Избирательная система в Российской Федерации

Отказ же в регистрации по всем другим основаниям - это не санкция за правонарушение, поскольку здесь нет никакого правонарушения (т.е. нет деяния, причиняющего вред обществу). Поэтому такой отказ по смыслу закона не исключает возможности повторных представлений тем же самым избирательным объединением или кандидатом документов на регистрацию. Перечисленные в п.п. "б", "в", "г" ст. 47 Федерального закона положения (отсутствие либо ненадлежащее оформление документов, недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей, существенная недостоверность представленных сведений) не квалифицируются в качестве правонарушений. Применительно к этим случаям закон не проводит различий между фальсификацией сведений и обычной недостоверностью, вызванной простой ошибкой. Если же у избирательной комиссии возникает подозрение в фальсификации сведений, то она вправе обратиться в прокуратуру, предоставив правоохранительным органам возможность разобраться в данном вопросе. Сама же избирательная комиссия, следуя принципу презумпции невиновности, должна всякую недостоверность рассматривать как ошибку.

В законе нет абсолютно никаких препятствий к тому, чтобы работники избирательных комиссий, получив, например, от ГИБДД более точные, по их мнению, сведения об автотранспортных средствах кандидатов, предложили бы кандидатам в депутаты уточнить свои данные или доказать достоверность представленных ими сведений, поскольку ошибки, как показала практика, могут быть и в сведениях компетентных органов.

Смысл регистрационной деятельности избирательных комиссий состоит не в том, чтобы наказать кого-то за неточность представленной информации или ее отсутствие, а в том, чтобы содействовать установлению тех точных сведений, которые в соответствии с законом необходимы для регистрации. Главное же, чтобы сведения, окончательно представленные избирательным комиссиям, а в конечном итоге - избирателям, носили бы достоверный характер и отвечали бы требованиям закона. Однако правоприменительная практика пошла по пути многочисленных неправомерных отказов в регистрации кандидатов и исключения их из списков (применительно к кандидатам, выдвинутым по спискам избирательных объединений и блоков).

Нарушения избирательных прав имели место и в тех случаях, когда кандидаты, получив отказ в регистрации или будучи исключенными из списков на основании недостоверности сведений, уже не успевали в срок, выделенный законом для подачи документов, представить документы повторно. И здесь к гражданам была применена санкция (причем, достаточно жесткая) за действия, не носящие характер правонарушения. Следовательно, и в этих случаях были нарушены основополагающие принципы права, согласно которым нет наказания без правонарушения, а наказание должно быть соразмерно нарушению в том случае, когда такое нарушение имеется.

В данном случае дефект правоприменительной практики избирательных комиссий не столь очевиден, поскольку существенная доля ответственности за подобные нарушения избирательных прав ложится на само избирательное законодательство. Дело в том, что в избирательных законах установлены единые сроки для осуществления таких различных по своему правовому смыслу действий, как подача подписных листов (или внесение залога) и подача иных документов, необходимых для регистрации.11 Выборы в Государственную Думу: Правовые проблемы: Сб. статей / Отв. ред. В. И. Васильев, А. Е. Постников. М.: БЕК, 1999.С.27-31.

Правовой смысл установления сроков подачи подписных листов и внесения залога заключается в том, чтобы проверить общественную значимость претендентов на власть, выражающуюся в их общественной поддержке. В этом случае законодатель считает, что именно срок в 30 дней (не ранее чем за 85 дней и не позднее чем за 55 дней до дня голосования) позволяет, с одной стороны, допустить к выборам все те политические объединения, которые выражают какие-то значимые социальные позиции, а с другой - отсеять претендентов на власть, не пользующихся достаточной поддержкой избирателей. Что же касается сроков предоставления иных сведений, то их правовой смысл определяется необходимостью дать обществу достоверную информацию об участниках избирательного процесса.

Очевидно, что закон должен специально оговорить сроки и процедуру для необходимого уточнения содержания тех избирательных документов, которые не связаны с подписными листами и залогом. Однако при разумном правовом подходе к данному вопросу со стороны избирательных комиссий можно, не нарушая требований закона о выборах, обеспечить реализацию избирательных прав граждан и кандидатов в депутаты. Избирательные комиссии могли бы так организовать свою работу, чтобы до начала предвыборной агитации (а это единственное по смыслу закона временное ограничение в данном случае) исправить недостоверную информацию. Такая правовая позиция соответствует смыслу закона и не противоречит его тексту. А главное - это единственно верная конкретизация ст. 24 Конституции Российской Федерации, согласно которой "органы государственной власти должны... предоставить каждому возможность ознакомления с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы". Очевидно, что применительно к рассматриваемой нами ситуации речь должна идти не об оглашении документа государственным органом в самом процессе принятия решения, затрагивающего чьи-то права и свободы, а о предварительном ознакомлении с документами, когда у человека есть возможность подготовиться к защите своих прав.

Следует отметить, что в своей оценке существенного или несущественного характера изначально несущественных сведений об имуществе кандидатов (поскольку сведения об их частной собственности не подлежали оценке) избирательные комиссии действовали весьма произвольно. Здесь сказалось то обстоятельство, что в законе отсутствуют критерии для определения существенного или несущественного характера выявленной недостоверности сведений.

Оправданным с правовой точки зрения является такой подход к проблеме выработки гарантий против возможного произвола со стороны избирательных комиссий, когда вполне можно оставить оценку степени недостоверности сведений на усмотрение избирательной комиссии при условии, что у кандидатов есть возможность уточнить сведения, которые комиссия сочла существенно недостоверными.

С учетом сказанного в процессе дальнейшего совершенствования избирательного законодательства необходимо: 1) четко разграничить отказ в регистрации по основанию нарушения закона от решения отложить вопрос о регистрации из-за неполноты или недостоверности представленных сведений и 2) определить сроки и процедуру уточнения в процессе регистрации содержания тех избирательных документов, которые не связаны с подписными листами и залогом.11 Выборы в Государственную Думу: Правовые проблемы: Сб. статей / Отв. ред. В. И. Васильев, А. Е. Постников. М.: БЕК, 1999.С.31-33.

7.4. Роль избирательных комиссий в организации и проведении выборов

Закрепленная в федеральном законодательстве система избирательных комиссий в Российской Федерации является главным организационным механизмом, который призван обеспечивать периодическое демократическое избрание федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.

Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" содержат принципиально новые положения и нормы, кардинально изменившие порядок формирования избирательных комиссий. Сужен круг потенциальных участников выборов из числа общественных объединений. Теперь выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы и соответственно работать в избирательных комиссиях могут только общероссийские политические общественные объединения (политические партии, иные политические организации, политические движения), созданные и зарегистрированные в Минюсте России не позднее чем за год до дня голосования в порядке, установленном федеральными законами (статья 32 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы).

Значительно повысился статус самих избирательных комиссий. Заметно расширен перечень их функций. Впервые на них возложена обязанность не только реализовывать, но и защищать избирательные права граждан. Все это конкретизируется положениями статей 18-31 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы.

С одной стороны, эти нормы, безусловно, являются фактором демократизации избирательной системы в России. С другой стороны, указанное расширение прав исключительно политических общественных объединений привело к некоторой нейтрализации и даже потере представительства в избирательных комиссиях независимых непартийных кандидатов.

Прежде всего, это касается формирования и деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Процедура назначения членов избирательного органа страны в Государственной Думе чрезвычайно политизирована. Так, 5 членов Комиссии должны назначаться Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных не только депутатскими объединениями, но и беспартийными депутатами. На деле же ни один член ЦИК России из делегированных Государственной Думой в 1999 г. не назначен на основе предложений независимых депутатов. Все они являются "полномочными партийными представителями" политических депутатских объединений.

Каждый из них в период подготовки выборов в Государственную Думу имел возможность регулярно встречаться с представителями своего избирательного объединения, участвовать в семинарах, проводить или организовывать для его функционеров необходимые консультации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, оперативно передавать важные для партийного избирательного штаба документы и, как правило, заинтересованно участвовать в рассмотрении письменных обращений, поступивших в Комиссию от своего объединения. Все другие политические (избирательные) объединения, а также независимые кандидаты таких возможностей не имели.

В выборах депутатов Государственной Думы участвовали самостоятельно или в составе избирательных блоков 65 политических общественных объединений, а гарантированные места в избирательных комиссиях предназначались только четырем - имеющим парламентские фракции. Из статистических данных следует, что члены комиссий с правом решающего голоса, представлявшие избирательные объединения, которые имели фракции в Государственной Думе второго созыва, составили в избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации 25%, окружных - 27%, территориальных - 21%, участковых - 11%. Как видим, условия участия избирательных объединений в работе избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва нельзя считать равными.11 Выборы в Государственную Думу: Правовые проблемы: Сб. статей / Отв. ред. В. И. Васильев, А. Е. Постников. М.: БЕК, 1999.С.33-35.

В 75 % ответов, полученных в ходе опроса председателей избирательных комиссий различного уровня, действовавших в период парламентских выборов в 1999 г., содержится информация о проявлении в ходе выборов лоббирования интересов парламентских избирательных объединений и предвзятого отношения к другим избирательным объединениям со стороны членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, которые были назначены в состав комиссий на основе предложений избирательных объединений, имевших фракции в Государственной Думе второго созыва. И это понятно - избирательные комиссии, состоящие из представителей политических партий и движений, по своей природе не могут быть независимы от представленных в комиссиях политических общественных объединений. Отсюда вывод: законодатель заложил в правовые акты о выборах далеко не все нормы, необходимые для создания равных условий соперничества избирательных объединений в ходе выборов, а также для обеспечения статуса избирательных комиссий как независимых и беспристрастных органов.

Важным условием соблюдения избирательными комиссиями в полной мере требований законодательства и обеспечения прав участников избирательного процесса являлся общественный контроль за голосованием и подведением итогов выборов. С целью создания условий для такого контроля законодатель существенно расширил положения, касающиеся гласности в деятельности избирательных комиссий. Им вменено в обязанность доводить до сведения избирателей информацию о зарегистрированных кандидатах, их данные, а также результаты голосования по кандидатам и федеральным спискам. В новых федеральных законах о выборах введена специальная статья о назначении и полномочиях членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, расширены полномочия наблюдателей, отдельно определены полномочия иностранных и международных наблюдателей.

Понятию "общественный" в полной мере соответствует контроль со стороны наблюдателей. В соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" назначать наблюдателей имеют право, помимо избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрированных кандидатов и общественных объединений, непосредственно избиратели. Правда, на этот счет законодателем введено несколько условий, в зависимость от которых поставлена возможность реализации вышеназванной нормы.

Во-первых, осуществление права назначения наблюдателей непосредственно избирателями возможно лишь при проведении выборов в органы местного самоуправления. Выбирая главу исполнительной власти субъекта Федерации, представителей в законодательный орган республики, края, области, города федерального значения либо автономной области, автономного округа, депутатов Государственной Думы, иных должностных лиц на региональном и федеральном уровне, права на осуществление контроля за правильностью и законностью проведения избирательными комиссиями голосования, а также подведения его итогов, избиратели лишены.

Во-вторых, даже если проводятся выборы в органы местного самоуправления, не в каждом регионе избиратели могут воспользоваться своим правом общественного контроля за ходом голосования и установлением результатов выборов, поскольку Федеральным законом определено, что указанным правом избиратели могут воспользоваться только в случае, если оно закреплено в законе соответствующего субъекта Российской Федерации.11 Выборы в Государственную Думу: Правовые проблемы: Сб. статей / Отв. ред. В. И. Васильев, А. Е. Постников. М.: БЕК, 1999.С.33-37.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что для значительной части избирателей сегодня отсутствуют законодательные гарантии обеспечения общественного контроля за проведением голосования и подведением его итогов при проведении выборов всех уровней. Более того, существуют установленные федеральным законодательством препятствия для самостоятельного закрепления таких гарантий субъектами Российской Федерации.

Можно предположить, что законодатель, устанавливая возможность общественного контроля со стороны избирателей только при проведении выборов в органы местного самоуправления, руководствовался тем, чтобы не осложнять работу избирательных комиссий вследствие назначения большого числа наблюдателей, поскольку при проведении региональных, а тем более федеральных выборов, в избирательные кампании вовлекается значительное количество избирателей. Однако на этот счет можно было бы предусмотреть в законодательстве ряд мер, которые, с одной стороны, поставят препятствия на пути назначения неограниченного количества наблюдателей избирателями, а с другой - позволят расширить демократические формы общественного контроля и распространить практику их использования на выборах в федеральные и региональные органы государственной власти.

Среди таких мер могли бы быть следующие:

- закрепление в законодательстве норм, ограничивающих назначение наблюдателей избирателями при проведении федеральных и региональных выборов только уровнем участковых избирательных комиссий (вариант - территориальных);

- наделение правом назначения наблюдателя в участковую избирательную комиссию (территориальную) только гражданина, постоянно или преимущественно проживающего на территории соответствующего избирательного участка (на соответствующей территории);

- установление требования о возможности назначения наблюдателя только группой избирателей с определенным числом ее участников (в случае предоставления права назначения наблюдателя от избирателей и в участковую, и в территориальную избирательные комиссии возможно установление требования о различном числе участников групп избирателей, назначающих наблюдателей в соответствующие избирательные комиссии).

Закрепление в федеральном законодательстве вышеперечисленных положений могло бы способствовать повышению роли общественного контроля в избирательных кампаниях, а также усилению доверия к результатам выборов, установлению большей открытости в деятельности избирательных комиссий и, как следствие, укреплению гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации.11 Доклад Председателя ЦИК России А.А. Вешнякова на совещании председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации «Региональные выборы 2000 года: итоги и задачи избирательных комиссий» Москва, 15.02.2001г.

7.5. Финансирование избирательных кампаний

Отличительной чертой проведения избирательных кампаний в условиях современной России является возрастающее влияние финансовых факторов на стратегию и тактику предвыборных действий кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков. Наличие необходимых финансовых ресурсов у данных субъектов избирательного процесса является существенным условием проведения эффективной избирательной кампании. Из года в год растет общий объем затрат на финансирование избирательных кампаний. Избирательные комиссии сталкиваются с возрастающим количеством коллизий по вопросам финансирования избирательных кампаний. Одновременно в административной и судебной практике все более увеличивается количества дел, связанных с финансированием выборов. Проблемы получения и расходования денежных средств на цели предвыборной борьбы получают отчетливое общественное звучание.

Повышение роли и значения финансовых факторов при подготовке и проведении выборов в России стало возможно в условиях реформирования российского общества. Демократические процессы в нашей стране, наиболее ярко проявившиеся в становлении многопартийности, признании и законодательном закреплении политических прав и свобод граждан, развитии института периодических свободных выборов, неразрывно связаны с развитием рыночных начал в экономике, разрушением монопольного положения государства в экономической сфере. Конкуренция различных политических сил, участвующих в выборах, неизбежно приводит их к поиску собственных источников финансирования избирательной кампании, выработке самостоятельной тактики расходования собранных средств.

В этих условиях появилась возможность установить в избирательном законодательстве порядок, в соответствии с которым бюджетные средства более не являются единственным источником финансирования предвыборной агитации и иных действий, направленных на избрание кандидатов, а кандидаты, политические партии и движения при проведении избирательных кампаний могут расходовать денежные средства самостоятельно, руководствуясь правилами, установленными в законе.

Таким образом, встав на путь экономических и социально-политических реформ, Российская Федерация оказалась в русле тех общих закономерностей, которым подчиняется политическая жизнь демократических государств. Одной из таких закономерностей является повышение роли финансового фактора в проведении избирательных кампаний политическими партиями и движениями. Реакцией государства и общества на данный процесс является совершенствование правового регулирования финансовых аспектов избирательных кампаний, а также усиление государственного контроля за финансовой деятельностью кандидатов и политических партий и движений.

Особое значение финансирование избирательных кампаний приобретает в связи с тем, что в настоящее время достигнут такой уровень развития общественных коммуникаций, когда резко возросли возможности их использования в целях предвыборной агитации. Это особенно очевидно в отношении электронных средств массовой информации. Мобилизация значительных финансовых ресурсов определенной партией, политической группой для агитации через СМИ создает им существенные преимущества в избирательной кампании и может оказать серьезное воздействие на волеизъявление избирателей. Поэтому возникает задача ограничить влияние денег на выборы с тем, чтобы предотвратить превращение избирательных кампаний в прямую или косвенную покупку голосов избирателей.

Таким образом, избирательное законодательство, регулируя финансирование избирательных кампаний, выполняет одновременно две задачи. С одной стороны, оно создает возможности для самостоятельного финансирования кандидатами, политическими объединениями проводимых ими избирательных кампаний. С другой стороны, законодательство о финансировании избирательных кампаний ограничивает непосредственное воздействие сильных экономических структур на волеизъявление избирателей.11 Доклад Председателя ЦИК России А.А. Вешнякова на совещании председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации «Региональные выборы 2000 года: итоги и задачи избирательных комиссий» Москва, 15.02.2001г.

Одной из наиболее существенных проблем, которой пока не найдено адекватного решения в российском избирательном законодательстве, является проблема "независимого финансирования предвыборной агитации". Правовой основой независимого финансирования предвыборной агитации являются конституционные гарантии свободы слова. Граждане и их объединения вправе обсуждать личные качества кандидатов, программы политических партий, критиковать их деятельность и т.п. Для распространения данных воззрений могут быть использованы и финансовые ресурсы. Эта деятельность не может быть приостановлена на период проведения выборов. Вместе с тем, поскольку независимая предвыборная агитация может влиять и на результаты выборов, требуется, чтобы она в той или иной мере была законодательно регламентирована.

Проблема независимого финансирования предвыборной агитации имеет для России большую актуальность. В соответствии с п. 1 ст. 37 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" государство обеспечивает гражданам, политическим общественным объединениям свободное проведение агитации. Нельзя исключать того, что указанная агитационная деятельность может сопровождаться финансовыми затратами, однако затраты могут подлежать публичному контролю только в том случае, если они представляют собой явную, прямую поддержку деятельности, способствующей избранию кандидата (списка кандидатов), то есть являются частью скоординированной избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. В соответствии с п. 11 ст. 47 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую (материальную) поддержку деятельности, способствующей избранию кандидата (списка кандидатов) только через соответствующие избирательные фонды.

С учетом того, что независимое финансирование предвыборной агитации в нашей стране уже получило определенное распространение, целесообразно, чтобы указанная финансовая деятельность была открытой, доступной для государственного и общественного контроля. Для этого можно предусмотреть обязанность общественных объединений и граждан, которые при проведении предвыборной агитации независимо от избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, блоков производят материально-финансовые затраты, в установленные сроки направлять в уполномоченный государственный орган (возможно, в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или соответствующую избирательную комиссию субъекта РФ) декларации о произведенных затратах и источниках финансирования. Установление обязанности декларирования целесообразно только в отношении денежных расходов, превышающих определенные пределы, которые должны быть установлены законом. За нарушение обязанности по декларированию агитационных расходов гражданами и общественными объединениями следует предусмотреть гражданско-правовую и административно-правовую ответственность.11 «Развитие федерального законодательства о выборах и референдумах - основная задача развития избирательной системы Российской Федерации в начале нового тысячелетия.» Материалы ЦИК России 2001г.

В последнее время при проведении федеральных выборов наблюдается тенденция к сокращению доли бюджетных денег в общем объеме средств, поступивших в избирательные фонды. Эту закономерность можно объяснить не только увеличением количества кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, участвующих в выборах, при сохранении ограниченных возможностей государства на финансирование их избирательных кампаний, но и прежде всего повышением значимости иных источников финансирования избирательных кампаний. За годы, прошедшие после введения института избирательных фондов, субъекты избирательного процесса освоили технологию добывания денег для финансирования своих избирательных кампаний.

На сегодня значение выделения бюджетных средств в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков заключается прежде всего в создании минимального уровня равных возможностей их участия в избирательной кампании. При этом идеология уравнительного финансирования без привязки к реальной общественной поддержке того или иного кандидата, избирательного объединения скорее представляет не четко продуманную стратегию влияния государства на политические процессы, а является компромиссной, актуальной для переходного периода, когда общество отказалось от модели полностью государственного финансирования избирательных кампаний, но еще не сформировало органической модели, сочетающей частное и государственное финансирование избирательных кампаний.

В то же время практика проведения выборов в Российской Федерации, и особенно на федеральном уровне, доказала, что существующий уравнительно-дотационный подход к финансированию избирательных кампаний всех кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков должен быть существенно скорректирован. Это прежде всего касается финансовой поддержки со стороны государства избирательных объединений и избирательных блоков. При проведении выборов депутатов Государственной Думы в 1995 г. 26 из 43 избирательных объединений и избирательных блоков, зарегистрировавших списки кандидатов и получивших от Центральной избирательной комиссии средства в избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации, не использовали собственных средств. И именно эти избирательные объединения и блоки получили наименьшее число голосов избирателей. Таким образом, сбор подписей избирателей и последующая регистрация кандидатов (списков кандидатов) соответствующей избирательной комиссией не может расцениваться как проявление серьезный поддержки объединения (блока) со стороны избирателей. Следовательно, основанием для выделения избирательными комиссиями средств в избирательные фонды должен являться не факт регистрации кандидата (списка кандидатов), а получение установленного числа голосов избирателей по результатам выборов. Именно по такому пути развивается институт прямого публичного финансирования политических партий и кандидатов в зарубежных странах.11 Доклад Председателя ЦИК России А.А. Вешнякова на совещании председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации «Региональные выборы 2000 года: итоги и задачи избирательных комиссий» Москва, 15.02.2001г.

Таким образом, требуется формирование новой, более гибкой модели прямого государственного финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Основы этой модели видятся в следующих подходах к финансированию:

- следует отказаться от перечисления бюджетных средств в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков авансом, то есть непосредственно после регистрации кандидатов (списков кандидатов). Государственные дотации должны выплачиваться в качестве компенсации части расходов на избирательную кампанию, понесенных кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком;

- общий объем денежных средств, направляемых кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам на компенсацию расходов на их избирательные кампании, целесообразно устанавливать отдельной строкой соответствующего бюджета;

- правом на компенсацию части расходов должны обладать только избирательные объединения, избирательные блоки, получившие установленное законом число голосов избирателей; доля расходов, подлежащих компенсации, также должна быть установлена законом;

- компенсация выплачивается кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам только после сдачи ими полного финансового отчета в соответствующую избирательную комиссию;

- к кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, нарушившим правила формирования и расходования средств избирательных фондов, избирательными комиссиями может быть применена санкция в виде лишения права на компенсацию или уменьшения ее размеров.

Учитывая особенности политического развития России (существовавшую в течение всего советского периода однопартийную систему), полагаем, что было бы правильно не создавать ситуацию, когда политическая партия, получившая наибольшее число голосов, претендует на пропорционально больший объем государственных субсидий, а обеспечить равные условия субсидирования для всех избирательных объединений, избирательных блоков, получивших установленный уровень поддержки со стороны избирателей.

Дифференцированный подход при распределении государственных субсидий кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам должен быть дополнен правовыми гарантиями равного доступа к возможностям косвенного финансирования избирательных кампаний со стороны государства (путем предоставления бесплатного эфирного времени, возможностей бесплатных публикаций в определенных печатных изданиях, бесплатного пользования государственными, муниципальными помещениями для проведения встреч с избирателями и т.д.).

Прозрачность финансирования избирательных кампаний является важнейшим условием контроля за законностью финансовых операций, которые осуществляются кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками. Обладание достоверной и легко доступной официальной информацией о финансировании избирательных кампаний разрушает монополию государственных органов по мониторингу финансовой деятельности кандидатов и политических партий. Если механизмы обеспечения прозрачности финансирования работают достаточно эффективно, это позволяет существенно расширить возможности контроля за соблюдением установленного порядка финансирования выборов за счет вовлечения в него самого широкого спектра институтов гражданского общества (общественных организаций, средств массовой информации и т.д.).11 «Развитие федерального законодательства о выборах и референдумах - основная задача развития избирательной системы Российской Федерации в начале нового тысячелетия.» Материалы ЦИК России 2001г.

8. Соотношение федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства субъектов Российской Федерации

Само появление проблемы соотношения федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства субъектов Российской Федерации в первую очередь связано с изменениями в федеративном устройстве Российской Федерации, которые произошли в постсоветский период. Сегодня на смену унифицированности в законодательном регулировании выборов, которое соответствовало недостаточному развитию федеративных начал в государственном устройстве России, пришли принципиально новые политико-правовые реалии.

Однако в законодательстве и на практике нередко не учитывается то обстоятельство, что субъекты Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование в соответствии со статьей 76 (часть 4) Конституции РФ в решении целого ряда вопросов: определение существенных параметров избирательной системы (в узком смысле этого термина), организация подготовки и проведения выборов, установление конкретных избирательных процедур, отражающих специфику организации государственной власти в субъекте Федерации и условия ее осуществления.

Особенность избирательного законодательства, регулирующего проведение выборов в субъектах Российской Федерации, заключается в том, что оно регулирует отношения, касающиеся как ведения Российской Федерации, так и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также собственного ведения субъектов Российской Федерации. Указанное разделение предмета регулирования обусловливает и разграничение законодательных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Между тем в этом вопросе и по сей день нет достаточной определенности. Существуют две крайности: относить избирательное законодательство субъектов Российской Федерации к сфере исключительной компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации либо же к сфере исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, необходимо более последовательное соблюдение конституционных основ соотношения федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. Это создаст предпосылки для устранения многочисленных правовых коллизий и сделает воздействие федерального законодательства на подготовку и проведение выборов в субъектах Федерации более эффективным, отвечающим реалиям федеративного устройства Российской Федерации. 11 «Развитие федерального законодательства о выборах и референдумах - основная задача развития избирательной системы Российской Федерации в начале нового тысячелетия.» Материалы ЦИК России 2001г.

Одним из условий того, чтобы федеральные гарантии избирательных прав граждан не нарушали конституционные прерогативы субъектов Российской Федерации в сфере избирательного законодательства, является достаточная стабильность законодательного регулирования со стороны федерального законодателя. Периодическое радикальное обновление федерального регулирования избирательных прав граждан существенно снижает устойчивость законодательного регулирования в субъектах Российской Федерации, вынуждает законодательные органы субъектов Российской Федерации неоправданно часто пересматривать принятые законодательные акты о выборах, усугубляет противоречия в регулировании тех или иных институтов избирательного права на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, порождает коллизии в правоприменительной практике. В результате это противоречит изначальной цели федеральных законодательных инициатив - обеспечению более высокого уровня защищенности избирательных прав граждан Российской Федерации.

Для реализации целей, которые имеются в избирательном законодательстве, требуется обеспечить максимально бесконфликтное взаимодействие двух его основных подсистем: федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства субъектов Российской Федерации.

Для формирования работающей системы регулирования выборов в субъектах Российской Федерации, адекватной федеративному устройству России, требуется обеспечить такой механизм взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, который бы не просто обеспечивал приоритет законодательных актов того или иного уровня, а основывался на четком понимании собственной ответственности и пределов правового регулирования на соответствующем уровне власти, осознании необходимости взаимодействия с соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления при решении конкретных задач как в рамках отдельных институтов избирательного права, так и применительно к развитию избирательного законодательства в целом. С учетом структурной сложности избирательного законодательства только тесное взаимодействие между федеральным законодателем и законодателем субъекта Российской Федерации способно создать предпосылки для формирование эффективного механизма реализации норм избирательного законодательства при проведении выборов в субъектах Российской Федерации. Однако такое взаимодействие не может носить исключительно субординационный характер, присущий тем сферам общественных отношений, которые составляют предмет исключительного федерального регулирования. На наш взгляд, сочетание координационных и субординационных начал, присущих рамочному регулированию избирательных прав граждан при проведении выборов в субъектах РФ, наиболее точно отвечает задачам развития свободных и демократических выборов в субъектах

Проведение последовательной законодательной политики в области регулирования избирательных прав граждан на федеральном уровне, дополненное модельными, рекомендательными актами для субъектов Российской Федерации, является важнейшей предпосылкой бесконфликтного развития двух основных элементов (подсистем) российского избирательного законодательства - федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а также гармонизации системы избирательного законодательства Российской Федерации в целом.11 «Развитие федерального законодательства о выборах и референдумах - основная задача развития избирательной системы Российской Федерации в начале нового тысячелетия.» Материалы ЦИК России 2001г.

9. Региональные выборы

Их итоги уже неоднократно анализировались специалистами, но в основном с точки зрения их политических результатов. Не менее важное значение для создания новой российской государственности имеет совершенствование регионального электорального законодательства. Особенности избирательной системы могут сказываться на развитии политических процессов самым драматическим образом. В частности, некоторые политологи считают, что одной из причин трагической судьбы Сальвадора Альенде стала специфика чилийского избирательного законодательства. В этой стране для победы на президентских выборах достаточно набрать относительное большинство. В результате Альенде, избравший путь кардинальных реформ, опирался на поддержку лишь трети избирателей, то есть легитимность его власти была весьма слабой. Конечно, далеко не всегда влияние электорального законодательства прослеживается столь явно, однако во всех случаях избирательные законы предопределяют многие аспекты функционирования политических институтов. Особенно это касается стран, где избирательные системы находятся в стадии становления или кардинальной трансформации.

Исходные принципы формирования региональных властных структур заложены в российской Конституции. Ее 77-я статья (ч. 1) гласит:

"Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". Таким образом, с декабря 1993 г. российские регионы получили право сами определять статус, структуру и порядок избрания собственных представительных органов.

Первые выборы в региональные властные структуры происходили в условиях еще недостаточно сформировавшейся на федеральном уровне законодательной базы. Порядок избрания региональных органов в этот период регулировался указами Президента Российской Федерации. Первым в их ряду следует назвать Указ от 21 сентября 1993 г. № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации". Согласно ему прерывались полномочия Съезда и Верховного Совета России, но система местных Советов еще сохранялась. Однако уже Указом от 9 октября 1993 г. № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" фактически давался сигнал к ликвидации Советов всех уровней. Что и было вскоре осуществлено по всей России. В конце октября 1993 г. последовали еще два президентских указа, которые определили основные контуры реформы органов власти в регионах:

"Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" и указ № 1765. утвердивший "Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа". Очень многие аспекты избирательного процесса в этих документах не были оговорены, что привело на первых порах к большим различиям в местных временных Положениях о выборах.

В последующие годы электоральное законодательство как на федеральном, так и на местном уровнях было значительно усовершенствовано. В октябре 1994 г. был принят Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", определяющий необходимость соблюдения региональным законодательством важнейших общепринятых норм демократии. Данный документ в первую очередь требует неукоснительного соблюдения принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Подчеркивается также недопустимость ограничения избирательных прав граждан в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного положения, отношения к религии, убеждении, принадлежности к общественным объединениям.11 Доклад Председателя ЦИК России А.А. Вешнякова на совещании председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации «Региональные выборы 2000 года: итоги и задачи избирательных комиссий» Москва, 15.02.2001г. Значительное место в документе отводится определению основных параметров подготовки и проведения выборов в регионах: образованию избирательных округов, деятельности избирательных комиссий, правилам выдвижения и регистрации кандидатов, условиям осуществления предвыборной агитации, порядку голосования, подсчета голосов и установления результатов выборов. В то же время федеральный закон оставляет достаточно широкое поле для творчества законодателям в регионах. Как будет показано ниже, местные законы о выборах имеют довольно существенные различия.

Опираясь на федеральную правовую базу, региональные представительные органы могли теперь перейти от временных Положений о выборах к разработке полноценного электорального законодательства. В течение 1995-1997 гг. практически повсеместно были приняты собственные законы о выборах органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Очередной избирательный цикл везде проводился уже по этим законам, что в свою очередь потребовало в сентябре 1997 г. принять новую редакцию общероссийского закона "Об основных гарантиях избирательных прав..."

Если сопоставить действующие региональные законы о выборах, можно увидеть как много общего, так и довольно значительные различия. В рамках данной статьи нет возможности для подробного анализа всех аспектов электорального законодательства. Отметим лишь те моменты, которые оказывают существенное влияние на политические результаты выборов. Наибольшее сходство существует в отношении норм, гарантирующих соблюдение демократических прав избирателей (всеобщее, равное, прямое избирательное право и т.п.), поскольку они определены федеральным законом. Правда, в некоторых субъектах Федерации в этой связи вообще не посчитали нужным вводить данные нормы в свое законодательство. Так, в законе о выборах депутатов Волгоградской областной Думы не оговорено право избирать и быть избранным независимо от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, убеждений. Это, конечно, не означает, что в области фактически существуют подобные ограничения, но в условиях незрелости российской демократии, повышенной социальной и этнической конфликтности дублирование указанных норм нельзя считать излишним.

Казалось бы, простой вопрос - кто обладает правом голосовать на региональных выборах? - также допускает неоднозначные толкования. В ряде субъектов Федерации речь идет просто о гражданах, проживающих на их территории, в других - о гражданах, проживающих "постоянно или преимущественно". Однако в настоящее время во многих российских регионах проживают тысячи людей, статус которых требует уточнения. Участие или неучастие их в голосовании может иногда существенно сказаться на результатах. Наверное, оптимальным можно признать путь, избранный законодателями Саратовской области, которые конкретно перечислили категории граждан, временно проживающих на территории области и допущенных к выборам: учащиеся и студенты учебных заведений, военнослужащие и члены их семей, вынужденные переселенцы.11 «Развитие федерального законодательства о выборах и референдумах - основная задача развития избирательной системы Российской Федерации в начале нового тысячелетия.» Материалы ЦИК России 2001г.

Многочисленные споры, порой доходившие до Конституционного Суда. возникали вокруг ограничений для лиц, баллотирующихся на ту или иную должность. Особенно это касается, конечно, губернаторов и президентов республик. Если установление возрастного ценза для высших руководителей регионов практически повсеместно было признано целесообразным, то вопрос о проживании претендентов на территории данного субъекта Федерации решался по-разному. Известно, что периодически некоторые популярные московские политики начинают претендовать на то или иное губернаторское кресло. Как правило, это не вызывает восторга у представителей местных элит, и они стремятся законодательным путем обезопасить себя от заезжих конкурентов. Например, от волгоградских и саратовских кандидатов на губернаторский пост требовалось проживать на территории области не менее года. Такой вариант имеет две стороны. Нельзя отрицать, что происходит определенное ограничение политического выбора, в то же время от возможных неприятных сюрпризов страхуется не только местная элита, но и все население региона. Что касается ограничений, связанных с владением национальным языком, которые пытались ввести в некоторых республиках, то их следует признать неправомерными.

Практически ни одни региональные выборы не обходились без скандалов вокруг сбора подписей, необходимых для регистрации кандидатов. Сама необходимость предварительного отсева случайных лиц представляется разумной. Вместе с тем нынешние правила с этой задачей справляются не очень успешно. Общеизвестно, что сбор подписей давно стал доходным промыслом для некоторых "специалистов по избирательным технологиям". С другой стороны, при соответствующем подборе состава избирательных комиссий возможно устранение неугодных властям кандидатов. Альтернативой сбору подписей некоторым специалистам видится введение избирательного залога, но это увеличит и так немалое влияние денег на избирательные процессы. В проекте новой редакции федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." предполагается предоставить кандидату самому решать, собирать ли подписи или внести залог. Однако перспективы принятия данного документа довольно туманны. Поэтому проблема сбора подписей остается актуальной. Думается, что проблема состоит не в том, что необходимость представления определенного числа подписей снижает конкуренцию. Барьер в два-три процента вполне преодолим для любого серьезного кандидата. Так, в Волгоградской области, где от претендентов на пост губернатора требовалось 30 тысяч подписей, причем в каждом районе не свыше семи процентов от общего количества, данную задачу успешно решили пять претендентов. Гораздо более важно, чтобы процедура сбора подписей и их рассмотрения в комиссиях максимально исключала возможность неоднозначного толкования закона как со стороны кандидатов, так и со стороны избиркомов. В частности, очень важный момент, связанный со сбором подписей, - это роль администрации предприятий и учреждений в данном процессе. Во многих региональных законах содержатся пункты о том, что администрация обязана оказывать содействие в создании равных условий для выдвижения кандидатов. Несколько иной подход у пензенских законодателей, которые сформулировали следующие положения: "Участие администрации предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций в сборе подписей ... не допускается. Сбор подписей в процессе и в местах выдачи заработной платы запрещается". Представляется, что такая норма в большей мере может препятствовать возможным злоупотреблениям.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7