу избирателей от участников губернских съездов землевладельцев: ценз оседлости не менее года.

Третья курия - волостных или сельских обывателей (проще говоря - крестьян) - в избирательном процессе была представлена через съезд уполномоченных от волостей, формируемый в составе двух выборных от каждого волостного схода. Выборные избирались из числа крестьян-домохозяев, отвечающих следующим требованиям: они должны принадлежать или быть приписанными к составу сельских обществ данной волости, владеть в ней на правах собственности землей и лично вести на ней хозяйство. На них распространялся ценз оседлости, не менее года.

То обстоятельство, что уполномоченных выбирали из числа крестьян-домохозяев, лишало значительную часть крестьян избирательных прав.

Наибольшее число избирателей представляли выборщики последней - рабочей курии. Причем поскольку революционные настроения в рабочей среде были наиболее сильны на крупных заводах с большой концентрацией рабочей силы, то по числу выборщиков они были приравнены к мелким предприятиям (от предприятий с числом работников от 50 до 1000 и менее 50 избиралось по одному выборщику). Правда, ценз оседлости для этой категории избирателей был меньше и составлял шесть месяцев.

В исторической литературе советского периода с опорой на марксистско-ленинское учение о классовой борьбе неравноправие в отношении работников мелких, средних и крупных предприятий объяснялось тем, что на крупных предприятиях повышается интенсификация труда, растет степень эксплуатации человека человеком, а концентрация рабочего класса неизбежно ведет к его консолидации и росту революционного сознания. Но никто не пытался объяснить противоречия между статьей 9 Положения о выборах, устанавливающей неучастие в выборах лиц женского пола, и статьей 44, учитывающей при выборах половое деление только на предприятиях, где работает до одной тысячи человек, а там, где работает больше, - нет. Видимо, этот феномен можно объяснить только наличием в России крупных текстильных предприятий с преимущественно женским составом работников, играющих большую роль в экономике, которых было невозможно лишить элементов участия в политической жизни страны.

От описанной общей схемы выборов делалось много отступлений. Так, в семи городах - Петербурге, Москве, Варшаве, Киеве, Лодзи, Одессе и Риге выборы были не косвенные, а прямые. В этих городах выборы депутатов Государственной думы, согласно статье 133 Положения, производились закрытой подачей голосов посредством записок. Основной избирательной единицей являлись избирательные собрания, объединявшие избирателей по разрядам. В основу деления на разряды также был положен имущественный ценз и наличие недвижимости в городе (ст. 42).

В особую избирательную единицу было выделено православное население Люблинской и Седлецкой губерний, по одному депутату в Думу отдельно избирали Кубанское, Терское, Забайкальское и Уральское казачьи войска, а Амурское и Уссурийское войска выбирали одного депутата совместно.

Помимо общего правила, позволяющего делить выборщиков в уездах по национальному признаку, Положение о выборах устанавливало особые правила учета национального фактора на конкретных территориях. В частности, все губернии, области и округа Кавказа для выборов делились на шесть избирательных округов, причем один из них составляло русское население. Каждый округ выбирал по одному депутату Государственной думы.

В Виленской и Ковенской губерниях образовывалось не одно губернское собрание, как во всех остальных, а два, в том числе - одно от русского населения. В особом порядке избирались четыре депутата от населения Великого княжества Финляндского: выборы производились финляндским сеймом из числа лиц, имеющих право участвовать в выборах в сейм.

Хотя выборы в Государственные думы осуществлялись по мажоритарной системе, существенное значение для их характеристики имел их партийный состав. Вскоре после провозглашения Манифестом 17 октября 1905 года свободы союзов в России действовало свыше 100 политических партий. По социально-классовому составу 4 партии были монархическими, 38 - буржуазными консервативного и либерального направлений и 45 - мелкобуржуазными.

Уже в первой Государственной думе число беспартийных депутатов составило менее 22 процентов. С точки зрения партийной принадлежности из 478 депутатов 179 (37,4%) представляли партию кадетов, 63 (13%) -автономистов, 16 (3,3%) - октябристов, 97 (20,3%) - трудовиков и 18 (3,7%) - социал-демократов. Таким образом, депутаты оказались разделены по фракциям, но ни одна из них не получила в Думе абсолютного большинства. При этом ведущее положение в ней занимала фракция конституционных демократов, отстаивавшая в Думе идею ликвидации помещичьего землевладения и преобразования России в парламентскую монархию. Ни на то, ни на другое самодержавие пойти не могло и через 72 дня после созыва разогнало первую Государственную думу.

Выборы каждой последующей Думы проводились на основе нового Положения о выборах, утверждаемого Императором и вводившего все новые и новые ограничения избирательных прав. Однако во второй Госдуме депутаты, учитывая опыт предшествующей, объединились в блоки, включающие представителей нескольких политических партий. Из 490 депутатов правые - черносотенцы и октябристы - занимали 97 мест (19,8%), беспартийные - 22 места (4,5%), либералы во главе с кадетами - 156 мест (31,8%), так называемые прогрессисты - 35 мест (7,1%) и левые (социал-демократы, социалисты-революционеры, народные социалисты и трудовики) - 180 мест (36,8%). По объективной оценке В. И. Ленина, вторая Дума оказалась левее первой. Как результат - она продолжила курс своей предшественницы, направленный на бойкот правительства, и вскоре разделила ее судьбу.

Третья Госдума вошла в историю России как наиболее реакционная по своему составу: из 442 депутатов крайне правым досталось 50 мест (11,3%), националистам - 26 (5,9%), умеренно правым - 70 (15,8%), октябристам и примкнувшим к ним - 155 (35%), прогрессистам и мирнообновленцам - 28 (6,3%), кадетам - 54 (12,2%), польскому коло - 18 (4%), мусульманской группе -- 8 (1,8 %), трудовикам -- 13 (2,9 %) и социал-демократам - 20 (4,7%). Таким образом, 409 депутатов (почти 97 %) являлись представителями буржуазно-помещичьих партий. Как верно подметил историк С. М. Казанцев в отношении Положения о выборах от 3 июня 1907 года, на основании которого прошли выборы в третью Госдуму, "новый закон обеспечил возможность сосуществования самодержавия и Думы"11 Российское законодательство Х--XX веков. Т. 9. М., 1994. С. 57.. Это позволило Думе доработать свой срок до конца.

Что касается последней - четвертой Государственной думы, то ее партийный состав существенно не изменился. Сравнение приведенных цифр позволяет сделать вывод, что чем более демократичный избирательный закон действовал в России, тем более левой по своему партийному составу оказывалась Государственная дума и тем труднее ей удавалось взаимодействие с правительством, и наоборот.

По оценке ученых-государствоведов, современников избирательной системы Российской империи, "законодательство о выборах необыкновенно сложно. Это, быть может, самая запутанная и несовершенная система выборов, которая когда-либо существовала". По мнению Н.И. Лазаревского, это существенный ее недостаток, поскольку, чем сложнее избирательная система, тем больше возможностей для всякого рода ошибок и подлогов.22 Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т.1. Спб., 1912. С. 462.

Российская избирательная система была постепенно сформирована 23 нормативно-правовыми актами. Основные ее черты были заложены Положением о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 года. Затем отдельные положения были уточнены в высочайше утвержденных 18 сентября 1905 года Правилах о применении и приведении в действие Учреждения Государственной думы и Положения о выборах.

Высочайший Манифест от 17 октября 1905 года "Об усовершенствовании государственного порядка" заложил идею частичного изменения содержания избирательного процесса, которая была реализована в именном высочайшем указе Правительствующему Сенату от 11 декабря 1905 года "Об изменении Положения о выборах в Государственную думу".33 Полн. собр. законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXV. № 27029

Однако этими актами был установлен порядок выборов лишь для центральной России. Что же касается окраин империи, то на них Положение о выборах распространялось особыми актами.44 Указ от 11 октября 1905 г. "О применении Положения о выборах в губерниях Царства Польского"; Указ от 20 октября 1905 г. "О применении Положения о выборах к части губерний Сибирских" и др. // Законодательные акты переходного времени / Под ред. Н. И. Лазаревского. Спб., 1907.

С формальной точки зрения перечисленные акты были изданы в нарушение установленного порядка. Еще Манифестом от 1 января 1810 года "Об образовании Государственного совета" устанавливалось, что "все Законы, Уставы и Учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете, и потом действием Державной Власти поступают к предназначенному им совершению".55 Полн. собр. законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXXI. № 24064.

Однако ни один из названных актов не был представлен в Государственный совет.

Дальнейшее формирование избирательного законодательства также шло в нарушение порядка, установленного Манифестом от 17 октября 1905 года, которым вводилось незыблемое правило, гласящее: "Никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы". Тем не менее, ни в первую, ни во вторую Государственную думу ни одного законопроекта, касающегося их избрания, внесено не было.

Более того, законодательством 1906 года было внесено несколько серьезных изменений в процедурные моменты формирования и роспуска Думы. Так, Высочайшим Манифестом от 20 февраля 1906 года "Об изменении Учреждения Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы" устанавливалось, что оба эти органа государственной власти ежегодно созываются и распускаются указами Императора11 Полн. собр. законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXVI. № 27423. С учетом этого обстоятельства Высочайший Манифест от 3 июня 1907 года "О роспуске Государственной думы и о времени созыва новой думы", который в советской исторической литературе отождествляется с государственным переворотом, можно считать легитимным.

Учитывая, что все перечисленные выше акты получили высочайшее утверждение со стороны императора, их можно отнести к числу актов высшей юридической силы, по значимости равной закону. При этом следует отметить, что наряду с ними избирательное законодательство Российской империи включало в свой состав значительное число подзаконных актов, исходивших из так называемого Особого делопроизводства по выборам в Государственную думу, образованного в составе Министерства внутренних дел. Разработанные им акты вносились в Совет министров, который затем представлял их на утверждение императора.

Тем не менее опыт первых общегосударственных выборов первого в истории России представительного органа государственной власти наложил печать на формирование всей избирательной системы в последующие годы.

5.2. Выборы депутатов Учредительного собрания.

Как известно, после отречения императора Николая II от престола власть в России перешла в руки Временного правительства. Уже в одном из первых актов - Декларации о составе и задачах Временного правительства от 3 марта 1917 года - был сформулированы следующие цели: немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего равного тайного и прямого голосования Учредительного собрания; выборы в органы местного самоуправления на тех же началах; устранение для солдат всех ограничений в пользовании общественными правилами, предоставленными всем остальным гражданам.11 Вестник Временного правительства. 1917, 5 (18) марта. № 1 (46).

Таким образом, этим актом Временного правительства были заложены основы новой избирательной системы России и содержание избирательных прав ее граждан, в корне отличавшиеся от ранее действовавших в Российской империи.

Цель созыва Учредительного собрания 1918 года состояла в утверждении конституционных основ нового политического и государственного устройства, выработанных Временным правительством. Достижению этой цели и были подчинены выборы, проведенные на основании Положения о выборах в Учредительное собрание от 11 сентября 1917 года.22 Собрание узаконений Временного правительства. 1917. Ст. 916.

Статья 1 Положения впервые в истории России закрепляла наиболее демократичные принципы участия населения в избрании членов Учредительного собрания: выборы были всеобщими, без различия пола, равными и прямыми при тайном голосовании и с применением начал пропорционального представительства. Избирательным правом обладали исключительно граждане России. Возрастной ценз устанавливался в 20 лет (ст. 3). Допускалось снижение возрастного ценза в отношении военнослужащих, которые пользовались правом участия в выборах, если достигали ко дню выборов возраста, установленного для последнего досрочного призыва. В соответствии с общемировой практикой в выборах не участвовали лица, признанные в установленном порядке безумными или сумасшедшими, а также глухонемые, находящиеся под опекой (ст. 4).

Наряду с этим устанавливался довольно обширный перечень лиц, лишенных права участия в выборах (ст. 5). К ним относились "присужденные вступившим в силу судебным приговором к каторжным работам до истечения 10 лет после отбытия наказания; к ссылке на поселение, к отдаче в исправительные арестантские отделения, к заключению в исправительном доме, тюрьме или крепости, с лишением или ограничением прав состояния - до истечения пяти лет после отбытия наказания; осужденные за кражу (за исключением наказания, налагаемого мировыми судьями), мошенничество, присвоение или растрату вверенного имущества и иные имущественные преступления - до истечения трех лет после отбытия наказания; несостоятельные должники, признанные злонамеренными банкротами, - до истечения трех лет со дня признания таковыми; военнослужащие, признанные виновными в совершении воинских преступлений, - до истечения трех лет с момента отбытия наказания". Однако в том случае, если в отношении военнослужащего отбытие наказания было отсрочено до окончания войны, право на участие в выборах за ним сохранялось.

Члены царствовавшего в России Дома Романовых не имели ни активного, ни пассивного избирательного права.

Примечательно, что, как и в царской России, несмотря на формальное провозглашение Временным правительством различного рода гражданских свобод, Положение о выборах не признавало принцип презумпции невиновности. Поэтому те из обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения применялось содержание под стражей, оказывались лишенными избирательных прав.

Аналогично избирательному законодательству активное и пассивное избирательное право в России в этот период совпадало. Это означало, что лица, которые могли избирать, могли также быть избраны членами Учредительного собрания, даже если они были внесены в списки по другому избирательному округу или вовсе не внесены в них.

Как отмечалось выше, выборы в Учредительное собрание проводились "с применением начал пропорционального представительства". Это означало, что в соответствии со статьей 42 Положения они проводились путем подачи голосов за один из заявленных списков. В списке указывались фамилия, имя, отчество, место жительства каждого кандидата, а также название организации, предложившей данную кандидатуру. Он подписывался не менее чем ста лицами, обладавшими правом на участие в выборах по данному округу. К списку прилагались заявления всех кандидатов с согласием баллотироваться в данном округе по данному списку (ст. 43-44).

Каждый избиратель имел право подписать только один список. В том случае, если его подпись обнаруживалась под несколькими списками, действительной считалась только подпись, поставленная на первом по времени подачи списке (ст. 46). Любопытно, что для реализации пассивного избирательного права такое ограничение не устанавливалось: один и тот же кандидат мог быть выставлен в нескольких списках одновременно, но не более чем в пяти в общей сложности (ст. 48) и в разных округах (ст. 49).

Число кандидатов могло быть меньше числа членов Учредительного собрания, но не должно было превышать его более чем наполовину (ст. 47). Допускалась возможность объединения различных списков в один, подписываемый всеми представителями, но такое соединение могло быть произведено лишь один раз (ст. 53--54). Списки были связанными, то есть не допускали перестановок кандидатов избирателями.11 Собрание узаконений Временного правительства. 1917. Ст. 916.

Голосование производилось путем подачи избирательных записок (бюллетеней). Каждая записка должна была содержать не более одного списка. Учет избирателей производился на основании именных удостоверений, соответствующих списку избирателей. Удостоверение вместе со списками кандидатов и конвертом доставлялись избирателю на дом не позднее чем за семь дней до дня голосования (ст. 63). При этом лица, не получившие заранее удостоверение и списки кандидатов, могли это сделать в избирательной комиссии в день голосования.

Вместе с тем собственно волеизъявление избирателями осуществлялось на самом избирательном участке, несмотря на то, что избирательные записки выдавались большинству избирателей заранее: в закрытом помещении голосующие запечатывали конверт и передавали его председателю комиссии, который на их глазах опускал его в урну для голосования. Процедура голосования длилась три дня.

Положение не содержало жесткого требования о признании действительными только официально изготовленных бланков записок. Считались действительными и другие записки, содержащие тождественный текст или текст, переведенный на другие языки (ст. 78). Вместе с тем признавались недействительными записки, не соответствующие утвержденному комиссией образцу, - содержащие более одного списка либо список с внесенными изменениями, а также подпись избирателя или иные знаки, позволяющие установить личность писавшего (ст. 56, 57, 60, 79).

Своеобразно решался вопрос о проведении повторного голосования. Положение не устанавливало конкретного числа избирателей, неявка которых на избирательный участок вела к признанию выборов на этом участке несостоявшимися. Выборы могли быть признаны таковыми, если неявка избирателей составляла более 10 процентов от общего числа избирателей, внесенных в списки по округу.

В этом случае назначалось повторное голосование на тех участках, где явка избирателей была особенно низкой. Если и это не давало положительного результата, то результаты голосования на участках, где выборы не состоялись, в расчет не принимались (ст. 88).

Такой подход, невозможный при мажоритарной системе, оказывался вполне приемлемым при пропорциональной, поскольку вакантные места членов Учредительного собрания в этом случае оказывались бы замещенными в результате волеизъявления более активных избирателей.

Подсчет голосов избирателей, поданных за списки кандидатов, производился по одной из самых сложных методик, разработанной математиком д'0ндтом. В соответствии со статьей 89 Положения число голосов избирателей, поданных за каждый список, последовательно делилось на ряд целых чисел (1, 2, 3, 4 и т.д.). Из полученного результата отбиралось число, наиболее точно соответствующее числу членов Учредительного собрания, избираемых в данном округе. Все полученные от деления частные, начиная с кратного числу депутатов, располагались в порядке убывающей величины. Последнее из них считалось избирательным знаменателем.

Число членов Учредительного собрания, приходящееся на каждый список, определялось путем деления числа голосов, поданных за данный список, на избирательный знаменатель. Если при таком распределении мест между кандидатскими списками последнее место приходилось на два и более списка, то предпочтение отдавалось кандидату по тому списку, за который подано большее число голосов. При равенстве голосов вопрос решался жребием.

Естественно, что в России, значительная часть населения которой к моменту выборов в Учредительное собрание была неграмотна, проведение первых в истории пропорциональных выборов являло собой задачу не из легких. Поэтому в ходе выборов применялась смешанная избирательная система.

В частности, в ряде удаленных от центра избирательных округов: Аму-Дарьинском, Архангельском, Закаспийском, Камчатском, округе Китайской Восточной железной дороги, Олонецком, Ордынском и некоторых других использовалось сочетание пропорциональной и мажоритарной систем. Иными словами, применялась описанная выше пропорциональная система, в основе которой лежали те же списки, но голосовавшиеся с некоторыми отклонениями и в пределах данного округа. Число кандидатов, внесенных в список, не должно было превышать числа членов Учредительного собрания, избираемых от данного округа. Одно и то же лицо могло быть выставлено кандидатом лишь в одном из перечисленных округов.11 Вестник Временного правительства. 1917, 5 (18) марта. № 1 (46.

Избиратель мог голосовать за один из списков, не внося в него каких-либо изменений. Он мог также голосовать за нескольких кандидатов одного из заявленных списков. Наконец, он мог соединять в одной избирательной записке кандидатов разных списков. Вместе с тем в такой смешанной системе было больше элементов пропорциональной, нежели мажоритарной избирательной системы. То есть фактически вся избирательная система могла быть отнесена к числу пропорциональных.

Важнейшей составной частью рассматриваемой избирательной системы являются гарантии фактической реализации избирательных прав граждан. В систему гарантий включается процедура гласного составления списков избирателей и заблаговременного их обнародования, возможность включения избирателей в дополнительные списки в день голосования и, разумеется, порядок обжалования нарушений указанной процедуры.

В течение десяти дней с момента обнародования списка представитель местной администрации мог заявить протест, а лица, пользующиеся правом участия в выборах, подать жалобу на неправильность или неполноту списка. Протесты и жалобы подавались в городскую или поселковую управу или вышестоящие - волостную и земскую - управы.

Жалобы и протесты на невключение в списки избирателей или неполноту сведений о них, заслуживающие удовлетворения, управы удовлетворяли самостоятельно. Все прочие жалобы переправлялись в уездную избирательную комиссию с соответствующим объяснением. По дополнительным спискам жалобы и протесты могли также подаваться через соответствующую управу в уездную и городскую избирательные комиссии. При этом стороны могли принять участие в их рассмотрении.

Решения уездной и городской избирательных комиссий могли быть обжалованы и опротестованы в окружной суд по административному отделению, который рассматривал их в пятидневный срок.

Затем, на основании соответствующих решений перечисленных органов, но не позднее десяти дней до дня голосования могли вноситься соответствующие изменения в списки избирателей.

Таким образом, избирательное законодательство Временного правительства не только соединило в себе наиболее передовой опыт развитых стран мира, но и учло те национально-исторические особенности российского электората, которые имели место в момент проведения выборов в Учредительное собрание. П. Розенталь оценивал рассмотренный выше избирательный закон как "самый совершенный, самый безупречный, самый демократичный закон всех времен и всех стран"11 Розенталь П. Жизнь и смерть Учредительных собраний. Пг., 1918. С. 85.

В результате применения пропорциональной избирательной системы в ходе выборов 12 ноября 1917 года было избрано 707 депутатов Учредительного собрания. В том числе: эсеров - 370 (52,3%), большевиков - 175 (24,8%), левых эсеров - 40 (5,7%), меньшевиков - 16 (2,3%), кадетов 17 (2,4%), народных социалистов - 2 (0,3%), представителей национальных партий и организаций - 12,2%. Таким образом, выборы по партийным спискам выявили реальный расклад политических сил в стране. В преимущественно аграрной России большинство мест в Учредительном собрании получили представители крестьянской партии - эсеры. А большевики, даже несмотря на то, что обладали государственной властью, собрали менее четверти голосов избирателей, что и предопределило дальнейшую судьбу Учредительного собрания.

5.3. Избирательная система советского периода

Одна из первостепенных задач, которую пришлось решать большевистскому правительству после роспуска Учредительного собрания, была связана с созданием новой избирательной системы, которая могла бы юридически обеспечить политическое господство большевиков в высшем органе представительной власти страны. Таким органом в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 года стал Съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Однако ни одна из ранее действовавших в России избирательных систем не могла решить поставленную большевиками задачу. Поэтому авторы Конституции РСФСР 1918 года были вынуждены конструировать принципиально новую избирательную систему, основные принципы которой получили закрепление в первой советской Конституции.

Прежде всего это введение впервые в России, да и в мире так называемого трудового ценза. В соответствии с ним к участию в выборах допускались:

«1) все, добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом;

2) лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как-то: для рабочих и служащих всех видов и категорий, занятых в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и проч.;

3) крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли;

4) солдаты Красной Армии и Флота;

5) граждане, входившие в перечисленные выше категории, но потерявшие в какой-нибудь мере трудоспособность» (ст. 64). При этом активное и пассивное избирательные права совпадали.

Не менее подробно Основной закон устанавливал конкретный перечень "элементов", лишенных избирательных прав.

К ним относились лица:

«1) прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;

2) живущие на нетрудовые доходы, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.;

3) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

4) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;

5) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России Дома" (ст. 65 Конституции РСФСР).

Естественно, что этот перечень дополняли лица, подпадавшие под традиционные ограничения: признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно состоящие под опекой и осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором. Перечисленные лица лишались как пассивного, так и активного избирательного права.

Даже столь подробный список категорий избирателей и "лишенцев" требовал уточнений, которые содержались в инструкциях, принимаемых избирательными комиссиями и исполнительно-распорядительными органами власти.

Большие трудности вызывала процедура деления потенциальных избирателей на лиц, пользующихся наемным трудом для извлечения прибыли и для поддержания собственного существования. Так, в первую категорию наряду с заводчиками и фабрикантами попадали подрядчики строительных работ, владельцы кустарных мастерских, содержатели извозных предприятий (например, артелей ямщиков) и так далее, то есть те категории, которые не могли обойтись без наемного труда в силу производственной необходимости.

В то же время законодательство отделяло от них рабочих, крестьян и служащих, которые пользовались наемным трудом не для получения прибыли, а в силу необходимости. Например, нельзя было лишать избирательного права мужа и жену, работающих на фабрике и для присмотра за малолетними детьми нанимающих прислугу. Не могла быть лишена избирательных прав крестьянка-вдова, имеющая малолетних детей и нанимающая батрака для обработки ее земельного участка.

Вместе с тем проблема ограничения избирательных прав в масштабах всей страны принципиального значения не имела. По РСФСР в 1924-1925 годах лишенные избирательных прав в сельской местности составляли 0,8 процента, а в городах - 2,7 процента избирателей. Напомним, что при выборах в Государственную думу в Российской империи обладали избирательным правом лишь 15 процентов населения страны.

Общеизвестно, что избирательная система - это институт, производный от господствующего в стране политического режима. Рассматриваемая избирательная система являлась ярким тому подтверждением.

Еще одной специфической чертой рассматриваемой избирательной системы, отражающей ее классовый характер, являлось наделение трудящихся иностранцев правом избирать и быть избранными в Советы всех уровней (примечание 2 к ст. 64).

Существенно - до 18 лет - был снижен возрастной ценз. Причем молодежь, проходящая службу в Красной Армии, могла участвовать в голосовании и до наступления указанного возраста. «Авторы избирательного законодательства "разделили гражданское и политическое совершеннолетие", заложив тем самым "основы для будущего достаточно произвольного снижения избирательного возраста и превращения армии в привилегированную курию, где каждый, достигший ко дню выборов призывного возраста, получал право управлять государством.»11 Рудик П. Л. История советского избирательного права (1917--1936):. М., 1991. С. 54--55.

Однако главной особенностью рассматриваемой избирательной системы являлся не состав избирательного корпуса, а порядок формирования избираемых органов власти. Избирательная система, действовавшая в советской России с 1918 по 1936 год, во многом по форме была построена аналогично действовавшей в Российской империи при выборах в Государственную думу, несмотря на то, что по сути принципиально от нее отличалась. Объединяли эти системы многоступенчатые выборы.

Выборы в советской России были трехступенчатыми для городского пролетариата и четырехступенчатыми - для сельского. Нижним звеном системы были сельские Советы, формируемые населением непосредственно. Из их состава избирались представители в волостные Советы из расчета один депутат на каждые 10 членов Совета и в уездные (районные) Советы - из расчета один депутат на одну тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (ст. 25 и 53 Конституции).

Следующим звеном были губернские (окружные) Советы, формировавшиеся из представителей городских и волостных съездов Советов из расчета один депутат на 25 тысяч сельских или 5 тысяч городских избирателей, но не более 500 депутатов на всю область. И завершал эту конструкцию Всероссийский съезд Советов, состоявший из представителей городских Советов (по норме -- один депутат на 25 тыс. избирателей) и губернских Советов (один депутат на 125 тыс. жителей).

Необходимо отметить, что в советской избирательной системе на этом этапе развития всеобщность исключалась за счет отстранения от участия в выборах так называемых эксплуататорских элементов. Равенство подменялось неодинаковым представительством социальных слоев, сообразно их положению и роли в процессе производства, прямое представительство (в местных, региональных и центральных органах власти) заменялось представительством трудовых общин (коммун), городских и сельских. Наконец, тайное голосование государством пролетарской диктатуры отменялось, так как "в порядке создания советского представительства пролетариат организуется в класс, чтобы уничтожить всякое классовое деление общества. Этот процесс нелепо было бы делать "тайно образующе", с другой стороны, "коммунистам в период рабочей диктатуры не нужны попутчики, которые пошли бы с ними лишь под покровом тайны».11 Михайлов Г. С. Советское представительство и избирательное право. М., 1922. С.16.

В итоге в стране, где 74,6 процента населения составляли крестьяне (в том числе зажиточные, так называемые кулаки), в составе высшего органа государственной власти подавляющее преимущество получали представители городского пролетариата. Причем основным звеном избирательной системы выступал не избиратель, не электорат в целом, а избирательные собрания, действовавшие в строгом соответствии с инструкциями, утверждаемыми высшими исполнительно-распорядительными органами власти.

5.4. Система общенародных выборов.

В Конституции СССР 1936 года впервые в истории советских конституций выделяется отдельная глава "Избирательная система". Декларация о построении социализма "в основном" позволила внести два важнейших изменения в избирательную систему: перейти от многоступенчатых выборов к прямым и отменить ограничения классового характера, вернувшись к принципу всеобщих выборов. Кроме того, голосование стало тайным и голоса избирателей равными. В системе органов государственной власти произошел переход от системы съездов к системе Советов, непосредственно избираемых населением. Высшим органом государственной власти был провозглашен Верховный Совет СССР.

Фактически подавляющее большинство из девяти статей рассматриваемой главы Конституции раскрывают содержание перечисленных принципов. Закрепляя принцип всеобщего избирательного права, Конституция СССР 1936 года уточняла возраст избирателей - 18 лет. Это означало, что в соответствии со статьей 135 Конституции любой гражданин, достигший указанного возраста, имел право избирать и быть избранным в Верховный Совет СССР, Верховный Совет РСФСР, а также в иные нижестоящие Советы. Первоначально и положения о выборах, изданные на основе Конституции, не содержали возрастных ограничений. Однако в более поздний период (начиная с 1946 г.) в нарушение формальной логики Конституции положения вводили возрастной ценз для избрания депутатом Верховного Совета СССР - 23 года и Верховного Совета РСФСР - 21 год.

Согласно Конституции от выборов отстранялись умалишенные и лица, осужденные судом с лишением избирательных прав в качестве факультативной меры наказания. Однако и эта статья Конституции СССР допускала произвольное толкование. В частности, постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 1 декабря 1945 года "О внесении в списки избирателей лиц, имеющих судимость и находящихся под следствием" разъяснялось, что в списки избирателей вносятся также лица, находящиеся под следствием, но не содержащиеся под стражей, если они не лишены избирательных прав. На практике это означало, что любое лицо, находящееся в следственном изоляторе или изоляторе временного содержания, лишалось избирательных прав. Такое положение сохранялось до декабря 1958 года.

Своеобразно решался вопрос с определением критерия отнесения лиц к числу умалишенных. Лишь в Положении о выборах от 9 января 1950 года впервые был определен юридический критерий - признания лица умалишенным: определение или приговор суда, основанные на соответствующих актах судебно-психиатрических экспертиз, либо представленный соответствующими отделами здравоохранения в исполкомы Советов депутатов трудящихся список, включающий лиц, находящихся на излечении в психиатрических больницах и колониях.

Конституционный принцип равного избирательного права также соблюдался не в полной мере. На практике в отсутствии законодательной регламентации разброс числа голосующих в различных избирательных округах составлял до 50 и более процентов при выборах в состав Совета Союза - одной из палат Верховного Совета СССР.

Что же касается выборов в другую палату - Совет Национальностей, то они осуществлялись по единой квоте: 25 депутатов от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и 1 депутат от каждого национального округа. Таким образом, разные по числу жителей республики, например РСФСР и Эстонская ССР, оказывались представлены равным числом депутатов. При этом, поскольку большинство автономных республик, автономных областей и все национальные округа были расположены на территории России, РСФСР в конечном счете получала большинство мест в Совете Национальностей.

Но, главным недостатком рассматриваемой избирательной системы явилось выдвижение кандидатов по производственному принципу и их избрание по территориальному. Согласно Конституции и положениям о выборах право выдвижения кандидатов принадлежало общественным организациям и обществам трудящихся: коммунистическим партийным организациям, профессиональным союзам, кооперативам, организациям молодежи, культурным обществам и союзам. А голосование за этих кандидатов происходило по территориальным избирательным округам. Поэтому избиратели в большинстве своем не имели представления о деловых и моральных качествах выдвинутых кандидатов. В этом не было особой необходимости, так как на один мандат на практике выдвигался только один кандидат.

Первые выборы в Верховный Совет СССР, проведенные по новой избирательной системе 12 декабря 1937 года, показали, что в них приняло участие 96,8 процента от общего числа избирателей. При этом за кандидатов в Совет Союза было подано в среднем 98,6 процента, а в Совет Национальностей - 97,8 процента голосов.

Верховный Совет РСФСР, в отличие от союзного, имел однопалатную структуру, поэтому выборы в его состав проходили по иной схеме избирательных округов. Первоначально один депутат в его состав избирался от 150 тысяч избирателей. Этот критерий нарезки округов требовал на каждых новых выборах изменения их границ. Во всем остальном рассматриваемые избирательные системы полностью совпадали.

Поскольку принятие Конституции СССР 1977 года не было обусловлено какими-либо кардинальными переменами в государственном или политическом устройстве Советского Союза, то и избирательная система не претерпела каких-либо существенных изменений. Как и Конституция СССР 1936 года, Основной закон 1977 года содержал специальную главу "Избирательная система", в которой в самом общем виде закреплялись принципы избирательного права, условия их реализации гражданами и основы избирательного процесса. В частности, статья 95 содержала перечень принципов избирательного права: всеобщее, равное, прямое при тайном голосовании. Как и прежде, в Конституции шла речь только о выборах в Советы.

Последующие статьи раскрывали содержание перечисленных принципов. Так, статья 96 была посвящена принципу всеобщих выборов. Из нее вытекало, что субъектами, обладающими избирательным правом, по-прежнему выступают только граждане СССР. О лицах иной государственной принадлежности Конституция не упоминала. Зато в Законе СССР от 6 июля 1978 года "О выборах в Верховный Совет СССР" указано, что "проживающие на территории СССР иностранные граждане и лица без гражданства в списки избирателей не включаются" и, следовательно, в выборах не участвуют.

В отношении граждан СССР появилась норма о включении в списки всех граждан, достигших ко дню выборов или в день выборов 18 лет и проживающих (постоянно или временно) к моменту составления списков на территории данного Совета. Норма о предоставлении права на участие в выборах независимо от срока проживания избирателей была новеллой для отечественного избирательного права.

В связи с этим предоставление гражданину возможности голосовать по месту его временного проживания может рассматриваться как определенное ослабление режима прописки, не свойственное предшествующему периоду развития советской избирательной системы.

Существенно изменились и конституционные ограничения всеобщего избирательного права. В частности, в число лиц, лишенных права избирать и быть избранными, попали только признанные в установленном порядке умалишенными. Но сам порядок их признания таковыми по сравнению с 1936 годом не изменился. Однако это не означает, что лица, осужденные судом к лишению свободы, приобрели избирательные права. На практике в исправительных учреждениях просто не создавались избирательные участки и содержащиеся в них заключенные оказывались фактически лишены избирательных прав.

Следующей новеллой Конституции СССР 1977 года было введение возрастного ценза для реализации пассивного избирательного права. Ценз для выборов в Верховный Совет СССР был снижен до 21 года, но впервые закреплен в Конституции.

В соответствии с принципом равного избирательного права Конституция наделяла каждого избирателя одним голосом и правом на участие в выборах на равных основаниях. Хотя неравенство избирателей в процессе формирования палат Верховного Совета все еще сохранялось, в отличие от Конституции СССР 1936 года, число депутатов Совета Союза стало постоянным - 750 - и равным числу депутатов Совета Национальностей, а число избирателей, представленных одним депутатом, непрерывно менялось.11 О выборах народных депутатов СССР // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 729

В числе новелл избирательной системы 1977 года следует указать закрепление Конституцией ряда новых принципов. Прежде всего - принципа свободных выборов. Часть вторая статьи 100 гарантировала гражданам СССР и общественным организациям право на свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также предоставляла право агитации на собраниях, в печати, по телевидению и радио.

Расширился круг субъектов, имеющих право выдвижения кандидатов: наряду с организациями КПСС, профсоюзами, комсомолом и кооперативами, это право приобрели трудовые коллективы и собрания военнослужащих по воинским частям. Вместе с тем сохранялась и прежняя практика выдвижения кандидатов по производственному принципу и голосования по территориальному принципу, а также "выборов без выбора".

Следующим новым организационным принципом функционирования избирательной системы стал принцип государственного финансирования выборов (ч. 3 ст. 100). Строго говоря, данный принцип не был новым, поскольку в силу высокой централизации и бюрократизации избирательной системы в нашей стране процесс выборов никогда ранее не допускал участия в них иных источников финансирования. Однако впервые он получил конституционное закрепление лишь в Основном законе 1977 года.

Наряду с некоторым расширением прав граждан избирать и быть избранными появилось и одно дополнительное ограничение. Статья 101 гласила, что гражданин СССР не может, как правило, быть избранным в два Совета. Вместе с тем это ограничение нельзя не оценить положительно, поскольку оно ограничивало практику использования многочисленных депутатских постов в качестве бесплатного приложения к номенклатурной партийной или государственной должности.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7