Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

По сути, если учитывать вышеуказанное, предлагается, рассматривать правовой статус в узком и широком смысле Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов, 1977. С. 7 - 8; См. также: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976., то есть, при всем многообразии общественных отношений, обойтись одним термином представляется затруднительным.

Достаточно сходная точка зрения заключается в том, что предлагается разграничить понятия правовой статус и правовое положение, причем правовой статус личности, как система прав и обязанностей определяется как основа правового положения. Витрук Н.В. Указ. соч.; Кучинский В.А. Указ. соч.

Общепринятым в правовой литературе стал подход, в котором предлагалось выделять так называемые специальные статусы, которые и должны были включать в себя отраслевые права и обязанности, не вошедшие в общий правовой статус. Тем не менее, категория статус, как общий, так и специальный, представляется нам понятием присущим, в силу его всеобщности, абстрактным субъектам.

Общеизвестно, что субъект права - участник правоотношений является одновременно носителем различных правовых статусов, следовательно, трансформация тех или иных правовых статусов в правовом положении реальных субъектов предполагает анализ еще одной базовой правовой категории - правосубъектности.

Свойства «правосубъектность» и «статус», возникают и прекращаются одновременно, оба неотделимы друг от друга. Думается, что эти характеристики и послужили основанием для их отождествления. Так, например, А.В. Мицкевич считал, что «каждый субъект права непосредственно из закона, то есть независимо от участия в тех или иных правоотношениях, обладает определенными комплексами прав и обязанностей. Все эти права и обязанности составляют содержание правосубъектности или правовой статус данного лица или организации» Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962. С.12; У этой точки зрения есть последователи и в современное время, как среди теоретиков права, так и среди представителей отраслевых наук, например см.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1997. С.294 - 295; Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. М., 2000. С.8.. Другая, более распространенная, точка зрения заключается в том, что правосубъектность и статус соотносятся между собой как часть и целое, при этом правосубъектность считается важнейшей частью статуса. Например: Матузов Н.И. Указ. соч. С.238.

Соглашаясь с тем, что правосубъектность не сводится к правоспособности, мы не согласны с тем, что правосубъектность является частью правового статуса. Если правосубъектность означает возможность (способность) реализации прав и обязанностей, то есть фактически «право на статус», то, объединяя право на статус и сам статус, мы нарушаем законы логики. Закрепляя право на статус, правосубъектность определяет круг реальных лиц обладающих способностью быть носителями определенного статуса. Подробнее, см.: Якимов А.Ю. Указ. соч. С.19 - 20. Следовательно, правосубъектность субъекта федерации, прежде всего, выражается в обладании им своей особой государственной властью и соответственно, признании его субъектом федеративных отношений.

Исходя из того, что «правосубъектность» только определяет круг лиц имеющих право на статус, мы можем прийти к выводу о том, что она является категорией качественной, и говорить об объеме правосубъектности было бы некорректным. Количественно - качественной категорией, в данном случае, следует считать правовой статус, который и определяет тот или иной объем прав и обязанностей субъектов права, являющихся содержанием статуса.

Таким образом, мы можем прийти к мнению о том, что правосубъектность в данном случае как правовая конструкция, отражающая состав юридических фактов, является основанием (предпосылкой) правового статуса. Следовательно, основаниями общего и специального правовых статусов являются общая и специальная правосубъектности Об этом, например, см.: Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. № 3. С.19. соответственно.

Как полагает А.Н. Лебедев, субъекты федерации могут обладать общим, специальным и особенным статусами. Общий статус определяет существование любого субъекта федеративных отношений, специальный характерен для этих субъектов в определенных видах правоотношений (федеративных, международных, межсубъектных). Особенный статус возможен, если в составе федерации существуют члены с различными правами и обязанностями по отношению к федерации Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С.33 . Цит. по: Кондрашев А.А. Правовой статус субъекта Российской Федерации: опыт доктринального исследования // Изв. вузов. Правоведение. 2003. № 6. С.8..

По мнению, В.В. Иванова все территориальные образования обладают тремя разновидностями статусов: видовой статус имеется в государствах, в которых существуют несколько однопорядковых образований, специальный - сопутствует отдельным территориям, обладающим дополнительными правами, а особый статус принадлежит только одному образованию в рамках конкретного государства Иванов В.В. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права.2002.№ 1.С.93..

Применительно к субъектам федерации, как к виду публично-территориальных образований, на наш взгляд, возможна следующая классификация статусов: общий статус - характерный для всех без исключения субъектов федерации; специальный статус - присущий отдельным субъектам, ввиду имеющейся у них специальной правосубъектности. В данном случае специальный статус означает дополнительные права либо обязанности наряду с общим статусом. Особый статус понимается, как указано выше.

По другой, часто встречающейся, классификации правовых состояний (статусов) выделяют конституционный, конституционно-правовой и правовой статусы. В основу данной классификации положены критерии отраслевой принадлежности источников и объема правового регулирования.

Конституционный статус определяется нормативными характеристиками, закрепленными в Конституции, для субъектов правоотношений одного рода (типа) он является общим. Конституционно-правовой статус шире по содержанию конституционного и включает в себя характеристики, содержащиеся, помимо Конституции, в нормах других источников конституционного права. Этот вид статуса учитывает видовые особенности субъектов правоотношений одного рода (типа) и в этом смысле он синонимичен специальному правовому статусу. Правовой статус характеризуется наибольшей широтой параметров, определенной источниками самых разных отраслей права.

Таким образом «…получается своего рода «матрешка», состоящая из трех рассмотренных видов статусов» Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. 1998. № 3. С.5., причем наиболее общий объем имеет правовой статус, основу которого составляет конституционно-правовой статус, ядро которого, в свою очередь, составляет конституционный статус.

С доктринальной точки зрения, такое «триединое» понимание статуса, возможно, имеет определенный смысл, однако с практической точки зрения принципиальной разницы между конституционным и конституционно-правовым статусом не наблюдается. Указанная трактовка правового статуса не входит в предмет нашего исследования, поэтому наиболее предпочтительной для нас правовой конструкцией является «конституционно-правовой статус».

Кроме правосубъектности, другим важным предстатусным элементом считаются принципы правового статуса, которые предопределяют основные характеристики правового статуса. В отношении правового статуса субъекта федерации эту роль выполняют конституционные принципы федеративного устройства, которые «…обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации». Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.-практ. пособие. М., 1998. С.47.

Структура правового статуса субъекта федерации

Что касается структуры правового статуса, то здесь нет единства мнений, так же как и по поводу понятия самого статуса.

Например, в структуре правового статуса личности центральным звеном выделяют права и обязанности, и дополняют общей правоспособностью, гражданством, принципами и гарантиями. Воеводин Л.Д. Понятие правового положения личности и особенности статуса различных категорий лиц в СССР // Советское государственное право / Под ред. С.С.Кравчука. М., 1985. С. 139 - 150. На этот счет существует мнение, что собственно правовой статус составляют права и обязанности, гражданство и правоспособность относятся скорее к предстатусным элементам, а ответственность и гарантии к постстатусным. Лукашева Е.А. Права и свободы человека // Теория права и государства / Под ред. Г.Н. Манова. М., 1996. С.233 - 234. Эта точка зрения нам представляется более перспективной, за исключением того, что ответственность относится к постстатусным элементам.

Последнее утверждение основывается на предположении о том, что эти элементы появляются уже в ходе реализации статуса, хотя по нашему мнению, они уже заложены в структуре статуса как определенные обязанности и права соответственно, и именно поэтому могут быть реализованы.

Н.А. Богданова в структуре конституционно-правового статуса любого субъекта конституционного права выделяет следующие элементы: 1)место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение; 2) общая правоспособность; 3)права и обязанности или компетенция и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права. Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. 1998. № 3. С. 14 - 18.

А.А. Ливеровскому представляется, что наиболее «классической» является структура статуса субъекта права, включающая в себя следующие обязательные элементы: права, обязанности, гарантии и ответственность. Ливеровский А.А. О статусе субъекта Российской Федерации // Изв. вузов. Правоведение. 2000. № 2. С. 90

Модифицируя указанную структуру по отношению к субъекту Российской Федерации, А.А. Ливеровский выделяет в ней три группы обязательных элементов: 1)статический компонент статуса, выражающий положение субъекта Федерации как субъекта публичного права (сюда автор относит наиболее постоянные атрибуты субъекта Российской Федерации: официальное наименование, символику, «домицилий», официальный язык, территорию, гражданство, а также, с некоторым сомнением, органы полномочные представительствовать от имени субъекта Федерации); 2)функциональный компонент статуса (его составляют предметы ведения и полномочия субъекта Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними региональные правовые акты); 3)юрисдикционный компонент статуса, характеризующий подконтрольность деятельности субъекта Федерации и его ответственность.

Также данный автор считает возможным к указанным элементам добавить имущественно-финансовый и гарантийный компоненты статуса Ливеровский А.А. Указ. соч. С. 92; См. также Бродский М.Н., Ливеровский А.А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. СПб., 2000.. Данная структура статуса, предложенная А.А.Ливеровским, по нашему мнению, представляется несколько некорректной ввиду того, что в один ряд поставлены группы прав и обязанностей, классифицированных по разным основаниям и соответственно нет объединяющего их критерия. Включение в статус такого элемента его структуры как подконтрольность мы так же считаем неуместным, так как право федерального вмешательства, куда относится и право контроля, характеризует, по нашему мнению, федерацию в целом, а не ее отдельные субъекты.

В структуре статуса субъекта Российской Федерации И.А. Конюхова (Умнова) выделяет принципы статуса, основные признаки государственности, права, обязанности и ответственность Конституционное право субъектов Российской Федерации /Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С.118..

Подводя итог нашим рассуждениям, по поводу структуры правового статуса субъекта федерации, мы считаем нужным отметить следующее:

Важнейшим условием обладания какими-либо правами и обязанностями и реальной возможности их реализации является наличие у субъекта права такого качества как правосубъектность. Как своеобразное право на статус, правосубъектность является основанием статуса субъекта и поэтому она должна рассматриваться в качестве особого предстатусного элемента. Правосубъектность субъекта федерации выражается в обладании им особой государственной властью и соответственно, признании его субъектом федеративных отношений, что нормативно закрепляется в определении публично-территориального образования в качестве субъекта федерации в учредительных актах (конституции, договоре) государства.

Другим фактором, предопределяющим права и обязанности субъекта права, можно назвать нормативно закрепленные принципы, на которых базируется статус. Формируя статус извне, принципы его правового положения получают отражение в элементах статуса, закрепляются в самом статусе. Следовательно, еще одним важным предстатусным элементом статуса субъекта федерации являются принципы федеративного устройства, предопределяющие характеристики не только собственно федерации, но и статус ее субъектов. Несомненно, влияние принципов и на такой предстатусный элемент как правосубъектность.

В самой структуре правового статуса субъекта федерации возможно выделение таких ее элементов как права, обязанности, ответственность и гарантии. Выделив гарантии в отдельный элемент, мы соблюли установленную логику, однако считаем, что с аналитической точки зрения целесообразнее все гарантии рассматривать в составе других элементов статуса.

Таким образом, по нашему мнению, структура правового статуса субъекта федерации состоит из следующих элементов: прав, обязанностей и ответственности В данном случае мы солидарны с точкой зрения А.А. Кондрашева. Подробнее см.: Кондрашев А.А. Правовой статус субъекта Российской Федерации: опыт доктринального исследования // Изв. вузов. Правоведение. 2003. № 6. С.6-8.

.

§ 2. Национальные (автономные) округа в государственном устройстве России: историко-правовые аспекты (20-90-е г.г. XX в.)

Государственное устройство РСФСР: общая характеристика

Впервые законодательно автономия была закреплена в ст. 11 Конституции

РСФСР 1918 года, в которой говорилось: «Советы областей, отличающиеся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в РСФСР» . СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст.582.

Областные объединения Советов как альтернативные структуры государственного управления создавались большевиками еще до вооруженного захвата ими власти, причем, очень интересный факт - «…областные объединения возникали в границах …областных организаций РСДРП», Кушнир А. Федерация или унитарное государство (у истоков Российской Федерации. 1917 - 1921 годы) // Нар. депутат. 1992. № 6. С. 57. то есть, еще до Октября большевики смоделировали прообраз той партийной государственности, которая была ими создана позднее в Советской России. Однако приход к власти большевиков привел к тому, что областные объединения Советов вступили в прямую конкуренцию с центром по поводу распределения властных полномочий, тем самым, продемонстрировав тягу к большей самостоятельности.

Ситуация обострялась тем, что Конституция 1918 года не дала четкого представления о структуре государственного устройства России, поскольку не был однозначно решен вопрос о субъектах советской федерации. В состав РСФСР входили автономные республики, автономные области и трудовые коммуны, статус которых вообще не был определен. Разночтения, не сопряженность формулировок Конституции РСФСР и расхождение теоретических разработок центра с практикой мест - все это во многом предопределило и хаос в административно-территориальном строительстве. По мнению А. Кушнира: «единственное, что четко прослеживалось - это стремление центра к централизации, а мест - к автономии». Там же. С.59.

Центробежные тенденции на местах привели к тому, что областные объединения Советов большевиками были упразднены, при этом Конституция 1918 года (например, ст.61) сохраняла «досоветские» административно-территориальные единицы как уезды, волости, губернии и области, которые никакой автономией не обладали. Таким образом, попытка совмещения автономных начал и ранее существовавшей территориальной организации государства привели к тому, что сущность советской федерации свелась к автономии только национально-территориальных образований.

На конкуренцию между национальными и территориальными началами в государственном устройстве России обратил внимание еще в 1922 году профессор Б.Д. Плетневым. «Современная советская Россия, - писал он, - не может быть признана федеративным государством. Но в равной мере ее нельзя очевидно причислить к унитарным государствам...». Цит.: по кн.: Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1967. С. 78.

Ким А.И. в 1960 году указывал, что «...по существу, РСФСР представляет сочетание элементов, как унитаризма, так и федерализма» Ким А.И. К вопросу о государственно-правовой природе // Правоведение. 1960. № 1. С. 23 . и далее, по его мнению «...РСФСР с государственно-правовой точки зрения напоминает унитарную республику с широким применением автономии для компактных коллективов национальностей, проживающих на ее территории». Там же. С. 28.

Пытаясь теоретически обосновать компромисс между унитаризмом и федерализмом в государственном устройстве РСФСР, некоторые ученые считали, что «… РСФСР можно считать государственным объединением не только наций, объединенной в автономных государственных образованиях (автономных республиках, автономных областях и национальных округах), но национального большинства федерации (русского народа), не объединенного в отдельное национально-государственное образование, а представленного самой РСФСР». Например, Фарберов Н.П.О некоторых спорных вопросах в теории советского государственного права // Сов. государство и право. 1961. № 9. С.143. Попытки теоретического примирения национального и территориального принципов в государственном устройстве советской России приводили к вышеуказанной точке зрения, которая противоречила формальной логике - одним из субъектов РСФСР являлась … сама РСФСР?!

Ничего не изменилось и в 1977 году, когда А.И. Лепешкин констатировал, что «РСФСР можно назвать такой федерацией, которая сочетает в себе элементы, как унитаризма, так и федерализма» Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977. С.203..

Более реалистичной выглядит точка зрения В.А. Рахлевского, который, юридическую природу РСФСР как федерации основанной на автономии, видит в следующем: «1) субъектами федерации РСФСР являются не суверенные государства, а различные виды автономных образований: автономные республики, автономные области и автономные округа; 2) субъекты федерации РСФСР имеют различный правовой статус, в соответствии с которым уровень их компетенции является различным; 3) субъекты федерации РСФСР создавались после возникновения самой РСФСР актами ее высших органов государственной власти, предусматривающими выделение территорий, на которых проживало компактное большинство той или иной нации, пожелавшей образовать свою автономную национальную государственность; 4) субъекты федерации РСФСР не образуют ее, а входят в ее состав». Рахлевский В.А. Советская социалистическая федерация. М., 1980 . С. 48.

По крайне мере до принятия Конституции СССР 1977 года РСФСР следует признать полуфедерацией, так как полноценных субъектов федерации в ее составе не было, и состояла она частично из территориальных образований обладающих статусом квазигосударственной автономии, и частично, из административно-территориальных образований, причем некоторые автономии могли находиться в составе административно-территориальных образований. Асимметричность РСФСР не вызывает сомнений.

В вопросе о субъектном составе РСФСР у советских государствоведов отсутствовало единство. Так, одни авторы считали субъектами РСФСР только автономные республики, Курс советского государственного права / под ред. Щетинина Б.В., Горшенева А.Н. М., 1971. С.248.другие автономные республики и автономные области, См.: Левин И.Д. Советская федерация - государственно-правовая форма разрешения национального вопроса в СССР // Вопросы советского государства и права. 1917 -1957 гг. М., 1957. С. 246.а третьи - все виды автономных образований, включая и автономные (национальные) округа См.: Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1970. С. 210; Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 68.. Подавляющее большинство советских ученых соглашалось с мнением о том, что субъектами РСФСР являлись все автономные образования, в том числе и автономные (национальные) округа.

Рахлевский В.А. придерживаясь этого мнения, приводит следующие доводы:

Взаимоотношения между народами регулируются органами государственной власти РСФСР и автономных образований, значит, именно они являются участниками государственно-правовых отношений, следовательно, субъектами РСФСР следует признать все автономные образования, в том числе и автономные (национальные) округа.

РСФСР не государственный союз, а союз с русским народом малых наций и народностей, образовавших различные формы автономной национальной государственности в составе РСФСР.

В главах 10 и 11 Конституции СССР 1977 года автономные (национальные) округа включены в число автономных образований, а в ст. 71 Конституции РСФСР 1978 года перечислены все автономные округа, как входящие в состав РСФСР. Также национальные округа переименованы в автономные. См.: Рахлевский В.А. Указ. соч. С. 46-47.

Указанные изменения в Конституциях СССР и РСФСР позволили заявить Ковешникову Е.Н. и Шафиру М.А., что проведенной унификацией терминологии применительно к существующим формам национальной автономии «...определены место и значение автономных округов в едином союзном многонациональном государстве - Союзе ССР, олицетворяющем государственное единство советского народа, всех его наций и народностей». Ковешников Е.Н., Шафир М.А. Правовое регулирование положения автономных округов РСФСР // Сов. государство и право. 1981. № 12. С. 12. Основываясь на приведенных доводах, Рахлевский В.А. считает, что «...это дает основание считать, что многолетний спор об автономности и правосубъектности этого вида автономной национальной государственности теперь решен окончательно». Рахлевский В.А. Указ. соч. С. 47.

В реальности все выглядело иначе, автономный округ являлся по сути административно-территориальным образованием, причем не первого порядка, с некоторым национально-бытовым колоритом. К такому выводу можно прийти после анализа правового положения автономного округа по Закону РСФСР от 20 ноября 1980 года «Об автономных округах РСФСР», где впервые после упоминания в советских конституциях законодательно был урегулирован статус автономных округов. Основания, приведшие к такому выводу, будут приведены ниже. Что касается понятия «субъект федерации», то следует иметь в виду, что это понятие бытовало лишь на теоретическом уровне и нормативно нигде в советский период не закреплялось. Тем не менее, если учитывать, что РСФСР - это федерация, основанная на квазигосударственной автономии, то ее субъектами следует признать лишь автономные республики.

Автономный (национальный) округ в системе автономных образований в теории советской автономии

Как одному из видов советской автономии национальным (автономным) округам были присущи все черты советской автономии вообще, естественно, с учетом их некоторой специфики.

Национальный (автономный) округ являлся низшим звеном в системе видов и форм советской автономии, по этому поводу, К.Д. Коркмасова отмечала, что «национальный округ - это первичная форма советской автономии» Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. Ростов н/Д, 1970. С.96..

Общепризнанным в советской государствоведческой литературе считалось мнение о том, что создание национальных округов означало приобщение малых народов Севера к началам советской государственности Например, см.: Радвогин А.В. Национальный округ - субъект национальной автономии // Изв. вузов. Правоведение. 1961. № 3. С.26..

Определяющим в образовании национальных округов считался национально-территориальный принцип, так как в первую очередь учитывались удельный вес (относительный или абсолютный), доля проживания, компактность расселения титульного этноса того или иного национального округа См.: Широкова Е.М. К характеристике национальных округов // Ученые записки Пермского университета. - Пермь, 1970. С. 118-121.. Что касается территории, то естественно, при установлении границ национальных округов принимались во внимание пределы расселения народностей объединившихся в этих округах. Отсюда вытекала особенность национальных округов, заключающаяся в больших занимаемых площадях территории при крайне малой численности населения. Малочисленность населения и вызванная этим невозможность создания своего государственного образования без участия других, хотя бы родственных национальных групп обуславливала то, что зачастую в одном национальном округе объединялись несколько народностей. Такое объединение нескольких народностей «… отнюдь не ущемляет их интересов, поскольку они связаны общностью бытовых, национальных и иных особенностей» Радвогин А.В. Указ. соч. С.26.. Таким образом, национальные округа объявлялись формой национальной государственности малочисленных народов Севера, выражением национального суверенитета этих народов, результатом осуществления их права на самоопределение, реализацией их политического равноправия, в том числе и равноправия в государственном строительстве См.: Рахлевский В.А. Формы советской автономии. М.,1975. С.44 -46..

Другим важнейшим принципом создания национальных округов считался принцип интернационализма, выражающийся в том, что национальные округа включены в состав русских краев и областей. Это означало «…постоянную, товарищескую помощь более развитой нации народу национального округа в решении всех вопросов его жизни» Широкова Е.М. Указ. соч. С.124-125.

.

При образовании национальных округов экономические критерии носили подчиненный характер по отношению к национально-территориальному принципу, впрочем, как и вообще в теории и практике строительства советской автономии.

Думается, что все это обусловлено крайней малочисленностью, отсталостью в социально-экономическом и культурном развитии титульных этносов национальных округов Севера, как в момент образования этих округов, так и в дальнейшем. Эти причины и вызвали к жизни патернализм со стороны Советского государства в отношении малочисленных народов Севера, в частности выражавшегося в так называемой политике «коренизации», то есть в искусственном увеличении процента коренного населения в государственном аппарате. Другим средством учета национальной специфики было использование в делопроизводстве государственных органов национальных округов языков титульных национальностей. Еще одним средством учета специфики национальных округов являлось то, что в момент образования округов структура и компетенция их государственных органов отражала особенности быта и национального состава этих округов, речь идет о кочевых, тундровых и островных Советах, статус которых мы подробнее рассмотрим в следующем параграфе.

Наряду с вышеуказанными принципами важное место в организации национальных округов занимал принцип демократического централизма, здесь он проявлялся в том, что: а) национальные округа были созданы как автономные образования; б) все основные вопросы государственной, хозяйственной, общественно-политической и социально-культурной жизни к ведению РСФСР; в) национальным округам предоставлялись и гарантировались широкие права в решении общегосударственных задач с учетом национальных, бытовых и иных особенностей населения округа См. подробнее: Широкова Е.М. Указ. соч. С.130 -132..

Если учитывать «матрешечный» способ распределения компетенции в системе Советов и административное подчинение национальных округов краям и областям, то можно прийти к выводу, что принцип демократического централизма фактически не подразумевает самостоятельность компетенции органов государственной власти национальных округов. Что бы хоть как-то гарантировать автономность предлагалось национальные округа подчинить напрямую центральным органам Российской Федерации Семенов П.Г. Автономия в советском государственном строительстве // Сов. государство и право. 1959. № 3. С.38., однако считалось, что именно края и области должны организационно и финансово - материально обеспечить национальные округа, в связи, с чем последние должны подчиняться краям и областям Радвогин А.В. Указ. соч. С.29..

Юридический анализ правового положения национальных округов давал повод усомниться некоторым авторам вообще в автономной природе национальных округов. Так И.Д. Левин, вполне обоснованно, считал, что если национальные округа: а) нигде нормативно не определены как автономные; б) не перечисляются ни в Конституции СССР, ни Конституции РСФСР; в) не участвуют в определении своего правового положения; г) нет правовых гарантий их самостоятельности; то нельзя признавать их автономный характер, скорее это административно-территориальные единицы См. подробнее: Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С.346 - 347; Аналогичной точки зрения придерживались и авторы учебника: Советское конституционное право. Л.: Изд-во ЛГУ, 1975. С.291 - 292..

Неопределенность в автономности национальных округов, на практике, едва не привела к их ликвидации См.: подробнее: Широкова Е.М. Указ. соч. С.147., когда упразднялись административные округа во исполнение постановления ЦИК и СНК СССР от 23 июля 1930г. «О ликвидации округов» СЗ СССР. 1930. № 37. Ст. 400..

Сторонники автономности национальных округов заявляли, что «не название (форма), а сущность того или иного явления должна быть решающей» Андреева А.В. Организация и развитие советской государственности в национальных округах // Представительные органы социалистических стран: Советско-монгольское совместное исследование. Иркутск; Улан-Батор, 1975. С.38., и так как «…национальные округа решают задачи, вытекающие из сущности и исторического назначения советской автономии» Радвогин А.В. Указ. соч. С.31., то следует вывод об автономной природе указанных округов.

Данный вывод подтверждался представительством национального округа в Совете Национальностей Верховного Совета СССР.

Указанный спор был решен Конституциями СССР 1977г. и РСФСР 1978г., когда национальные округа на конституционном уровне были переименованы в автономные. Таким образом, нормативно было закреплено отнесение национальных (автономных) округов к административной форме советской автономии.

Динамика статуса национальных (автономных) округов РСФСР

Правовой вакуум на общегосударственном уровне в течение 1918 - 1925 г.г. в вопросе регулирования организации власти и управления у малых народов Севера и Дальнего Востока вызвал необходимость соответствующего правотворчества на местах. Губернские и окружные исполкомы ЦИК автономных областей и республик, ревкомы, основываясь на общих конституционных нормах, разрабатывали и утверждали «временные положения», в которых нашли свое отражение особенности экономики, быта, местных обычаев и уровень общественного сознания малых народностей Севера. Подробнее см.: Онищук Н.Т. Создание советской национальной государственности народностей Севера. Томск, 1986. С.92 - 99. При этом практически все исполкомы этого уровня исходили из предположения о том, что можно было использовать старые родовые обычаи самоуправления этих народов в создании новых органов местной власти - родовых Советов. Анализ «временных положений» позволяет утверждать о том, что система национальных органов власти и управления, основывалась на базе Советов в соответствии с конституционными принципами, общими на всей территории РСФСР: выборность, отчетность, право отзыва депутатов, лишение избирательных прав эксплуататоров и учет местных особенностей и обычаев малых народностей.

Существенным признаком, отличающим национальные органы от обычных Советов, являлось то, что эти органы основывались не по территориальному, а по родовому признаку. Родовые Советы являлись не только органами государственной власти и управления, но и административно-территориальными единицами, объединяющими определенные родовые группы в северных районах.

Думается, что на «огосударствление» органов родового самоуправления народов Севера советскую власть вынудили объективные причины. Иначе и быть не могло ввиду того, что родовое самоуправление у малых народов Севера являлось естественной формой их социальной самоорганизации в сложных природно-климатических условиях. Организация обычных органов государственной власти у малых народов Севера в тот период была возможной только после достаточно длительного подготовительного этапа, что и вызвало патерналистское отношение вышестоящих Советов.

25 октября 1926 г. ВЦИК и СНК РСФСР декретом утвердили «Временное Положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР» Временное Положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР: утв. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 25 октября 1926 г. // СУ РСФСР. 1926. № 73. Ст.575..

На основе опыта множества местных аналогичных актов Временное Положение сохранило родовую структуру органов власти и управления для туземных племен, которая выглядела следующим образом: а) родовые собрания; б) родовые Советы; в) районные туземные съезды; г) районные туземные исполнительные комитеты (ст.3 Временного Положения).

Родовые собрания и туземные съезды являлись органами власти и образовывали свои исполнительно-распределительные органы - родовые Советы и туземные райисполкомы. Как те, так и другие имели соответствующие государственно-властные полномочия и необходимую компетенцию, определенную структуру для выполнения стоящих перед ними задач и осуществляли государственную волю на подведомственных им территориях. Кроме издания обязательных постановлений, органы туземного управления имели право на государственное принуждение в виде применения административных взысканий (ст. 39 и 43 Временного Положения).

На основании ст.2 Декрета, которым было утверждено Временное Положение, можно утверждать о его достаточной демократичности и вариативности, так как исполкомам административно-территориальных образований предоставлялось право, в соответствии с местными особенностями, отступать от общих правил по соглашению с Комитетом Севера при Президиуме ВЦИК.

Таким образом, органы туземного управления, созданные по родовому признаку оказались «огосударствленными» органами родового самоуправления, которые находились в системе и под административным контролем вышестоящих территориальных советских органов власти и управления.

Весьма любопытные функции органам туземного управления были переданы Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР «О выполнении судебных функций органами туземного управления народностей и племен северных окраин РСФСР» от 14 октября 1927 года О выполнении судебных функций органами туземного управления народностей и племен северных окраин РСФСР: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 октября 1927 г. // СУ РСФСР. 1927. № 111. Ст.746..

В ст.1 Постановления указывалось, что в тех частях северных окраин РСФСР, где в силу местных условий или кочевого образа жизни обитающих в них народностей не представляется возможным полностью осуществить общий судебный порядок, судебные функции, в пределах, указанных в настоящем постановлении, возлагаются в качестве временной меры, на туземные органы управления, в лице родовых (тундровых, островных) советов и районных туземных исполнительных комитетов.

Фактически законодатель, наделив органы туземного управления государственно-властными полномочиями, в том числе и судебными, сохранил в чуть модернизированном виде органы родового самоуправления, легализовав их реальное состояние на тот исторический период.

При анализе правового положения органов туземного управления, можно проследить две основные тенденции: 1) эти органы выступают одновременно как органы родового самоуправления; и 2) как нижестоящее звено по отношению к территориальным органам власти и управления. Государство санкционирует сохранение за родом функций самоуправления, одновременно исподволь готовя почву для кардинальной реформы по превращению родовых Советов в «обыкновенные» территориальные. Здесь мы полностью согласны с мнением о том, что родовые Советы, сочетая в себе черты органов самоуправления и государственной власти, являлись переходной формой политического развития Зибарев В.А. Советское строительство у малых народностей Севера (1917 - 1932). Томск, 1968. С. 307., которая должна была привести к «советизации» туземных масс.

К 1930 г. доставшаяся еще с «досоветской» России административно-территориальная система была признана несоответствующей сложившейся обстановке и страна начала переходить на новую систему административно-территориального деления. Эта система основывалась на принципах экономического и национального районирования и в начале своего становления отличалась крайней неустойчивостью, например, одни края и области строились на основе трехзвенной системы (край (область) - округ - район), другие на основе двухзвенной (край (область) - район). Позднее, округа как промежуточные административно-территориальные образования были признаны неэффективными и к 1 октября 1930 г. были ликвидированы.

Однако в отношении малых народностей Севера сформировалось иное мнение. В ходе административных преобразований практически все малые народы Севера оказались территориально разобщены, что, как считалось тогда, негативно отражалось на их развитии. Для решения проблем малых народностей Севера административный округ был признан наиболее оптимальной формой их национального районирования. Основой для такого вывода послужило образование и функционирование Ненецкого национального округа, который был образован в соответствии с Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР Об образовании Ненецкого национального округа // СУ РСФСР. 1929. № 87. Ст.891..

В августе 1930 г. Комитет Севера представил административной комиссии ВЦИК РСФСР проект закона об образовании национальных округов и районов в местах расселения народов Севера. Проект содержал в себе два конкурирующих варианта проведения национального районирования: либо образование национальных районов, либо - национальных округов.

Проект после незначительных доработок был принят в качестве Постановления Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» СУ РСФСР. 1931. № 8. Ст. 98..

Анализ Постановления указывает на то, что был принят компромиссный вариант национального районирования: образование, как национальных районов, так и национальных округов. В соответствии с указанным Постановлением было образовано 8 национальных округов с районным делением: в составе Уральской области: Остяко-Вогульский, Ямальский (Ненецкий); в составе Восточно-Сибирского края: Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Витимо-Олекминский Эвенкийский); в составе Дальневосточного края: Чукотский, Корякский, Охотский (Эвенский); и 8 национальных районов с четким определением административных центров и границ. К концу 1930 г. в составе РСФСР было 9 национальных округов, включая ранее образованный Ненецкий национальный округ. Формирование национальных районов продолжалось до конца 1932 г.

Логическим продолжением этого этапа национального районирования стало Постановление Президиума ВЦИК РСФСР от 10 сентября 1931 г. «О проведении перевыборов Советов районных и окружных съездов Советов в национальных районах и округах Крайнего Севера» СУ РСФСР. 1931. № 56. Ст. 413., которым устанавливались сроки перевыборов и нормы представительства в Советы и на съезды Советов. Указанными актами вносились изменения в структуру органов государственной власти и управления и в принципы их формирования. Вместо упраздняемых родовых органов туземного управления учреждалась четырехзвенная система территориальных органов власти: сельский (туземный) совет - район - округ - край (область). В целях усиления коренизации устанавливались повышенные нормы представительства коренных народностей в районных и окружных Советах.

Образование национальных округов и районов и формирование территориальных органов власти завершило процесс национального районирования на территориях традиционного расселения малых народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Общегосударственным актом, закрепляющим и детализирующим правовое положение органов власти, вновь образованных национальных округов, стало «Положение об окружных съездах Советов и окружных исполнительных комитетах национальных округов северных окраин РСФСР» утвержденное Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 апреля 1932 г СУ РСФСР. 1932. № 39. Ст.176..

В ст. 1 Положения говорится, что «Национальные округа северных окраин РСФСР образуются по Постановлению Президиума ВЦИК на территории расселения малых народностей Севера». Национальные округа входят в состав краев (областей) или автономных республик и разделяются в административно-хозяйственном отношении на районы.

Анализ Положения позволял некоторым ученым утверждать, что этим актом нормативно закреплялась определенная автономность округов от краев (областей), в состав которых они входили. Это подтверждалось установлением окружных бюджетов и плана развития народного хозяйства, которые входили в качестве особой самостоятельной части в республиканские (АССР), краевые (областные) бюджеты и планы (ст. 7 и 8 Положения). Кроме того, окружные съезды Советов избирали делегатов на краевые (областные), республиканские (АССР) и Всероссийские съезды Советов по особым нормам, которые устанавливались ВЦИК РСФСР (ст.5 Положения). В соответствии со ст.6 Положения окружные органы власти и управления руководили деятельностью районных органов и подведомственных окружных учреждений. Подведомственность районных органов власти окружным закреплялась также и п. «в» ст.3 Постановления ВЦИК и СНК, которым было утверждено комментируемое Положение, где говорилось, что «по всем вопросам, требующим разрешения вышестоящих органов, районные исполкомы сносятся с окружными исполкомами». Следовательно, по мнению Е.М. Широковой, раз райисполкомы не могли обращаться напрямую к краевым (областным) органам непосредственно, то и краевые (областные) органы не могли обращаться к районным органам власти минуя окружные Широкова Е.М. К характеристике национальных округов / / Ученые записки Пермского университета. Пермь, 1970. С. 142., что подтверждает определенную автономию национальных округов.

Однако, ст. 19 и 20 закрепляли непосредственное подчинение окружных органов власти краевым (областным) и республиканским органам власти. Пункты «в» и «г» статьи 21 Положения закрепляли права окружных исполкомов и их президиумов «входить во ВЦИК и СНК РСФСР с представлениями об отмене или изменении постановлений ВЦИК и СНК АССР, краевых (областных) исполкомов, в случае противоречия этих постановлений особым условиям национальных округов», а также «приостанавливать распоряжения народных комиссариатов автономной республики или отделов краевого (областного) исполкома в тех случаях, когда эти распоряжения не соответствуют особым условиям национального округа, с одновременным сообщением об этом по телеграфу тому органу, чье распоряжение приостанавливается, а также ЦИК и СНК автономной республики или краевому (областному) исполкому и с обязательным немедленным проведением в жизнь этих распоряжений при их подтверждении указанными органами».

На основании этой цитируемой статьи Е.М.Широкова сделала вывод о «двойном» подчинении национальных округов, причем «по вертикали». Национальный округ был поставлен в подчинение вышестоящей административно-территориальной единице - краю, области или АССР - и государству, частью которого являлся край, область или автономная республика - РСФСР. Далее она считает, что «необычность «двойного подчинения» свидетельствует о том, что национальный округ - это особое образование. В связи с этим находится другой важный вывод, суть которого в том, что подчинение национального округа краю или области не является обычным административным подчинением, скажем, подчинением административного округа области или краю».Широкова Е.М. Указ. соч. С. 129.

Высшим органом власти на территории национального округа являлся окружной Совет, а в период между съездами - окружной исполком, избираемый окружным съездом Советов. Обращает внимание то, что функциональная компетенция окружных органов власти практически совпадает с компетенцией органов власти краевого (областного) и республиканского уровней и отличие заключается лишь в полномочиях национально-культурного характера (ст.24 Положения), соответственно компетенция окружных органов власти и краевых (областных) органов разграничена была недостаточно четко, что впоследствии повлекло за собой многочисленные правовые коллизии.

На территории районов в национальных округах организовывались сельские советы, действовавшие на основании общегосударственных правил и кочевые советы, чей статус был определен «Положением о кочевых советах в национальных округах и районах северных окраин РСФСР» утвержденным Постановлением ВЦИК и СНК от 20 августа 1933 г СУ РСФСР. 1933. № 49. Ст.209.. С момента вступления в силу данного положения утратило силу Временное Положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР. По новому положению кочевые советы образовывались в национальных округах и районах, где преобладало кочевое или полукочевое население, они являлись высшими органами советской власти на подведомственной территории. Организация кочевых советов и замена ими туземных органов управления ознаменовала собой полный переход от родовой организации государственной власти у малых народов Севера к территориальным органам советской власти.

Завершение процесса национального районирования в местах традиционного проживания малых народов Севера, преобразования органов власти и управления привели к изменениям и в системе судебно-прокурорских органов в национальных округах, которые уже действовали на основе общегосударственных правовых актов в соответствии с Постановлением ВЦИК и СНК от 10 марта 1933 г. «Об органах юстиции в национальных округах и районах северных окраин РСФСР» СУ РСФСР. 1933. № 21. Ст.70.. Тем не менее, учитывая традиционный образа жизни и обычаи, сложившиеся общественные отношения у коренных народов северных окраин РСФСР, высшие органы государственной власти РСФСР объективно были вынуждены создать в соответствии с Положением «О кочевых общественных судах в национальных округах и районах северных окраин РСФСР», утвержденным Постановлением ВЦИК РСФСР СУ РСФСР. 1933. № 54. Ст.241., судебные органы при кочевых советах. Компетенция кочевых судов в основном была связана с делами, вытекающими из повседневной жизни коренных народов Севера.

Анализ правового положения национальных округов в период их становления указывает на их следующую специфику:

Национальные округа не имели конституционных основ, но учреждались специальным актом высшего органа государственной власти РСФСР.

Национальный округ трактовался как национально-административное образование и входил в состав края (области).

Национальный округ считался формой национального самоопределения, как правило, нескольких родственных между собой народностей; обозначал и закреплял границы территории их расселения и выражал особый статус указанных народностей.

Указанные моменты формально выделяли национальные округа в административно-территориальную единицу с особым бытом и национальным составом, обеспечивали фиксированное внимание к нему со стороны вышестоящих органов государственной власти. Однако следует согласиться с мнением В.А.Кряжкова, что «фактически же округ изначально по объему прав и гарантий несущественно отличался от обычной административно-территориальной единицы».Кряжков В.А. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Рос. Федерация. 1996. № 2. С.48.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8