Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

По нашему мнению, субъект федерации вступает в федеративные отношения в лице соответствующих органов и должностных лиц, и их ответственность - это ответственность субъекта федерации в целом, тем более, что юридическая ответственность может быть реализована только в рамках конкретных правоотношений, участником которых субъект федерации в целом не может быть по определению. В данном случае мы имеем в виду конституционно-правовую ответственность в рамках федеративных отношений, во всех остальных случаях, касающихся отношений органов власти субъекта федерации с другими субъектами конституционного права, конституционно-правовая ответственность субъекта федерации четко отделяется от ответственности его органов власти.

На основании ч. 4 ст. 78 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд отчасти уже признавал право на федеральное вмешательство. Тем не менее, часть судей не согласилась с решением Суда в части или в целом и выступила с особыми мнениями "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации": Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1995. N 33. Cт. 3424.. Спорный характер решения весьма метко был отмечен А.Н.Лебедевым: «Правильность позиций Конституционного Суда Российской Федерации с точки зрения политической целесообразности не вызывает сомнения. Юридическая оценка дана в особых мнениях судей» Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 2001.С .182. Цит. по: Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журн. рос. права. 2002. № 9. С.34.

Интересно, что, то же самое можно сказать в отношении другого Постановления Конституционного Суда посвященного вопросам конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея": Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П // Собр. законодательства РФ. 2002 . N 15. Ст. 1497 ..

Ставший предметом судебного разбирательства федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": федер. закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2003. - № 27 (часть II). - Ст. 2709.

. (далее - федеральный закон) в ст.3.1 устанавливает общее основание для привлечения к ответственности и далее определяет целый перечень отдельных деликтов и санкций за их совершение.

В соответствии с п.4 ст.9 федерального закона, непринятие мер по устранению причин, в пределах своих полномочий, послуживших основанием для вынесения предупреждения Президентом Российской Федерации, является основанием для роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Роспуск оформляется федеральным законом, инициатором которого выступает Президент Российской Федерации.

Примерно по тем же основаниям, в соответствии со ст.29.1 федерального закона, Президент может отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.

Реализация указанных мер ответственности характеризуется крайней громоздкостью процесса, так как предполагает судебные процедуры до вынесения предупреждения и достаточно длительный срок для добровольного устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения.

В соответствии с п/п. «б» и «в» п.1 ст. 26.9 федерального закона за нарушение финансовой дисциплины, п.3 указанной статьи устанавливается возможность введения временной финансовой администрации, а п.4 предусматривает временное осуществление полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов федеральными органами исполнительной власти, с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Хотя в целях возможности реализации данных санкций были приняты необходимые изменения в Бюджетный Кодекс Российской Федерации "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений : федер. закон 20 авг. 2004 г. N 120-ФЗ // Собр. законодательства РФ.2004. N 34. Ст. 3535., до сих пор нет соответствующих изменений в процессуальное законодательство.

Несмотря на не устраненные пробелы в существующем законодательстве, институт конституционно-правовой ответственности субъектов получил новый импульс в виде Федерального закона от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 159 - ФЗ Рос. газ. 2004. 15 дек. принятого по инициативе Президента Российской Федерации. В соответствии с данным законом существенно упрощается порядок роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации, который будет оформляться только указом Президента Российской Федерации без сложного законодательного процесса. Еще более упрощенный порядок роспуска регионального парламента устанавливается в связи с его как минимум двукратным не утверждением кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), когда достаточно указа Президента без соответствующих судебных процедур как в первом случае.

Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предлагается осуществлять указом Президента в следующих случаях: во-первых, при выражении недоверия законодательным органом субъекта; во-вторых, при утрате доверия Президента Российской Федерации; в-третьих, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Законом могут предусматриваться иные основания для отрешения от должности.

Ответственность как важнейший элемент конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, к которым относятся и автономные округа, в полной мере урегулирован федерацией и на долю ее субъектов остается лишь признание в собственном законодательстве положений об ответственности в соответствии с федеральным законодательством.

Так, п. «а» ст.2 Устава АБАО, в числе принципов реализации правового статуса округа, закрепляет принцип ответственности за сохранение исторически сложившегося единства народов России и государственной целостности Российской Федерации. В развитие этого принципа ст.54 Устава АБАО устанавливает, что окружная Дума и Глава администрации округа несут ответственность в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Финансово-экономическая основа статуса автономных округов

С нормативно-правовой точки зрения автономные округа являются «обычными» субъектами Российской Федерации, однако реальность или фиктивность их статуса определяется их финансово-экономической обеспеченностью.

Экономикам Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов присущ доиндустриальный характер, когда ведущее место в экономике занимает аграрный сектор (преобладает животноводство), промышленность развита слабо, в основном это такие обрабатывающие отрасли как пищевая и лесная. Восточно-Сибирский экономический район // Федерализм. 1998. № 3. С.234-235, 238-239 Характеристика экономики, данная по состоянию на 1998 г., принципиальных изменений в структуре и количественных параметрах к 2004 г. не претерпела и, следовательно, самодостаточными автономные округа назвать сложно.

Ситуация усугубляется тем, что с начала 90-х годов XX века в Российской Федерации наблюдается нарастающая диспропорция в доходах и расходах между консолидированными бюджетами субъектов федерации и федеральным бюджетом в пользу последнего. Как следствие, в структуре консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации непропорционально большую долю составляют средства межбюджетного регулирования. В отдельных субъектах уровень собственных доходов составляет только 6-18 % Подробнее см.: Поздняков А., Лавровский Б., Масаков В. Политика регионального выравнивания в России (основные подходы и принципы) // Вопросы экономики. 2000. № 10. С.76-78., что весьма похоже на параметры АБАО и У-ОБАО. Положение дел не изменилась и поныне.

Так, в АБАО объем безвозмездных перечислений из федерального бюджета в консолидированный бюджет этого субъекта за первые 5 месяцев 2004 г. составил 38,1 % к доходам его консолидированного бюджета. В У-ОБАО этот показатель составлял и вовсе 84 %. За первый квартал 2004 г., по результатам оценки прямых и обратных потоков консолидированных бюджетов субъектов входящих в Сибирский федеральный округ, соотношение безвозмездных перечислений из федерального бюджета в консолидированный бюджет и поступлений в федеральный бюджет с территории субъекта федерации по АБАО составил 126,4 %, а по У-ОБАО - 979,7 %. Подробнее, см.: Лавровский Б. Сибирский вектор // Эксперт-Сибирь. 2004. № 21. С.13.

В связи с разграничением доходных и расходных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, закрепленных в Бюджетном Кодексе Российской Федерации, вряд ли такие субъекты Российской Федерации как АБАО и У-ОБАО станут более самостоятельными в финансовой сфере. Без федеральной финансовой помощи эти субъекты Российской Федерации не могут выполнять свои основные функции, что все более обостряет вопрос о фиктивности их конституционно-правового статуса и о существовании их в качестве субъектов федерации.

§ 3. «Сложносоставность субъектов» как феномен государственного устройства России: проблемы и пути решения

Современная ситуация

Конституция Российской Федерации 1993 года наделила автономные округа всеми юридическими признаками субъектов Российской Федерации. Статья 65 Конституции Российской Федерации при определении субъектного состава РФ дает простой перечень автономных округов без всякого упоминания о вхождении их в ту или иную область (край).

В ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации упоминается (именно упоминается) об автономных округах, входящих в состав области (края).

Все это дает нам право утверждать о сохранении диспозитивности нормы о вхождении автономных округов в область (край), тем более что как равноправные субъекты РФ автономные округа вправе самостоятельно определять свое положение.

Диспозитивность вхождения автономных округов по Конституции Российской Федерации 1993 года дает повод для двоякого толкования, о чем заметил В.А. Кряжков: «Первое: после ее принятия автономные округа как равноправные субъекты РФ в юридическом смысле оказались вне краев, областей и были поставлены перед необходимостью выразить свою позицию: либо они входят в область, край, либо соглашаются с новым конституционным статусом. Второе толкование (его можно отнести к общераспространенному): пока автономный округ не заявляет иного, он, как и ранее, считается входящим в состав края, области» Кряжков В. А. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Рос. Федерация. 1996. №2. С.50..

На сегодняшний день есть все основания утверждать, что практика пошла по второму пути.

В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус автономных округов определяется федеральной Конституцией и Уставом автономного округа, ч. 3 указанной статьи, подтверждает ранее имевшееся право автономных округов на «именные» законы.

Часть 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации предполагает два способа регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами: первый - через специальный федеральный закон, второй - через заключение договоров между органами власти указанных субъектов РФ.

Возможность принятия «именного» федерального закона, с учетом равноправия субъектов Российской Федерации и того, что их статус определяется федеральной Конституцией и их конституциями (уставами), ставит вопрос о предмете регулирования такого закона. Возможное регулирование отношений округов с областями (краем) и федеральным законом и договорами, с учетом неопределенности предмета регулирования «именного» федерального закона, посвященного тому или иному автономному округу, вносит путаницу в регулирование межсубъектных отношений. Неясно, какой способ регулирования имеет приоритет.

Конституция Российской Федерации оставила нерешенными многие проблемы, возникающие из самого факта «сложносоставности» субъектов Российской Федерации, хотя «такой субъектный симбиоз не может не порождать условия для многих юридических неопределенностей и коллизий» Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. С. 206..

В любом случае, такой перманентный конфликтогенный фактор, как субъектный симбиоз рано или поздно должен был заставить федеральный центр как-то выразить свое отношение к нему, хотя бы предпринять попытку разрешения этой проблемы.

И тут в силу своего положения на первое место вышел Конституционный Суд Российской Федерации, в двух своих актах, фактически, сформулировавший давно назревшую федеральную доктрину статуса автономных округов.

Первым актом является Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1996 года №73 «Об отложении рассмотрении дела о проверке конституционности Устава Тюменской области» Собр. законодательства РФ. 1996. №31. Ст.3837., из которого можно сделать следующие выводы:

Вхождение автономного округа в край (область) предполагает особую государственно-правовую связь между ними;

Есть обязанность обоих субъектов федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции РФ и не противоречащих ей государственно-правовых реалий;

Предполагается определенное распространение, на основе взаимного согласия и договоренностей, юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа;

Конституционный суд рекомендовал Федеральному Собранию ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона, предусмотренного ч. 4 ст.66 Конституции Российской Федерации.

После таких декларативных положений Конституционный Суд фактически уклонился от решения поставленной перед ним проблемы, переложив все это на плечи самих спорящих сторон. Но ведь именно за разрешением спора и обращались стороны в Конституционный Суд!

Неясность ситуации позволила Н.М. Добрынину, на примере Тюменской области, сделать вывод о том, что «поддержание конфликта в регионе в «тлеющем» состоянии в какой-то степени устраивает его [федеральный центр - Д.Б.]» Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Тюмень, 1998. С.53..

Шагом вперед, по степени определенности, можно назвать Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области Собр. законодательства РФ. 1997. №29. Ст. 3581..

В данном Постановлении Конституционный Суд обрисовал важнейшие черты, характеризующие статус автономного округа:

С вхождением в состав области (края) автономный округ сохраняет все элементы статуса - территорию, население, систему государственных органов, законодательство и т.д. Однако при этом, являясь равноправным субъектом РФ, автономный округ составляет часть другого субъекта РФ - края или области. Это состояние определяет особенности статуса, как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит.

Автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Конституцией Российской Федерацией.

Для изменения статуса автономного округа в соответствии с ч. 5 ст.66 Конституции РФ, не требуется согласия или предварительного разрешения области (края).

Полномочия органов власти области (края) могут распространяться на территорию автономного округа в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ и договором между их органами государственной власти.

Можно заметить, что эти черты, характеризующие статус автономного округа, содержатся в резолютивной части Постановления.

При системном анализе всего акта «не все положения данного Постановления представляются достаточно ясными и обоснованными» Собянин С.С. Правовое положение автономных округов как субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С.7.:

В правовом смысле территория определяет, прежде всего, пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционирует федеральная власть, власть субъектов РФ, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обуславливает разграничение их полномочий. Следуя этой логике, на территории автономных округов действует федеральная власть, власть автономного округа, власть местного самоуправления нескольких уровней, то есть власти различного уровня и характера. В случае распространения власти края (области) на территорию автономного округа, следует вывод о функционировании на одной и той же территории властей двух субъектов федерации. Как должен быть разрешен этот юридический казус?

Вхождение автономного округа в область (край) означает признание населения округа составной частью населения области (края). Отсюда вытекает еще одна особенность «сложносоставных» субъектов: население автономного округа участвует в формировании органов государственной власти двух субъектов Российской Федерации: собственно автономного округа и всего области (края). Как это соотносится с принципом равноправия граждан, в части избирательных прав? О каких «избирательных» договорах, неизвестных российскому избирательному праву, идет речь в данном Постановлении Конституционного Суда?

Для изменения статуса автономного округа не требуется согласие или предварительное разрешение области (края). Однако здесь же, в Постановлении, говориться о том, что «вхождение» как состояние определяет особенности статуса, как автономного округа, так и края (области). Соответственно, «вхождение» можно считать факультативным элементом статуса обоих субъектов Российской Федерации. Следует вывод о том, что изменение статуса автономного округа автоматически влечет за собой изменение статуса края (области), которое может произойти без его согласия, с нарушением части 5 ст. 66 Конституции РФ. Отсюда, возможная динамика статуса автономного округа может быть заблокирована областью (краем).

В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти области (края) на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором (соглашением) между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти области (края) на автономный округ. Почему в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации преимущества получает область (край)? Чем они обусловлены?

Автономный округ как равноправный субъект Российской Федерации вправе сам, напрямую, решать свои вопросы с федеральным центром, наличие договора означало бы согласие автономного округа на перераспределение полномочий. Распространение власти области (края), в отсутствие договора, означает одностороннее перераспределение полномочий, причем пределы этого перераспределения никак четко не обозначены, что вообще ставит под сомнение положения Конституции Российской Федерации о равноправии и самостоятельности автономных округов как субъектов Российской Федерации.

Следует добавить, что Постановление Конституционного Суда не внесло ясности и в вопросы осуществления полномочий в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. Нет механизма взаимодействия и совместного принятия решений органами власти округа и соответствующей области (края), в связи с этим, возникает проблема ресурсного обеспечения такой совместной деятельности. Непонятны и процедуры разрешения разногласий, которые могут возникнуть в ходе такой деятельности, в компетенции какого суда должны быть эти вопросы? Эти проблемы возникли сразу с момента конституционного закрепления феномена «сложносоставности» и, как видим, своего разрешения они не получили Бобракова Е.Е. Федеративные отношения в Российском государстве и проблемы взаимодействия органов государственной власти автономных округов и края, области, в состав которых они входят // Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. С. 240-241..

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П вызвало оживленную полемику, в ходе которой, выявились прямо противоположные точки зрения.

Так, Б.С. Крылов, последовательно отстаивая принцип равноправия субъектов Российской Федерации, фактически обвинил Конституционный Суд в нарушении этого принципа, когда последний в своем Постановлении установил определенный приоритет областей (краев) над входящими в их состав автономными округами Крылов Б. Как разрушается основа федерализма. О Конституционном суде Российской Федерации и одном из его решений // Независимая газ. 1997. 3 сент..

Более конструктивную позицию занял М.И. Пискотин, заявивший, что в принципе, Постановление не закрывает автономным округам права добиваться особого, специфического статуса или выхода из состава области. Оно пресекает лишь попытки решить этот вопрос явочным путем, в одностороннем порядке Пискотин М. Федерация - это единое государство. Решение Конституционного Суда по делу «Об автономных округах» пойдет на пользу России // Независимая газ. 1997. 27 нояб. .

На наш взгляд, мнение Б.С. Крылова основано на формально-юридическом анализе норм федеральной Конституции и носит сугубо правовой характер, чего нельзя сказать о позиции М.И. Пискотина, во многом обусловленной политическими факторами, что позволяет понять Постановление Конституционного Суда как результат политического компромисса.

Тем не менее, парадоксы «сложносоставности» очевидны и ясно то, что решение Конституционного суда обусловлено явно политическими причинами. Отсутствие внятного правового регулирования заставляет Конституционный Суд « выступать против законов формальной логики, подчиняясь установившимся правилам» Невинский В.В. Автономный округ в крае, области (к вопросу о слабости формальной логики перед конституционной практикой) // Особенности проведения конституционно-правовой реформы в Арктических регионах Российской Федерации : Научн.-практ. конф. 18 февраля 1998 года. Салехард, 1998. С. 21;. Невинский В.В. Проблемы и решения в конституционно-правовом самоопределении автономных округов (к вопросу о слабости формальной логики перед конституционной практикой) // Тезисы выступлений участников круглого стола: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999. С.128..

По мнению В.В. Иванова, правовой феномен конструкции сложносоставных «регионов» при всей своей, на первый взгляд, абсурдности, поддается пониманию и исследованию Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). С.117.. В обоснование своей точки зрения, В.В. Иванов на примере зарубежной и советской практики государственного строительства выстраивает целую теорию сложносоставных территориальных образованийТам же. С. 42-47 ..

В соответствии с ней, «входящие» и «включающие» территориальные единицы, наряду с базовыми видовыми статусами обладают специальными статусами, суть которых в определенном перечне прав и обязанностей. Так, «входящая» единица должна иметь: а) право или обязанность «вхождения»; б) право на реализацию самостоятельности в пределах «включающей» единицы; в) обязанность установления отношений с «включающей» единицей; г) право на выход из состава «включающей» единицы. «Включающая», соответственно должна иметь: а) право или обязанность «включения»; б) обязанность признавать самостоятельность «входящей» единицы; в) обязанность установления отношений с «входящей» единицей; г) обязанность согласовывать выход «входящей» единицы из своего состава.

Отказываясь от концепции «видов субъектов федерации» и признавая наличие нескольких статусов у субъектов Российской Федерации, В.В. Иванов считает, что статусы «включающего» и «входящего» субъектов - суть специальные статусы, не отражающиеся на базовых видовых статусах субъектов Российской Федерации, что совершенно не нарушает принцип равенства субъектов Там же. С.115 - 145..

Ничуть не умаляя достоинства цитируемой работы, хочется отметить, что при переносе модели «сложносоставных» территориальных образований на практику «сложносоставных» субъектов Российской Федерации, автором допущены некоторые теоретические ошибки.

Во-первых, все авторские обобщения по конструкции «сложносоставных» территориальных образований относятся к случаям, когда одно образование входит в состав другого, являясь, наряду с «включающим» образованием, частью территориального образования более высокого уровня. При этом и «входящее» и «включающее» образования между собой неравноправны изначально. В случае со «сложносоставными» субъектами Российской Федерации ситуация иная, так как оба субъекта федерации признаются равноправными. Следовательно, «сложносоставность» территориальных образований как общая конструкция не подходит к условиям «сложносоставности» субъектов Российской Федерации, что признает и автор этой конструкции. Иванов В.В. Указ. соч. С. 47.

Во-вторых, хотя во многих случаях специальная правосубъектность просто дополняет общую, взаимодействие между ними может быть более сложным, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая и видоизменяя его. Например, статус государственного служащего связан с рядом ограничений в правах (на совместительство, занятие предпринимательской деятельностью и др.) Бахрах Д.Н. Субъекты административного права // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л.. Попов, М.С. Студеникина. М., 2004. С.79..

Именно такое взаимодействие специального и общего статусов наблюдается в случае вхождения автономного округа в состав области (края). Факт «вхождения» порождает специальный статус, ограничивающий общий статус субъекта федерации, то есть реализация в полном объеме общего статуса блокирована «вхождением» и частично этот статус становится формальным. «Вхождение» предопределяет обязанность «входящего» и «включающего» субъектов федерации перераспределить полномочия в пользу последнего и договор в данном случае является лишь формой выражения субординационных отношений между формально равноправными субъектами федерации.

Практика межсубъектных взаимоотношений в условиях «сложносоставности»

Анализ практики взаимоотношений в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации к 1997 году позволил М.А. Митюкову вывести три модели государственно-правового регулирования таких взаимоотношений Материалы парламентских слушаний «Автономные округа России» // Думский вестник. 1997. № 2. С. 132.:

Модель жесткая, на примере отношения Тюменской области к входящим в ее состав автономным округам, когда проблемы пытаются решить в обход принципа равноправия субъектов Российской Федерации, что естественно, вызывает жесткий отпор со стороны бывших автономий.

Модель мягкая, как в Уставах Архангельской, Пермской, Иркутской и Читинской областей. Эти документы равноправие субъектов учитывают весьма корректно и прописывают контурно отношения, оставляя решение конкретных вопросов главным образом посредством договора, либо в какой-то мере федерального закона.

Средняя модель регулирования государственно-правовых отношений между краем и автономными округами, которая существует в уставе Красноярского края, где попытались обойти некоторые резкие вопросы.

Почти зеркальным отображением моделей государственно-правового регулирования межсубъектных взаимоотношений, определенных М.А. Митюковым, выглядит классификация по степени урегулирования договоров между областью (краем) и автономным округом, входящим в их состав, предложенная В.И. Ульяновым Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений. Автореф. дис…канд. юрид. наук, Тюмень, 1999. С.22-23. в конце 1999 года:

Высокий уровень регулирования отношений, для которого характерно:

признание вхождения округа в состав области, края;

признание вхождения территории округа в территорию области, края;

участие населения округа в референдуме края, области и выборах органов власти края, области;

разграничение предметов ведения и полномочий между областью и округом с делегированием (передачей) полномочий органам власти области;

распространение юрисдикции органов власти края, области на территорию автономного округа на основе федерального законодательства и согласия округа;

длительность или бессрочность договора и жесткие условия прекращения договора - как правило, по согласию сторон.

Этот уровень взаимоотношений характерен для Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа; для Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа; Красноярского края и Эвенкийского автономного округа.

Средний уровень регулирования отношений, для которого характерно:

признание вхождения автономного округа в состав области, края;

разграничение предметов ведения и полномочий;

распространение юрисдикции края, области на территорию автономного округа при согласии округа;

ограничение срока договора 4-5 годами.

Условность выделения этого класса отношений признает и сам автор, Ульянов В.И. Указ.соч. С.22.так как практика регулирования отношений между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом, приводимая в качестве примера, близка к высокому уровню урегулированности, что позднее привело к объединению этих субъектов Российской Федерации, о чем будет сказано в следующем разделе нашего исследования.

Низкий уровень регулирования отношений договором, для которого характерно:

признание вхождения автономного округа в состав края, области;

определение только приоритетных сфер (направлений) сотрудничества;

короткие сроки договора и возможность прекращения его действия в любое время по желанию одной из сторон.

Такая практика была характерна для Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов; Архангельской области и Ненецкого автономного округа; Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа.

По мнению В.И. Ульянова, степень урегулированности отношений в «сложносоставных» субъектах зависит в большей степени от автономных округов Ульянов В.И. Указ. соч. С. 23., поэтому понятна напряженность в тех «сложносоставных» субъектах, где экономически сильные автономии противятся установлению зависимости от области (края).

Отношения между Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, и Читинской областью и Агинским Бурятским автономным округом, по вышеназванным критериям, можно отнести к мягкой модели с высоким уровнем урегулированности, каковыми они остаются и по сей день.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа от 27 июля 1995г. Об утверждении (ратификации) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа : Закон АБАО от 01.11.1995 г. № 7 // Агинская правда. 1995. 9 нояб. был одним из первых актов такого рода.

В преамбуле этот договор исходит из признания факта вхождения округа в состав области и нахождения в едином экономическом пространстве.

Целью заключения договора является осуществление согласованного и единого [разрядка наша - Д.Б.] подхода к проблемам социально-экономического развития территорий обоих субъектов РФ. Статья 1 Договора содержит основные принципы взаимоотношений сторон, порядок реализации которых определен в ст.2.

Договор в ст.4 фиксирует полномочия и предметы ведения, переданные округом области. Определена и сфера совместного ведения, которая разграничена в ст.5. В соответствии со ст.7 и 8 в целях развития, конкретизации и уточнения положений договора, стороны считают возможным и необходимым подготовку и заключение дополнительных соглашений (договоров).

Становится ясно, что анализируемый договор - рамочный, требующий в свое развитие издания новых правовых актов. Еще одно замечание: область получает нормотворческие полномочия по переданным предметам ведения, то есть автономный округ делегирует области часть своих правотворческих функций.

Более подробным по содержанию и качественным по некоторым элементам юридической техники является Договор Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 11 июля 1996г. Вост.-Сиб. правда. 1996. 15 июня.

Перечень форм взаимоотношений окружных и областных органов государственной власти закреплен в ст.3 и развернуто регламентирован в разделе VI договора.

В ч.2 ст.4 определены полномочия органов государственной власти области, осуществляемые ими на территории округа, перечень предметов ведения по которым переданы эти полномочия автономный округ признал в ст.5 договора. Перечень этот не закрыт, в соответствии с новыми соглашениями он может быть расширен. Объем переданных полномочий и дополнительные предметы ведения, порядок и условия их передачи устанавливаются отдельными соглашениями.

И здесь, как и в вышеуказанном договоре, договор о взаимоотношениях субъектов РФ является основой для последующего нормотворчества. Также, область получает право на распространение действия своих нормативных актов на территорию автономного округа.

Важным моментом является обязательство сторон в определенный срок с момента вступления договора в силу привести свои Уставы и законодательство в соответствие с ним. Иркутская область свои обязательства выполнила, См.:О внесении изменений и дополнений в Устав Иркутской области : Закон Иркутской области от 07.12.1998г. №55-03 // Вост.-Сиб. правда. 1998. 23 дек.впрочем, как и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Здесь важно то, что договор между округом и областью, имея конституционно-правовую природу, вносит новеллы в Основные законы субъектов РФ. Получается, что по своей юридической силе такие договоры сопоставимы с уставами, более того, можно отметить, что наряду с федеральной Конституцией, уставом субъекта Российской Федерацией, договор между областью (краем) и входящим в ее состав автономным округом является регулятором правового статуса обоих субъектов федерации.

Особое значение для Иркутской области и автономного округа имели положения ст.19 договора касающиеся необходимости заключения единого [разрядка наша - Д.Б.] для области и округа Договора о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти Российской Федерации. Такой Договор был заключен 27 мая 1996г. Рос. вести. 1996. 25 июля., его особенностью являлось то, что, формально являясь трехсторонним, фактически он являлся двусторонним, где с одной стороны выступает Российская Федерация, а с другой, с единой стороны - два субъекта РФ. Анализ договора показывает, что автономный округ находится в явно приниженном положении и его полномочия фактически «поглощены» областью. Так, статья 2 Договора устанавливала предметы совместного ведения Российской Федерации, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, однако в Договоре не были зафиксированы принципы участия в совместном ведении автономного округа. Неравноправие субъектов выделяется и при анализе соглашений Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М.,1997. С.406-444., заключенных между Правительством Российской Федерации и Администрацией Иркутской области во исполнение указанного трехстороннего Договора. Все соглашения были заключены без участия автономного округа, что наводит на мысли о не только неравноправии, а соподчиненности субъектов федерации Подробнее, см.: Ермаков В.Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты // Журн. рос. права. 1998. № 7. С.22-23..

В принципе, складывающаяся обстановка отражает фактическое положение, ведь большинство автономных округов (за исключением, пожалуй, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского) - это субъекты с депрессивной экономикой и соответствующим властным потенциалом. В случае с автономными округами их фактическое положение не совпадает с их юридическим статусом.

Договоры между областями (краем) и входящими в их состав автономными округами устанавливают различные формы взаимоотношений. Так, упомянутый Договор Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 11 июля 1996 г., закрепляет право населения автономного округа участвовать в выборах органов государственной власти области. По Договору, органы государственной власти округа могут иметь своего постоянного представителя в органах государственной власти области. Закрепляется взаимная обязанность органов государственной власти области и округа координировать свою деятельность во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Договор предоставляет взаимное право законодательной инициативы органам государственной власти обоих субъектов в парламентах области и округа соответственно.

Нужно отметить, что дальше всего в организационных формах взаимоотношений продвинулись Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В Договоре об отношениях органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа Вестник Тюменской областной Думы. 1995. №10. и Договоре между органами государственной власти перечисленных субъектов Новости Югры. 1997. 27 марта., говорится о таких координационных органах как Административный Совет Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа, позднее преобразованный в Совет Губернаторов, и о Совете Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. Также этими актами предусматривалась возможность совместных заседаний указанных региональных парламентов.

Справедливости ради следует отметить то, что столь подробная регламентация взаимоотношений не стала препятствием к разногласиям, порой казавшимися неразрешимыми.

Для разрешения возможных разногласий Договор между Иркутской областью и Усть-Ордынским автономным округом закрепляет возможность создания постоянных или временных согласительных комиссий, а также возможность обращения в Конституционный Суд или другие государственные органы в соответствии с их компетенцией.

Однако, анализ договоров регулирующих отношения области (края) и автономных округов показывает, что нет механизма юридической защиты таких договоров, то есть, не установлен порядок их судебной защиты, нет юридической ответственности за нарушение положений этих договоров.

С юридической точки зрения, на наш взгляд, во взаимоотношениях в «сложносоставных» субъектах на первое место выходит проблема действия на территории округа правовых актов области (края), которая и определяет дальнейшее разграничение компетенции, собственности и др.

При всей нелогичности отдельных положений Постановления Конституционного Суда от 14 июля 1997г. «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» №12-П Собр. законодательства РФ. 1997. №29. Ст.3581., из него следует один практический вывод: оба субъекта Федерации обязаны сохранять территориальную целостность и единство в интересах населения, для чего им необходимо произвести разграничение предметов ведения и полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества.

Существует обоснованное мнение Н.А. Власенко, участника судебного процесса, результатом которого стало анализируемое Постановление, о том, что «именно иркутская практика взаимоотношений округ - область выступила фактической основой толкования этой проблемы». Брак по расчету? И по любви тоже. Область и округ: законодательные перспективы развития // Вост.-Сиб. правда. 1997. 13 авг.

Действительно, еще задолго до упомянутого Постановления Конституционного Суда автономные округа и области начали поиск путей для взаимоприемлемого решения проблем, в том числе и в сфере правотворчества.

Статья 2 Договора между Читинской областью и Агинским Бурятским автономным округом определяет следующий порядок действия областных нормативных актов на территории округа:

Органы государственной власти Читинской области при принятии решений по вопросам находящимся в их ведении и требующим единого подхода к их решению на всей территории области. Направляют их в окружные органы государственной власти. Окружные органы в случае признания обоснованности такого решения, своими актами распространяют действие правового акта области на территорию округа.

Решения областных органов власти по вопросам, переданным в их ведение автономным округом, обязательны для исполнения на территории округа.

При вынесении указанных решений обязательна следующая процедура:

а) проект областного акта направляется на заключение соответствующему окружному органу власти, его заключение и поправки к нему рассматриваются областным органом власти в обязательном порядке;

б) при отрицательном заключении окружного органа по проекту акта его рассмотрение областным органом откладывается на один месяц;

в) в этот срок проект акта должен быть доработан согласительной комиссией, созданной сторонами на паритетной основе.

Окружные органы вправе приостанавливать решения областных органов по переданным в их ведение вопросам, если эти акты:

а) нарушают права округа, закрепленные Конституцией РФ и настоящим договором;

б) нарушают предусмотренные нормативно-правовыми актами РФ права народов и национальных групп;

в) выходят за пределы полномочий, определенных настоящим договором.

Несколько иной порядок действия областных нормативно-правовых актов на территории автономного округа закрепляет ст. 13 Договора между Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом:

Областные правовые акты, реализующие делегированные полномочия обязательны для исполнения на территории округа, причем, в пределах этих полномочий, они приоритетны перед правовыми актами автономного округа.

Областные правовые акты, принятые по вопросам, не переданным в компетенцию областных органов власти, действуют на территории округа в случае их утверждения (ратификации) правовыми актами округа.

Здесь установлена следующая процедура:

а) областные органы в десятидневный срок с момента подписания правового акта передают его на рассмотрение окружным органам;

б) окружные органы рассматривают в срок не позднее двух месяцев вопрос о ратификации областного правового акта;

в) окружные органы в срок не позднее десяти дней с момента принятия решения уведомляют областные органы о результатах рассмотрения вопроса о ратификации.

Таким образом, автономные округа, через делегирование своих полномочий областям, фактически априорно имплементировали областные нормативно-правовые акты, действующие на территории округа, в свою нормативно-правовую систему. В отношении других своих полномочий, которые могут быть переданы областям, округа закрепляют механизм имплементации областных правовых актов через процедуру их утверждения (ратификации).

В развитие Договора Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 30 июля 2001 г. было заключено Соглашение между Администрацией Иркутской области и Администрацией Усть-Ордынского Бурятского автономного округа о социальном, экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве Панорама округа. 2001. 7 июля..

По сути, Соглашение ничего нового в договорную практику не внесло, лишь подтвердив дальнейшие намерения сторон сотрудничать в указанных сферах. По нашему мнению, Соглашение было заключено в пропагандистских целях в период выборов Губернатора Иркутской области, и особых правовых последствий для взаимоотношений области и округа не имело.

Заключение новых межсубъектных договоров было обусловлено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Собр. законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. (с последующими изменениями), в соответствии с которым, возникла необходимость уточнения исключительной компетенции округов и совместной компетенции с областями (краем).

Так, 28 марта 2003 г. был заключен Договор о разграничении полномочий между органами государственной власти Читинской области и органами государственной власти Агинского Бурятского автономного округа Об утверждении Договора между органами государственной власти Читинской области и органами государственной власти Агинского Бурятского автономного округа : Закон АБАО № 343- ЗАО от 22.04.2003 г // Агинская правда. 2003. 5 июня..

По данному Договору к совместным полномочиям органов власти области и округа на территории округа отнесены полномочия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и их последствий; полномочия по транспортным коммуникациям общеобластного значения; полномочия в сфере памятников, архивов и культуры, в том числе этнические ее аспекты, включая национально-культурную автономию; полномочия в различных видах специализированной медицинской помощи. Для реализации этих полномочий должны быть заключены соответствующие соглашения.

Все остальные полномочия определенные в ст.3 Договора, по перечню относятся к полномочиям, закрепленным за органами государственной власти округа. По сути, в Договоре речь идет о полномочиях по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые и разграничиваются между областью и округом.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8