Избирательная система в Российской Федерации

Основная реформа советской избирательной системы началась в период перестройки. Начало ей было положено принятием Закона СССР от 1 декабря 1988 года «О выборах народных депутатов СССР».11 О выборах народных депутатов СССР // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 729.

Наиболее важные новеллы этого Закона и практика их реализации:

Один из важнейших этапов процесса выборов - выдвижение кандидатов в депутаты и обсуждение их деловых и личных качеств. В соответствии со статьей 9 Закона право выдвижения кандидата принадлежало трудовым коллективам, общественным организациям и собраниям избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям, причем количество выдвигаемых кандидатов Закон не ограничивал. Таким образом, избиратели получили право выдвижения альтернативных кандидатов. Однако, как показала практика, в 399 территориальных и национально-территориальных избирательных округах (более 25%) на выборах депутатов Съезда народных депутатов в 1989 году было выдвинуто по одному кандидату, причем в 13 округах эти выборы были признаны несостоявшимися.11 Дмитриев Ю. А., Кунделев В. В. Извлекая уроки // Человек и закон. 1989. № 8. С. 29-32 Причина в том, что статья 38 Закона о выборах гласила: "К регистрации представляется любое число кандидатов". А в эту формулу укладывается и сто, и один, и ни одного кандидата.

В ходе предвыборной кампании печать неоднократно сообщала о нарушении прав избирателей и кандидатов в депутаты. Многих кандидатов приглашали в действовавшие тогда комитеты КПСС и предлагали снять свою кандидатуру с голосования. Однако в ходе избирательной кампании было возбуждено лишь одно судебное дело, да и то о клевете. Дело в том, что Закон о выборах (ст. 13) содержал отсылочную норму: лица, препятствующие осуществлению гражданином (а не коллективом граждан) права избирать и быть избранным народным депутатом СССР, "несут установленную законом ответственность". Но была лишь одна статья Уголовного кодекса РСФСР (ст. 132), устанавливавшая ответственность за воспрепятствование выборам путем насилия, обмана, угроз или подкупа. Однако ничего подобного в описанном случае не происходило. А административная ответственность в Законе тогда не была предусмотрена.

Вызывает вопросы и порядок выдвижения кандидатов в депутаты, установленный Законом. Согласно статье 37 рассматриваемого Закона собрания избирателей по месту жительства по выдвижению кандидатов в депутаты созывались соответствующими Советами народных депутатов или их президиумами совместно с окружными избирательными комиссиями, тогда как выдвижение кандидатов в депутаты от трудовых коллективов производилось на собраниях (конференциях) трудовых коллективов, а от общественных организаций - их республиканскими, краевыми, областными, окружными, районными, городскими, районными в городах органами. Налицо явное неравноправие: трудовые коллективы и общественные организации выдвигали кандидатов самостоятельно, а собрания граждан по месту жительства - с ведома органов советской власти.

Закон о выборах (ст. 47) предоставлял трудовым коллективам, избирателям, общественным организациям право беспрепятственной агитации за своих кандидатов. Однако в ряде мест предвыборные собрания проводились не в соответствии с Законом о выборах, а в соответствии с действовавшим в тот момент Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР", который предусматривал получение предварительного разрешения исполкома местного Совета на проведение митинга или собрания.11 Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 31. Ст. 504. Нечего говорить о том, что, несмотря на предварительное согласование, исполкомы и президиумы Советов в большинстве случаев не предоставляли помещения для проведения предвыборных мероприятий, хотя Законом предусматривалось, что выборы проводятся за государственный счет.

Серьезные проблемы в ходе выборов возникали при разрешении таких вопросов, как обеспечение кворума избирателей для выдвижения кандидата. Статья 37 Закона устанавливала, что собрание по выдвижению кандидата в депутаты "правомочно, если на нем присутствует не менее 500 избирателей, проживающих на территории избирательного округа". Естественно, что в большей части округов, особенно расположенных преимущественно в сельской местности, таких помещений явно не хватало, собрать в них людей было проблематично. Как показала практика 1989 года, длилось такое собрание 10-12 часов, следовательно, проводить его под открытым небом - тоже не выход, да и как в таком случае организовать регистрацию участников?

Однако наибольшее количество критических замечаний вызвало Положение об избрании депутатов от общественных организаций. Дело в том, что в 1500 территориальных и национально-территориальных избирательных округах выборы по большей части проводились на альтернативной основе. Таким образом, вовсе не обязательно побеждал кандидат, выдвинутый соответствующим комитетом КПСС, исполкомом или иной, близкой к официальной власти структурой.

Чтобы создать "противовес" этим депутатам на Съезде, 750 народных депутатов СССР избирались от общественных организаций. По 100 - от КПСС; от профессиональных союзов СССР; от кооперативных организаций (колхозов, потребительских обществ и т. п.). И по 75 - от ВЛКСМ; от женских советов, объединенных в Комитет советских женщин; от организаций ветеранов войны и труда, объединенных Всесоюзным советом; от объединений научных работников, сплоченных соответствующими всесоюзными обществами; различных творческих союзов.

Подобный механизм выборов одновременно противоречил ряду принципов избирательного права, в том числе принципу прямого избирательного права, поскольку сами избиратели, даже входившие в состав соответствующих общественных организаций, были лишены возможности непосредственного участия в выборах, поскольку депутаты от их организаций избирались на конференциях, пленумах и съездах, проводимых в соответствии с уставом данной организации. Кроме того, принцип равного избирательного права нарушался и потому, что, например, работающая женщина, член КПСС, состоящая в рядах профсоюза, изобретатель получала право голосовать за 5 кандидатов в депутаты, а беспартийный мужчина, пенсионер, но не ветеран - имел на выборах лишь один голос.

К тому же подобные выборы противоречили всяким демократическим началам. Поясним на одном примере. На 100 мест от КПСС на январском (1989г.) пленуме было выдвинуто 100 кандидатов. То есть выборы были безальтернативные. При этом 52 человека не получили ни одного голоса "против", поскольку из участников пленума их никто не знал. При этом руководители ЦК КПСС, Правительства собрали по несколько голосов "против", в их числе - М. С. Горбачев.

Примерно по такой же схеме формировался Съезд народных депутатов РСФСР в 1990 году. Территориальные выборы проводились по мажоритарной системе абсолютного большинства, однако повторное голосование и уж тем более повторные выборы проводились в минимальном числе избирательных округов. Тем не менее, Съезд народных депутатов РСФСР ни разу не собрался в полном составе, поскольку постоянно в каком-либо округе проводились довыборы в связи с выбытием депутата.

Описанная избирательная система также не была идеальной. Но это была последняя избирательная система советского типа в нашей стране. По сути она уже несла в себе элементы переходной, постсоветской избирательной системы - альтернативные выборы, голосование по месту жительства, возможность выдвижения неограниченного числа кандидатов.

В результате ее действия в нашей стране впервые был создан представительный орган государственной власти. Это был самостоятельный, независимый орган власти, а сделали его таковым избиратели и депутаты.11 Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 31. Ст. 504

6. Развитие российского избирательного законодательства (1993 - 1999 гг.)

После принятия Конституции Российской Федерации встала задача реформирования российского избирательного законодательства. Само изменение состава органов государственной власти потребовало принятия федеральных законов о выборах (формировании) этих органов. В 1993 г. первые выборы депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проводились на основе Положений о выборах, утвержденных указами Президента РФ. Однако эта ситуация могла сохраняться только в рамках переходного периода, поскольку согласно Конституции Российской Федерации формирование палат Федерального Собрания может осуществляться только в соответствии с федеральными законами.

6.1. Первый этап (1993 - 1996 гг.)

Особенностью Конституции Российской Федерации 1993 г., по сравнению с ранее действовавшими, является отсутствие специальной главы "Избирательная система". В самой Конституции регламентируется весьма ограниченный объем вопросов избирательного права. В этой связи федеральному законодателю необходимо было искать нетрадиционные решения в построении новой системы российского избирательного законодательства. Отвергнув идею кодификации избирательного законодательства, Российской Федерации как несоответствующую Конституции РФ, законодатель встал на путь ограниченной, целевой его систематизации. Она была проведена при разработке и принятии Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994 г.), в котором были определены принципы избирательного права, общие для всех выборов в Российской Федерации, и установлены гарантии реализации избирательных прав гражданами. Этот федеральный закон отвечал конституционному принципу федерализма, так как опирался на закрепленное в Конституции разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации (пункт "в" ст. 71 Конституции).

Необходимость федерального законодательного регулирования именно основных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации доказала практика выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, проводившихся после декабря 1993 г. Наряду с позитивными тенденциями в организации выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в 1993 - 1994 гг., этот опыт имел ряд отрицательных черт, главная из которых - недостаточная гарантированность избирательных прав граждан Российской Федерации.

Регулирование избирательных прав граждан в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" носило исключительно рамочный характер. В отличие от всех ранее известных российских избирательных законов данный закон не регулировал исчерпывающим образом процедуру выборов в определенный орган государственной власти или местного самоуправления. По этому закону невозможно было проводить выборы каждого уровня в отсутствие соответствующего федерального закона либо закона (иного нормативного правового акта) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, подробным образом регулирующего все вопросы избирательной системы, избирательного процесса, применяемых на данных выборах. В то же время рамочный характер федерального закона, его обращенность в ряде случаев к законодателю ни в коей мере не снижали его свойства как акта прямого действия. Этот закон содержал правовой механизм защиты избирательных прав граждан: в случае нарушений граждане могли обратиться за защитой своих прав в суд или избирательную комиссию.

В федеральных законах "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации", принятых в 1995 г., было указано, что данные выборы проводятся также в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Таким образом, на минимальное рамочное регулирование, содержавшееся в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", накладывалась конкретная регламентация институтов избирательного права и избирательных действий, учитывающая особенности проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. 11 Кукушкин М. И., Югов А. А. Выборы - конституционный институт прямого народовластия в Российской Федерации // Рос. юрид. журнал. 1998. № 2. С. 72-76.

Наибольшие сложности возникли при принятии Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". При подготовке проекта этого Федерального закона в 1995 г. ключевым вопросом являлось определение степени преемственности проекта с Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и особенно с основами мажоритарно-пропорциональной избирательной системы. Необходимо было скорректировать обнаруженные недостатки этой избирательной системы. Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу проект Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", содержавший ряд перспективных изменений. В частности, предлагалось установить новое соотношение депутатских мандатов, подлежащих распределению по пропорциональному и мажоритарному принципам (соответственно 150 и 300), а также отменить привилегию кандидатов из федеральных списков избирательных объединений и избирательных блоков выдвигать свои кандидатуры по одномандатным избирательным округам без сбора подписей избирателей, что было обязательно для других кандидатов, баллотирующихся по этим округам. Многие позиции, изложенные в этом проекте, не встретили поддержки Государственной Думы, которая стремилась к сохранению ранее существовавшей избирательной системы. Однако Президент Российской Федерации и Совет Федерации настаивали на федерализации избирательной системы при выборах в Государственную Думу. В результате использования согласительных процедур было выработано компромиссное решение, и Федеральный закон был принят с учетом поправок, выработанных с участием Совета Федерации.

Коррекция избирательной системы, содержавшаяся в принятом Федеральном законе, была связана с порядком формирования состава федерального списка кандидатов. Было установлено, что избирательное объединение, избирательный блок, определяя порядок размещения кандидатов в списке, разбивают его полностью или частично на региональные группы кандидатов (по субъектам Российской Федерации или группам субъектов Российской Федерации), при этом в части списка, включающей кандидатов, не входящих в региональные группы, могло быть не более 12 кандидатов. Это правило позволило в некоторой мере стимулировать активность избирательных объединений и блоков на региональном уровне и в то же время уменьшить завышенное представительство столичных политических групп в Государственной Думе.11 Кукушкин М. И., Югов А. А. Выборы - конституционный институт прямого народовластия в Российской Федерации // Рос. юрид. журнал. 1998. № 2. С. 79-86.

6.2. Второй этап (1996 - 1999 гг.)

Начало новому этапу развития федерального избирательного законодательства было положено Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. Его принятие было обусловлено тем, что к 1996 г. во многих субъектах РФ не были избраны органы местного самоуправления. В основном это было связано с тем, что в ряде субъектов Федерации не были приняты законы о муниципальных выборах, хотя это должно было быть сделано в соответствии с Конституцией и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В результате оказалось нарушенным конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Проблема была решена путем своего рода нормативной интервенции федерального законодателя в сферу отношений, регулирование которых относилось к ведению субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" были установлены временные правила назначения и проведения выборов представительных органов местного самоуправления для тех субъектов Российской Федерации, в которых не была сформирована законодательная основа проведения выборов в органы местного самоуправления либо не были образованы соответствующие избирательные комиссии. Устанавливалось, что данный Федеральный закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан Российской Федерации в части, не урегулированной законами субъектов РФ и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами местного самоуправления.

Практика применения Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" зачастую развивалась достаточно противоречиво, о чем свидетельствуют судебные решения по делам о назначении выборов в органы местного самоуправления, рассмотренным по заявлениям прокуроров, общественных объединений, граждан.

Следует отметить, что принятие Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" открыло принципиально новый этап в развитии российского избирательного законодательства. Если на первом этапе после принятия Конституции РФ регулирование выборов в субъектах Российской Федерации со стороны федерального законодателя по преимуществу носило рамочный характер и в федеральных законах по общему правилу не определялось содержание конкретных избирательных процедур, то после принятия указанного Федерального закона весьма отчетливо стала набирать силу тенденция к переносу центра тяжести в регулировании выборов в субъектах РФ от законодателя субъекта к федеральному законодателю, что впоследствии проявилось при принятии Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (1997 г.). Этим законом устанавливалось исключительно подробное регулирование практически всех избирательных процедур (назначение выборов, составление списков избирателей, формирование и порядок деятельности избирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация, финансирование выборов, голосование, подсчет голосов и определение результатов выборов), опирающееся на централизованный организационно-правовой механизм, основу которого составляет система избирательных комиссий. Одновременно в сферу федерального регулирования были введены референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.

По сути, этот Федеральный закон по сравнению со своим предшественником в значительной мере утратил рамочный характер. В большинстве случаев при регулировании тех или иных аспектов избирательного процесса законодатель субъекта Российской Федерации, будучи лишен возможности творчески развивать нормы Федерального закона, вынужден лишь воспроизводить их. В то же время ряд норм данного закона, в равной мере обращенных к законодательным органам как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, не во всем учитывают специфику проведения выборов и референдумов в субъектах РФ и особенно на местном уровне. Это весьма отчетливо проявляется в порядке образования многомандатных избирательных округов, формирования избирательных комиссий, создания избирательных фондов кандидатами, ряде иных аспектов регулирования избирательного процесса.

В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрена его более высокая юридическая сила по отношению к иным законам, регулирующим выборы. Это касается как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации. Таким образом, фактически данный закон играет роль квазиконституционного федерального закона. Федеральные законы о выборах и, в частности, "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации", должны соответствовать этому Федеральному закону. Однако Конституция Российской Федерации не предусматривает ситуаций, в которых один федеральный закон имеет большую юридическую силу по отношению к другому федеральному закону. Что касается приоритетности норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в отношении норм законов субъектов Российской Федерации, то данным положением Федерального закона игнорируются положения частей 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ, согласно которым в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Ряд избирательных правоотношений не затрагивает вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако на деле практически все права субъектов Российской Федерации на самостоятельное регулирование избирательных процедур были сведены к установлению неких гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющих гарантии, закрепленные Федеральным законом. Практика доказала бесплодность этой конструкции в условиях, когда практически все вопросы избирательного права решены на федеральном уровне.

Одним из наиболее серьезных последствий принятия Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" стали сложности приведения всего массива законодательства о выборах и референдумах в субъектах Российской Федерации в соответствие с федеральными гарантиями избирательных прав и права на участие в референдуме. Субъектам Российской Федерации предстояло практически полностью обновить принятое в 1994 - 1997 гг. законодательство о выборах и референдумах. Ситуация еще более обострилась, когда Федеральным законом от 30 марта 1999 г. в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" были внесены еще более обширные изменения, также требующие отражения в законодательстве субъектов Российской Федерации. Такие резкие повороты в федеральной законодательной политике, прямо затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, препятствуют стабилизации регионального избирательного законодательства.

Большинство новелл, содержащихся в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999_г. и Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" от 31 декабря 1999 г., были предопределены Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Наиболее существенные нововведения данных законов:

- расширены полномочия избирательных комиссий, в ведении которых находится регистрация кандидатов, федеральных списков кандидатов, применение санкций к кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, допустившим нарушения избирательного законодательства (сообщение кандидатом недостоверных сведений о себе или о своем имуществе, злоупотребление служебным положением, нарушение правил агитации, финансирования избирательных кампаний и ряд других). Наиболее чувствительными из этих санкций являются отказ в регистрации кандидатов, списков кандидатов и отмена решения о регистрации кандидата, списка кандидатов;

- в качестве альтернативы сбору подписей при выборах в Государственную Думу введен институт избирательного залога и одновременно более формализованы правила проверки подписей избирателей в поддержку кандидатов, списков кандидатов;

- определено значительное число составов "избирательных правонарушений", связанных с косвенной агитацией за кандидатов, списки кандидатов;

- установлен достаточно жесткий режим ведения предвыборной агитации через СМИ, определен новый порядок выпуска агитационных материалов, направленный на обеспечение подконтрольности соответствующих процессов избирательным комиссиям; значительно расширены обязанности государственных СМИ по обеспечению равных условий предвыборной агитации избирательных объединений, избирательных блоков;

- расширен перечень запрещенных источников финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков; введена обязанность создания избирательных фондов до регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов; расширено целевое назначение избирательных фондов (финансирование избирательной кампании, а не только предвыборной агитации, как это было ранее); введена система периодической финансовой отчетности кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков (включающая первый, промежуточный и итоговый финансовые отчеты); предусмотрены дополнительные полномочия избирательных комиссий по осуществлению контроля за правильностью финансирования избирательных кампаний;

- вместо возможности досрочного голосования для всех избирателей предусмотрено использование открепительных удостоверений для граждан, отсутствующих по месту жительства в день выборов.

Минимальные и весьма противоречивые изменения претерпела и сама избирательная система, закрепленная в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы. В частности, общефедеральная часть федеральных списков кандидатов была увеличена с 12 до 18 человек; в случае выбытия из федерального списка одного из первых трех кандидатов отменяется регистрация данного списка; аналогичная санкция применяется и в случае выбытия из списка более 25% кандидатов.11 Становление новой российской государственности: реальность и перспективы: Открытый доклад. М., 1999.С.23.

В то же время детализация избирательных процедур в федеральных законах "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации" вовсе не исключила право принятия Центральной избирательной комиссией РФ различного рода инструкций и разъяснений, в некоторых из которых (как было продемонстрировано в ходе федеральных избирательных кампаний в 1999 и 2000 гг.) существенно изменялось содержание норм федеральных законов.

Таким образом, общим итогом двух этапов развития федерального избирательного законодательства стало преимущественно количественное накопление нормативного материала. Происходило это порой в ущерб конституционному разделению полномочий Федерации и её субъектов. Если на первом этапе такое вмешательство федерального законодателя было вполне оправдано и корректно, то на последующих этапах подобная тенденция стала препятствием не только для самостоятельного законотворчества субъектов Федерации, но и помешала структурированию собственно федерального законодательного массива. Насущной проблемой сегодняшнего дня является приведение Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" к рамочному регулированию выборов всех уровней и освобождение его от статуса квазиконституционного закона, затрудняющего реализацию конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.11 Становление новой российской государственности: реальность и перспективы: Открытый доклад. М., 1999.С.27-31.

7. Федеральная избирательная система

7. 1. Выборы депутатов Государственной Думы

Исторически сложилось так, что порядок проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в значительной мере определял основные направления развития всей системы российского избирательного законодательства, содержание основных институтов и процедур избирательного права, применяемых при проведении выборов всех уровней. В этой связи анализ законодательства о выборах в Государственную Думу и практики его применения является ключевым моментом для оценки состояния избирательного законодательства Российской Федерации в целом и необходимым условием для выработки предложений по совершенствованию всей избирательной системы в России.

В 1995 г. было 45 коллективных участников выборов в Государственную Думу, причем в распределении мандатов участвовали лишь 4 крупных политических объединения, победивших на выборах. 39 избирательных объединений не набрали необходимого числа голосов избирателей. Они распылили голоса значительной части голосовавших (49,5%). В результате 4 избирательных объединения получили призовые мандаты за счет почти половины избирателей, их не поддержавших.

В этом отношении Государственная Дума третьего созыва, избранная в 1999 г., оказалась более легитимной. Формально представительность нижней палаты парламента подтверждена на выборах в значительно большей степени, хотя нет никаких гарантий того, что при сохранении нынешней избирательной системы на следующих выборах не повторится ситуация 1995 года. При этом следует учитывать итоги выборов не только по федеральному округу, но и по одномандатным округам. В 1995 г. мажоритарная система относительного большинства, применявшаяся в этих округах, привела к тому, что депутаты здесь оказались избранными 29% проголосовавших избирателей. Причем 39 из 225 депутатов, или более 17% получили менее 20% голосов. Если же учитывать общее число зарегистрированных избирателей, то окажется, что депутаты от мажоритарных округов были избраны менее чем одной пятой их голосов. Такое же положение было на выборах 1999 года. В ряде одномандатных округов (Иркутский, Рязанский, Тульский, Ярославский, Ленинградский, западный - Санкт-Петербургский и других) депутаты получили менее 25% голосов. В 8 округах выборы не состоялись, поскольку здесь против всех кандидатов было подано больше голосов, чем за кандидата, выигравшего у своих соперников (в 5 из этих округов относительное большинство голосов составило от 11 до 16% всех голосов избирателей). В целом, как и на выборах в 1995г., депутаты в одномандатных округах оказались избранными примерно 20-25% голосов зарегистрированных избирателей.

На стадии подготовки и регистрации списка кандидатов руководство избирательных объединений, избирательных блоков зачастую не учитывает мнение своих региональных структур. В итоге рядовые избиратели отлучены от контроля за этой важнейшей стадией избирательного процесса. По свидетельству средств массовой информации, лидеры некоторых партий включали в свои списки любого, кто был готов финансировать избирательную кампанию и внести в кассу партии или движения определенную сумму. Установленные законом строгие правила выдвижения кандидатов на съездах, конференциях избирательных объединений (блоков) тайным голосованием не срабатывают.

Для того, чтобы Государственная Дума стала действительно представительным органом, выражающим реальные интересы общества, необходимы дальнейшие коррективы системы выборов депутатов. Здесь возможно несколько вариантов повышения эффективности избирательной системы.

Одна из наиболее радикальных мер связана с переходом от смешанной избирательной системы к мажоритарной, привычной для населения и применяющейся на выборах представительных и законодательных органов в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации.

Известен главный недостаток мажоритарной системы - она лишает представительства в парламенте ту часть избирателей, кандидаты которых потерпели на выборах неудачу, что, впрочем, компенсируется вторым туром выборов. В целом применение этой системы приближает кандидатов в депутаты к избирателям, гарантирует с организационно-правовой стороны осмысленное использование гражданами своих избирательных прав голосованием за известных им лиц.

Применение мажоритарной системы вовсе не означает вытеснения политических партий из числа субъектов избирательного процесса. Наряду с избирателями они сохранят право выдвижения своих кандидатов. При этом, избирая партийных выдвиженцев, граждане получат возможность оценить не только политическую платформу кандидатов, но и их личные и деловые качества. В мажоритарном избирательном округе в ходе предвыборной агитации за и против кандидатов яснее высвечиваются и точнее, чем при обсуждении "пропорциональных" списков, оцениваются и недостатки претендентов на депутатские мандаты, уменьшается возможность попадания в парламент лиц с сомнительным прошлым или настоящим. Мажоритарная система позволяет упорядочить процесс партийного строительства, поскольку дает возможность реальной оценки социальной значимости каждой партии и ее действительного веса в общественном мнении. Применение мажоритарного принципа может способствовать, как показывает мировой опыт, формированию в стране крупных политических партий парламентского типа, что должно повысить стабильность функционирования всей политической системы.

Есть существенные резервы и в действующей смешанной избирательной системе, которая, по сути дела, так и не стала смешанной, а представляет собой две независимые избирательные системы - пропорциональную и мажоритарную. Необходимо органически соединить обе эти системы.

Предлагаемые перемены могли бы состоять в принятии следующей конструкции.

Сохраняется соотношение мандатов по пропорциональной и мажоритарной системам 225 : 225.

Вся территория Российской Федерации делится на 450 избирательных округов - по числу депутатских мандатов. По всем избирательным округам кандидаты в депутаты выдвигаются избирательными объединениями, блоками и избирателями непосредственно ("независимые кандидаты"). Избирательное объединение, блок может выдвинуть не более одного кандидата в округе. Кроме того, избирательное объединение, блок вправе зарегистрировать общефедеральный список кандидатов, при этом в избирательный бюллетень включается тройка лидеров и название этого объединения, блока, но не выдвигается кандидат по конкретному округу. При этом в общефедеральные списки не могут включаться кандидаты, выдвигаемые избирательными объединениями, блоками по избирательным округам.

Таким образом, избиратель получает один избирательный бюллетень с перечнем кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, блоками, и независимых кандидатов.

При голосовании избиратель отмечает фамилию кандидата (независимого или выдвинутого избирательными объединениями, блоками) либо тройку лидеров избирательного объединения, блока, которому он отдает свой голос. Каждый избиратель имеет один голос.

После окончания голосования подсчитываются голоса, поданные за каждого кандидата, выдвинутого по избирательному округу, а также голоса, поданные за избирательные объединения, блоки, которые хотя и не выдвинули кандидатов по округу, но чья тройка лидеров, а также наименование (символ) было включено в бюллетень для голосования.

Определение итогов выборов проводится отдельно по одномандатным избирательным округам и по федеральным спискам кандидатов. Избранными по одномандатным избирательным округам считаются 225 кандидатов, получивших наибольшее (в процентах) число голосов избирателей по 450 одномандатным избирательным округам. При этом от одного избирательного округа может быть избран только один кандидат. Затем голоса, поданные за кандидатов, выдвинутых соответствующими избирательными объединениями, блоками, которые не были избраны в одномандатных округах, а также голоса, поданные за соответствующее избирательное объединение, блок (в том случае, если оно не выдвигало своих кандидатов по округам), суммируются в масштабах всей страны, после чего производится пропорциональное распределение мандатов между федеральными списками кандидатов избирательных объединений, избирательных блоков.11 Зиновьев А. В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1999. № 1. С. 15-23.

Плюсы предлагаемой смешанной избирательной системы, состоят, в частности, в том, что она позволяет при сохранении системы пропорционального представительства приблизить избирательную кампанию каждого кандидата в депутаты к избирательному округу, при этом в большей степени обеспечивается соревновательность кандидатов на личной основе. Независимые кандидаты получают возможность на равных конкурировать с представителями организованных политических сил в рамках более компактных избирательных округов.

При использовании предлагаемой системы учитываются голоса избирателей, поданные за кандидатов избирательных объединений, не прошедших по мажоритарным округам. Таким образом, в результате пропорционального распределения депутатских мандатов более полно отражается воля всех избирателей.

Избирательные объединения, блоки, желая сохранить свои позиции в избирательной кампании, должны будут изменить свою тактику, перенеся центр тяжести агитации и всей работы с избирателями в округа, больше и активнее работая непосредственно с населением. Таким образом они получат более объективную оценку избирателей.

Особенность этой системы как системы "смешанной" состоит в том, что от части избирательных округов не будет своих представителей в Думе, а интересы этих избирателей станут защищать в парламенте депутаты от соответствующих избирательных объединений, избирательных блоков. Это затронет те округа, где избиратели не выразили достаточно определенно предпочтений по отношению к конкретным кандидатам в депутаты. Таким образом, в конечном итоге воля самих избирателей окажется решающим фактором в установлении соотношения представительства в парламенте по пропорциональной и мажоритарной системам.

Еще один вариант изменения избирательной системы в большей мере, чем предложенные выше, сохраняющий преемственность с ныне действующей системой, предполагает уменьшение числа депутатов, избираемых по партийным спискам до 150. Это сохранит возможность позитивного влияния избирательной системы на развитие многопартийности, в то же время ограничит до разумных пределов влияние политических объединений на формирование Государственной Думы и будет в большей мере соответствовать реальной роли этих объединений в общественной жизни.11 Зиновьев А. В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1999. № 1. С. 15-23.

7.2. Порядок формирования Совета Федерации

Как известно, в 1993 г. депутаты Совета Федерации избирались всеобщими прямыми выборами.

В Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 года был определен Федеральным законом от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" : палата состояла из 178 представителей субъектов Российской Федерации - глав законодательных (представительных) и глав исполнительных органов государственной власти (по должности). Все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации.

8 августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"22 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 32, ст. 3336 . Теперь палата состоит из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе - поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести альтернативные кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа - совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.

Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в соответствии с новым Федеральным законом завершено к 1 января 2002 года.

Вновь избранные (назначенные) представители будут работать только на постоянной основе.

Совет Федерации является постоянно действующим органом. Периодичность его заседаний определяется самой палатой. Заседания Совета Федерации являются основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от заседаний Государственной Думы, за исключением заслушивания посланий Президента Российской Федерации или Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.11 Шабо Ж. Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления // Политические исследования. 1999. № 3. С. 155-165.

7.3. Проблемы выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в Государственную Думу

Согласно действующему закону выдвижение кандидатов происходит по-разному в зависимости от того, выдвигаются ли они непосредственно избирателями в одномандатных избирательных округах или избирательными объединениями (блоками) по общему федеральному округу.

Исходя из этого и учитывая опыт, накопленный в ряде демократических государств, в законе о политических объединениях следует наметить меры демократизации внутриполитической жизни партии и создать преграды для появления партий вождистского типа. Кроме того, необходимо более подробно регламентировать демократическую процедуру выдвижения кандидатов. В законе целесообразно установить правило, согласно которому участники съездов и конференций партий и движений могут предлагать для обсуждения в качестве претендентов на депутатский мандат любую кандидатуру, включая свою, участвовать в обсуждении кандидатов, поддерживать предлагаемые кандидатуры или вносить предложения об их отводе. Возможно введение правила, по которому для обеспечения состязательности кандидатов и возможности выбора лучших из них количество обсуждаемых на съездах и конференциях кандидатур должно превышать установленное число мандатов, представляемых соответствующим избирательным объединением, избирательным блоком. Участникам съездов и конференций по выдвижению кандидатов (списков кандидатов) необходимо предоставлять объективную информацию о биографических данных кандидатов.

Что касается кандидатов, баллотирующихся одновременно в Государственную Думу и на другую должность, то в законе стоит установить запрет на совмещение участия одних и тех же лиц в выборах разных уровней, если при этом одни и те же кандидаты добиваются несовместимых мандатов.

Сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата (списков кандидатов) в настоящее время в практике российских выборов является основным и наиболее распространенным способом реализации пассивного избирательного права.

Установленная процедура сбора подписей имеет целый ряд существенных изъянов. Так, очевидно логическое противоречие между запретом (в частности, со стороны Центризбиркома) на проведение предвыборной агитации до момента регистрации кандидата (списков кандидатов) и объективной необходимостью именно агитировать (а не только информировать) избирателей в пользу конкретных кандидатов в процессе сбора подписей, то есть в запрещенный для этого период.

Действующее законодательство о выборах предоставляет должностным лицам избирательных комиссий право решать слишком многие вопросы, связанные с проверкой подписных листов, по своему усмотрению. Субъективная позиция может проявляться (и на практике самым непосредственным образом проявляется) в определении состава рабочих групп по проверке подписных листов, организации их деятельности, финансирования, установления методик проверок и их интенсивности, критериев отбраковки подписей и листов и т.д. и т.п.11 Выборы в Государственную Думу: Правовые проблемы: Сб. статей / Отв. ред. В. И. Васильев, А. Е. Постников. М.: БЕК, 1999.С.23.

Согласно требованиям закона недостоверными считаются подписи избирателей, выполненные от имени разных лиц одним лицом или от имени одного лица другим лицом. В то же время основаниями для такого серьезного вывода в отношении десятков и сотен тысяч подписей избирателей являются письменные заключения экспертов из числа специалистов органов внутренних дел, органов юстиции, военных комиссариатов и органов, осуществляющих учет населения, подготовленные в течение нескольких дней. Это при том, что наиболее квалифицированным в данной сфере специалистам-графологам в гражданском и уголовном процессе отводится для решения аналогичных задач, но в несоизмеримо меньших масштабах, один месяц только для предварительных (досудебных) выводов.

Этап регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов избирательных объединений и блоков при проведении выборов в Государственную Думу в 1999 г. высветил ряд изъянов избирательного законодательства и практики его применения, повлекших за собой нарушения избирательных прав граждан. При этом нарушалось как пассивное избирательное право кандидатов, исключенных из избирательного процесса решением избирательных комиссий на основании неполноты или существенной недостоверности представленных ими сведений, так и активное избирательное право их потенциальных избирателей.

Принимая в этих случаях окончательное решение об исключении кандидата из федерального списка или об отказе в регистрации кандидату-одномандатнику, избирательные комиссии в большинстве случаев превышали свои полномочия, придав своей регистрационной функции контрольный характер, а отказу в регистрации по названным основаниям - характер санкции за несовершенное правонарушение. Этому в значительной мере способствовали дефекты самого закона о выборах депутатов, в котором некорректно решена фундаментальная правовая проблема соотношения вины и ответственности.

Данное обстоятельство проявилось, в первую очередь, в том, что, перечисляя в ч. 6 ст. 47 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы основания для отказа в регистрации кандидата, федерального списка кандидатов, законодатель дал общим перечнем две принципиально разные группы таких оснований. Первая включает в себя нарушения закона (т.е. все то, что в законе охарактеризовано словом "нарушение"), а вторая группа охватывает все иные основания для отказа, которые законодатель не счел возможным охарактеризовать как нарушения. При этом к первой группе относятся: существенное нарушение порядка сбора подписей, существенное нарушение порядка создания избирательного фонда и нарушение запрета на занятие участниками избирательного процесса благотворительной деятельностью в ходе выборов, а "также иные основания, предусмотренные законом" (п.п. "а", "д", "е" ст. 47 Федерального закона). В этих случаях избирательная комиссия выступает не только как регистрирующий, но и как контролирующий орган, который применяет конституционно-правовые санкции к нарушителям закона в виде запрета на дальнейшее участие в выборах. Поэтому отказ в регистрации, вынесенный в качестве санкции за соответствующие правонарушения, носит окончательный характер (если, конечно, не будет отменен решением суда).11 «Развитие федерального законодательства о выборах и референдумах - основная задача развития избирательной системы Российской Федерации в начале нового тысячелетия.» Материалы ЦИК России 2001г.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7