Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

Впервые на конституционном уровне, хотя и весьма противоречиво, статус национальных округов был определен Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г СУ РСФСР. 1937. № 2. Ст.11..

С одной стороны, ст. 35 Конституции СССР закрепила право представительства национальных округов в Совете Национальностей Верховного Совета СССР, правда норма представительства была наименьшей среди всех форм советской автономии - всего один депутат, хотя, например, автономная область была представлена пятью депутатами. Тем не менее, представительство в Совете Национальностей наряду с другими национально-государственными и национально-территориальными образованиями косвенно указывает на некоторую степень автономности национальных округов.

С другой стороны, ст.14 Конституции РСФСР, в перечне административно-территориальных и национально-территориальных образований входящих в состав РСФСР, национальные округа вообще не упоминает, ставя их в один ряд с административными районами, находящимися в составе краев, областей и автономных республик.

Глава 8 Конституции РСФСР, определяя компетенцию местных органов государственной власти, достаточно подробно останавливается на компетенции краевых, областных, районных, городских и сельских органов государственной власти и практически совсем не упоминает об окружных органах власти.

Лишь в ст.102 Конституции РСФСР указано, что окружные органы государственной руководствуются в своей деятельности «Положением о национальных округах», утверждаемым Верховным Советом РСФСР, и решениями соответствующего краевого (областного) Советов. Предполагаемое «Положение о национальных округах» должно было разрабатываться одно на все национальные округа, причем последние не участвовали в его разработке, то есть их правовой статус находился полностью в ведении центральных органов власти, что говорит о явно невысоком статусе национальных округов.

Для сравнения можно отметить, что статус автономной власти устанавливался главой 7 Конституции РСФСР и более конкретно он регулировался «Положением об автономной области» разрабатываемым самостоятельно органами власти конкретной автономной области и утверждаемым Верховным Советом СССР.

Как видно, советские Конституции принципиально положение национальных округов не изменили, оставаясь административно-территориальными образования краев (областей), национальные округа лишь имели определенные формальные атрибуты автономности.

Неопределенность правового статуса национальных округов и отсутствие четкого разграничения компетенции между областными (краевыми) и окружными органами государственной власти и управления приводили к множеству коллизий.

Проблемы в практике взаимоотношений по линии область - национальный округ - район округа требовали своего разрешения и в научной литературе предлагались различные варианты решения этих проблем. Так, Андреева А.В. рассматривала три возможных варианта:

Во-первых, вариант ликвидации районов в округах. Это решение считалось практически несостоятельным ввиду того, что это уже на практике осуществлялось и привело к тому, что управляемость территорий резко ухудшалась.

Во-вторых, вариант выделения национальных округов из административного подчинения областных органов власти. Реализация этого варианта, по мнению Андреевой А.В., не имела необходимых политических и экономических предпосылок.

В-третьих, наиболее приемлемый, по мнению автора, вариант сохранения районов в округах при непосредственном подчинении районных Советов только окружному Совету при соответствующем расширении его полномочий Андреева А.В. Проблемы законодательного регулирования правового положения национальных округов РСФСР (на материалах Усть-Ордынского Бурятского и Агинского Бурятского национальных округов): Автореф. дис…канд. юрид. наук. Иркутск, 1971. С. 15 - 17..

Основываясь на тезисе о том, что административное вхождение округа в край (область) вызвано необходимостью оказания им постоянной помощи и экономической целостностью округа, края (области), Потапов А.И. также предлагал сохранить административное подчинение округов краям (областям), наделив при этом окружные органы власти дополнительными полномочиями Потапов А.И. Автономный округ в системе национально-территориальной организации РСФСР : Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Свердловск, 1977. С.21..

Конституция СССР 1977 года Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст.617. и Конституция РСФСР 1978 года Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. М., 1978. несколько видоизменили статус национальных округов, переименовав их в автономные.

В ст. 71 Конституции РСФСР перечисляются все автономные округа с указанием на то, что они находятся в составе краев и областей. Это, по мнению Ковешникова Е.М. и Шафира М.А. означает, что «...за населяющими округа малыми народами закрепляется их этническая территория, границы которой установлены в соответствии с их волеизъявлением».Ковешников Е.М,. Шафир М.А. Указ. соч. С. 13.

С этого момента всякие перемены в составе автономных округов могли осуществляться только в порядке изменения самой Конституции, что само по себе являлось определенной гарантией для существования округов. Более подробно правовое положение автономных округов, в соответствии со ст.84 должно было быть определено специальным Законом.

Еще до принятия Закона «Об автономных округах РСФСР» Потапов А.И., в своей статье, предлагал:

Предусмотреть, что ведению автономного округа подлежит участие в разработке и представлении Закона об автономных округах на утверждение Верховного Совета РСФСР, а также предложений по внесению в него изменений;

Наделить автономные округа правом непосредственного сношения с органами государственной власти и управления РСФСР по вопросам, касающимся экономического и социально-культурного развития округа;

Усилить гарантии прав автономного округа во взаимоотношениях с областью (краем), а именно, оставить за областным, краевым Советом право лишить, приостановить акты соответствующего окружного Совета, представив окончательное решение вопроса об их отмене или изменении Президиуму Верховного Совета РСФСР;

Представляется целесообразным закрепить следующие положения: территория автономного округа определяется высшими органами государственной власти РСФСР с учетом национального состава его населения, хозяйственных условий и географического положения. См.: Потапов А.И. Правовое положение автономного округа // Сов. государство и право. 1979. № 1. С. 13-16.

Однако, ни одно из этих предложений Законом РСФСР от 20 ноября 1980 года «Об автономных округах РСФСР» Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48. Ст.1594. воспринято не было.

Правовое положение автономных округов фактически было законсервировано. Часть 3 ст. 1 Закона «Об автономных округах РСФСР» в императивном порядке конкретно определяла, какой автономный округ находится в составе той или иной области или края. Статьями 7 и 8 этого Закона оставлено в силе положение о том, что план развития и бюджет автономного округа являются составными частями соответствующих плана и бюджета области (края). В соответствии со ст. 9 данного Закона и ст. 7 и 9 Закона РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48. Ст.1593. областные (краевые) органы власти как вышестоящие имеют право отменять решения окружных органов, при этом окружному Совету гарантировалось представительство в органах власти области (края).

В остальном, Закон не указывает на какую-либо специфику, которая бы существенно отличала автономный округ от обычной административно-территориальной единицы. Лишь дважды в Законе указаны направления деятельности окружных Советов, имеющих отношение к коренным народам: контроль за сохранностью оленьих пастбищ (п. 3 ст.22) и принятию мер по развитию национальной культуры, искусства и литературы (п. 3 ст. 29).

Совершенно прав В.А. Кряжков, замечая, что «есть основания констатировать факт политико-правовой мимикрии: издается Закон об автономном образовании, но нет полномочий, обеспечивающих автономию, нет того, что определяло и гарантировало бы правовой статус собственно коренных народов, как малочисленной общности в отстаивании своих специфических интересов». Кряжков В.А. Указ. соч. С. 49.

Образование Агинского и Усть-Ордынского Бурятских национальных (автономных) округов: историческая специфика

Последними среди национальных округов в соответствии с Постановлением ЦИК СССР от 26 сентября 1937 г. «О разделении Восточно-Сибирской области на Иркутскую и Читинскую области» СЗ СССР. 1937. № 66. Ст.299. были образованы Агинский Бурят-Монгольский и Усть-Ордынский Бурят-Монгольский национальные округа.

История образования этих национальных округов имеет существенные отличия от практики образования национальных округов на территориях традиционного расселения коренных народностей Севера, и поэтому считаем необходимым, достаточно подробно, остановиться на этом.

Динамика национально-государственного строительства у бурятского народа в советский период имеет в своем развитии несколько этапов.

Первый из них связан с образованием Бурят-Монгольских автономных областей в составах буферной Дальневосточной Республики и РСФСР. В ДВР Бурят-Монгольская автономная область была образована 21 апреля 1921 г. Постановлением правительства ДВР История Сибири. Л., 1968. Т.2. С. 286., в составе РСФСР Бурят-Монгольская автономная область была учреждена 9 января 1922 г. Декретом ВЦИК РСФСР Известия ЦИК и ВЦИК. 1922. 12 января. Специфично то, что статусы этих автономных областей в двух разных государствах существенно отличались друг от друга. Так, например, Бурят-Монгольская область РСФСР в прямых отношениях с федеральными органами не состояла, находясь административно в составе Иркутской губернии, статус Бурят-Монгольской автономной области ДВР был намного определеннее и по Конституции ДВР область признавалась автономной частью республики.

После упразднения ДВР, по инициативе руководства бурятских коммунистов, перед высшими органами государственной власти РСФСР был поставлен вопрос об объединении Бурят-Монгольских автономных областей в единую автономную республику. Инициатива местных руководителей встретила категорические возражения Дальневосточного бюро ВКП (б) и оппозицию Сибирского бюро ВКП (б), считавшего вопрос об объединении преждевременным Подробнее см.: Палхаева Е.И. Становление и развитие Агинского и Усть-Ордынского Бурятских автономных округов, как национально-государственных образований (1937 -1995): Дис… канд. ист. наук.Улан - Удэ, 2000. С. 21 - 25.. Тем не менее, инициатива объединения получила поддержку высшего руководства страны, и Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР от 30 мая было решено «…объединить в одну Бурят-Монгольскую Советскую Республику автономные области бурят-монгол Сибири и Дальнего Востока с центром в г. Верхнеудинске».

Решение о создании Бурят-Монгольской АССР было детализировано в Постановлении Президиума ВЦИК РСФСР от 13 июня 1923 г., в котором, наряду с прочим, определялось, что впредь до образования органов государственной власти республики всю полноту власти в ней осуществляет ревком, образуемый ВЦИК РСФСР.

Далее, в Постановлении, поручалось специальной комиссии, с участием представителей вновь образованной республики, подготовить проект Положения о Бурят-Монгольской АССР как составной части РСФСР. 12 сентября 1923 г. Декретом ВЦИК было утверждено «Положение о государственном устройстве Бурят-Монгольской АССР», который стал первым конституирующим актом новой автономии, действовавший вплоть до принятия в 1937 г. Конституции Бурят-Монгольской АССР.

Указанное Положение ознаменовало начало второго этапа в развитии национальной государственности бурятского народа, в ходе которого консолидация разрозненных автономных областей привела к созданию единой автономной республики - высшей формы национальной автономии в РСФСР.

Поступательная логика в эволюции национальной государственности бурятского народа была нарушена Постановлением ЦИК СССР от 26 сентября 1937 г. «О разделении Восточно-Сибирской области на Иркутскую и Читинскую области», вследствие чего начался новый этап в развитии бурятской государственности, когда единый этнос был представлен тремя автономными образованиями с разными статусами.

Хотя в названии Постановления о Бурят-Монгольской АССР не говорится ни слова, оно напрямую касалось раздела республики, из состава которой 6 аймаков (районов) передавались вновь образованным Иркутской и Читинской областям. Решение о разделе для республики оказалось полной неожиданностью. Оно было принято без всякого участия населения республики и согласия ее органов власти, в тот момент, когда практически все руководство республики было репрессировано Елаев А.А. Бурятия: путь к автономии и государственности. Улан-Удэ, 1994. С.122.. О праве наций на самоопределение в этих условиях никто видимо и не вспоминал.

Причины раздела в Постановлении не указывались и, только гораздо позднее была сформирована официальная точка зрения, гласящая, что раздел пошел только на пользу республике.

Географическая отдаленность районов, на основе которых впоследствии были образованы национальные округа, от центра Бурят-Монгольской АССР, приводила к тому, что в условиях неразвитости транспортной инфраструктуры и связи существовали серьезные проблемы в управлении и экономическом развитии этих территорий.

С другой стороны, присоединение аграрных бурятских районов существенно улучшало структуру экономики Иркутской и Читинской областей. Также, раздел республики кардинально решал ее старые территориальные споры с соседними административно-территориальными образованиями, причем в пользу последних Елаев А.А. Указ. соч. С.123.. Таким образом, в соответствии с официальной точкой зрения, решение о разделе Бурят-Монгольской АССР и об образовании национальных округов соответствовало конкретной исторической обстановке в регионе и учитывало весь комплекс экономических, географических и национальных факторов Например, см.: Андреева А.В. Организация и развитие советской государственности в национальных округах // Представительные органы социалистических стран. Советско-монгольское совместное исследование. Иркутск; Улан-Батор, 1975. С. 40 -43; Демидов В.А., Демидов В.В., Познанский В.С. Народы Сибири на путях интернационализма. Новосибирск, 1990. С.80 ..

В советской литературе приводились примеры того, что идея создания национальных округов в составе Иркутской и Читинской областей получила широкую поддержку среди местного населения. Например, в решениях, принятых на общих собраниях трудящихся Эхирит-Булагатского аймака, указывалось, что создание национального округа является совершенно правильным и необходимым делом Андреева А.В. Указ. соч. С.43 -44.. Однако, все эти доводы разбиваются о следующее: всенародное одобрение принятых решений проходило постфактум, то есть народ без всякого предварительного участия одобрял уже принятые за него решения под бдительным партийно-государственным надзором.

В современный период раздел республики стал оцениваться с совершенно противоположной точки зрения.

Существует категорическое мнение о том, что раздел резко ослабил Бурят-Монгольскую АССР политически и экономически. Сокращение ее территории нарушило единство национального хозяйства, ослабли связи между частями бурятского народа, вследствие чего прекратилась консолидация нации. С этого периода началась деформация бурятского языка, национальных традиций и обычаев. Фактически, антиконституционным актом, было нарушено суверенное право бурятского народа на самоопределение Подробнее см.: Чимитдоржиев Ш.Б. Как исчезла единая Бурят-Монголия. 1937-1958 г.г. // Конгресс бурятского народа. Улан-Удэ, 1997. С.41 -43..

В результате раздела республики множество компактно проживающих групп этнических бурят оказались вообще вне национально-территориальных образований, при этом территориальные потери понесли и вновь образованные национальные округа, так «если площадь Агинского района до отделения от Бурятии составляла 26650 кв. км., то сейчас она составляет 19000 кв. км. Площадь Аларского, Боханского, Эхирит-Булагатского районов составляла 246670 кв. км., сейчас - 129000 кв. км» Национальный вопрос в Бурятии. Улан-Удэ, 1989. С.5..

Реальные причины раздела Бурят-Монгольской АССР, по нашему мнению, лежат в области национальной политики ВКП (б), которая всегда находилась в зависимости от конкретной исторической обстановки, в данном случае решающую роль сыграли обстоятельства геополитического характера.

К 1937 г. военно-политическая ситуация на дальневосточных границах СССР в силу известных причин становилась все напряженнее. Геополитическое расположение Бурят-Монгольской АССР требовало высшей степени управляемости на ее территории и соответственно, крупнейшее консолидированное национально-государственное образование на стыке Восточной Сибири и Забайкалья вызывало опасения у советского руководства по поводу ее лояльности. Поэтому на фоне борьбы с национальным сепаратизмом руководства республики в форме «панмонголизма» было принято решение «ослабить Бурят-Монгольскую АССР как национальное образование путем разделения ее территории на три части» Палхаева Е.Н. К вопросу образования бурятских национальных округов // Взаимоотношения народов России и Дальнего Востока: История и современность. Национальное, социальное и экономическое развитие в Байкальской Азии: Материалы междунар. науч.-практ. конф., 16 -20 сент. 1999 г. Улан-Удэ, 2000. С.133 - 137. В подтверждение можно привести мнение о том, «…что создание округов из аймаков Бурят-Монгольской АССР, «разбавленных» другими территориями, было нацелено не только на расчленение, но и своеобразную экстерриториальную изоляцию республики, оказавшейся «зараженной панмонголизмом» и прочими «типичными» для этого времени «болезнями» История Усть-Ордынского Бурятского автономного округа / Под ред. Л.М. Дамешека. М., 1995. С.436..

Процесс формирования окружных органов власти во вновь образованных бурятских национальных округах начался под руководством оргкомитетов Читинского и Иркутского облисполкомов по соответствующим округам. Также, при Иркутском и Читинском обкомах ВКП (б) были созданы оргбюро по национальным округам. Фактически, в момент своего образования, окружные органы были территориальными подразделениями областных органов власти на местах. Это обстоятельство областные исполкомы попытались превратить в четкую тенденцию, желая полностью контролировать обстановку в административных районах национальных округов, при этом зачастую игнорируя окружные органы власти, что естественно вызывало их соответствующую реакцию.

Попытки форсированного «встраивания» национальных округов в инфраструктуру областей порождали стремление руководства округов к все большей самостоятельности Подробнее см.: Палхаева Е.И. Становление и развитие Агинского и Усть-Ордынского Бурятских автономных округов, как национально-государственных образований (1937 -1995): Дис. на соиск. учен. степ. канд. ист. наук. - Улан - Удэ, 2000. С. 37 - 42.. Причины таких коллизий во многом объясняются противоречиями в правовом статусе национальных округов в государственном устройстве РСФСР вообще, а также отсутствием четкого разграничения компетенции между областными (краевыми) и окружными органами государственной власти и управления, в частности.

Автономные округа в реформе государственного устройства РСФСР и России (1989 - 1993 годы)

Современный статус автономных округов - это закономерный результат общего повышения статуса субъектов советской национально-территориальной автономии, впрочем, как и административно-территориальных образований. Это подтверждается всей логикой развития федеративной системы России, начиная с 90-х годов.

Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года определяли, что автономный округ находится в составе края или области РСФСР.

Закон РСФСР «Об автономных округах РСФСР» от 20 ноября 1980 года Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. №27. Ст.1594. в части 3 ст. 1 в императивном порядке определял, какой автономный округ находится в составе той или иной области (края).

Таким образом, почти весь советский период существовала ситуация, когда автономное образование, признаваемая субъектом советской федерации, находилось в составе обычного административно-территориального образования государства.

В 1990 году в ст.9 Декларации о государственном суверенитете РСФСР подтверждалась «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР» Ведомости Съезда нар. депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст.22..

Правящие элиты автономных округов активно включились в процессы повышения статусности и их представители на II Съезде народных депутатов РСФСР выступили с требованием признать статус субъектов РСФСР за всеми автономными округами См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Кн. 3, ч. 1. М., 1993. С.53..

Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» Ведомости Съезда нар. депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 29. Ст.395. от 15 декабря 1990 года в ст. 83 устанавливал, что «автономные округа находятся в составе РСФСР и могут входить в край или область», а также, что могут быть приняты «именные» законы о каждом автономном округе. Ст. 84 закрепляла право органов государственной власти и управления автономных округов напрямую вступать в сношения с органами государственной власти и управления РСФСР.

Данный закон кардинально изменил ситуацию. Норма о вхождении автономных округов в состав края или области из императивной превратилась в диспозитивную, теперь автономные округа могли находиться в составе РСФСР непосредственно или в составе края или области опосредованно. Вместе с расширением полномочий органов власти автономных округов, данная диспозитивная норма указывает на существенное повышение статуса автономных округов. Видимо это новое положение автономных округов с учетом индивидуальной специфики и должны были закрепить «именные» законы, однако ни один такой закон принят не был.

Вместо этого федеральный законодатель предпринял форсированное ««общее» повышение статуса автономных округов» См.: Иванов В.В. «Сложносоставные субъекты» Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. Красноярск, 1998. С.15-16. через принятие множества отраслевых законов.

Анализ положений Федеративного Договора Рос. газ. 1992. 18 марта ( после подписания Договор официально не публиковался), заключенного 31 марта 1992 года, показывает, что полноценными субъектами Российской Федерации можно назвать только «суверенные» республики в составе Российской Федерации, все иные публично-территориальные образования, в том числе и автономные округа, наделялись статусом квазигосударственных автономий См.: Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). М., 2002. С.92-95..

Как известно, Федеративный Договор структурно состоит из трех частей именуемых договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, где с одной стороны, выступали федеральные органы государственной власти, а с другой, органы власти: 1) суверенных республик в составе Российской Федерации; 2) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; 3) автономной области, автономных округов.

Анализ структуры и содержания договоров указывает на резкую асимметрию в статусе этих публично-территориальных образований, при этом общее повышение статусности выразилось в том, что автономный округ как квазигосударственная автономия оказался в составе областей (края) как квазигосударственной автономии более высокого уровня.

Заключение Федеративного Договора породило споры о природе Российской Федерации. Одни исследователи и государственные деятели, среди которых И.М. Муксинов, И.К. Фазылходжаева, Ф.Х. Мухамедшин, Р.Т. Биктагиров, придавали Федеративному Договору, чуть ли не учредительное значение и считали, что его заключение означает признание договорной природы Российской Федерации Подробнее см.: Михалева Н.А. Правовые аспекты современного российского федерализма. Обзор // Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995. С. 86-87.. Другие последовательно отрицают учредительный характер Федеративного Договора, так, например Л.Ф. Болтенкова считает Российскую Федерацию в чистом виде конституционной федерацией Болтенкова Л. К истории и содержанию Федеративного Договора // Этнополис. 1992. № 1. С. 34..

По нашему мнению, Федеративный Договор является компетенционным договором, разграничивающим компетенцию федерации и входящих в ее состав публично-территориальных образований разного уровня.

Требования элит автономий и бывших административно-территориальных образований были учтены при принятии закона РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 21 апреля 1992 года Ведомости Съезда нар. депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 20. Ст.1084..

В соответствии с внесенными изменениями автономные округа из квазигосударственных автономных образований превращались в один видов субъектов Российской Федерации.

Это их новое качество подтверждалось следующими положениями измененной Конституции:

в соответствии со ст. 70 автономные округа имели свою собственную территорию, которая провозглашалась частью единой территории РФ;

подтверждалась диспозитивность вхождения автономных округов в состав края или области (ст. ст. 71, 83);

так же, как и в соответствии с ранее внесенными изменениями, органы власти могли вступать в сношения с федеральными органами власти непосредственно напрямую (ст.84);

был очерчен круг совместных полномочий федеральных и окружных органов власти, а также сфера их собственной компетенции (ст. 84-1, 84-2);

автономным округам гарантировалось представительство в федеральных органах государственной власти (ч.3 ст.73);

также, в соответствии с ч. 2 ст. 83 подтверждалось право автономных округов на «именные» законы.

Однако, в ч.2 ст. II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе РФ указывалось, что «органы государственной власти автономных округов в составе РФ осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами РФ, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа». Так косвенно признается, что автономные округа остаются в составе краев, областей, хотя отношения между ними строятся уже на договорной основе. По мнению В.В. Иванова «в 1992 году подобная формулировка означала компромисс между новой моделью федеративного устройства России и наследием РСФСР» Иванов В.В. «Сложнопостроенные» субъекты РФ: конституционная реальность и проблемы регулирования // Журнал российского права. 1998. № 2. С.51..

Признавая равноправие автономных округов, федеральные власти стремились не допустить полного выхода автономных округов из состава краев и областей, так как ими осознавалась реальная возможность требования автономными округами суверенитета, статуса республик, дальнейшего расширения полномочий, то есть всего того, чего уже добились почти все бывшие автономные области. Выход автономных округов из состава краев и областей мог окончательно расстроить и без того неустойчивую федеративную систему России, поэтому попытка замораживания статуса автономных округов на том уровне была естественной реакцией федеральных властей. Единственный и последний случай выхода автономного округа из состава области, на примере Чукотского автономного округа, лишь подтверждает то, что вряд ли федеральные власти допустят распад «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.

Парадоксальная ситуация «сложносоставности», когда один равноправный субъект федерации находится в составе другого, естественно, порождает множество коллизий.

На естественно возникающий вопрос о сущности «нахождения» автономного округа в составе области (края), а также о соотношении их статусов был дан ответ в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 года по делу о проверке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 года «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ» Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 23..

Основываясь на диспозитивности конституционной нормы о вхождении автономного округа в состав области (края) Конституционный Суд РФ констатировал два положения:

Нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.

Нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации.

Данное толкование можно считать весьма и весьма неполным, так как единственно четким было утверждение о том, что автономные округа имеют свою собственную территорию и статус автономных округов, входящих в состав области (края) и входящих непосредственно в Российскую Федерацию, принципиально между собой не разнится.

Конституционный Суд так и не ответил на следующие принципиальные вопросы:

Что означает конкретно «вхождение» автономного округа в состав области (края)?

Как соотносятся между собой территории этих субъектов РФ?

Как соотносятся между собой полномочия органов государственной власти этих субъектов РФ на территории автономных округов? Каков принцип их формирования?

Следует отметить, что Основные положения «О выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа», утвержденные Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года №1765 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст.4189. предписывали проводить выборы в представительные органы государственной власти «сложносоставного» субъекта РФ на всей его территории, включая и территорию соответствующего автономного округа.

Однако в некоторых автономных округах такие выборы откровенно саботировались и проведены не были.

Полноправными субъектами Российской Федерации все автономные округа были признаны лишь Конституцией Российской Федерации 1993 года, что позднее вызвало критические замечания некоторых авторов.

Свою позицию они обосновывали следующими аргументами:

Во-первых, весьма сомнительно, по их мнению, то, что повышением статуса автономных округов будет обеспечено более бережное отношение к коренным малочисленным народам, гарантированы среда их обитания и защита традиционного образа жизни.

Во-вторых, обретение статуса самостоятельного субъекта федерации автономными округами разрушит сложившиеся экономические и иные отношения между ними и областями, краем.

В-третьих, существует гигантский разрыв между статусом субъекта федерации и фактическим состоянием автономных округов См. подробнее: Состояние законности в Российской Федерации (1993 - 1995 годы): Аналит. доклад. М., 1995. С. 53 - 55. ( Автор раздела - Скуратов Ю.И.).

Приходится признавать, что во многом эти утверждения правы.

Глава 2. Автономные округа в федеративном устройстве России: проблемы теории и практики

§ 1. Принципы федеративного устройства России как предстатусные элементы статуса автономных округов: система и содержание

Система принципов федеративного устройства России

Как мы уже указывали, одним из важнейших предстатусных элементов являются нормативно закрепленные принципы федеративного устройства, предопределяющие основные характеристики правового статуса субъектов федерации.

Часть 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации включает в себя следующий перечень принципов: государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Формальный подход к определению перечня принципов федеративного устройства России получил распространение в литературе См., например: Тавадов Г.Т. Конституционные основы российского федерализма // Соц.-полит. журн.1995. № 6. С.40 - 51., однако, на наш взгляд, система принципов, закрепленная ч.3 ст.5 несовершенна.

Мы присоединяемся к мнению о том, что среди принципов Основ конституционного строя можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма) Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 46 - 48.. Общие конституционные принципы носят либо универсальный характер, либо распространяются на несколько институтов конституционного строя, в числе которых можно выделить принципы, предопределяющие черты федеративного устройства России: народовластие, разделение властей, равноправие граждан, гарантированность местного самоуправления.

Следовательно, несовершенство системы принципов закрепленных в ч.3 ст.5 Конституции Российской Федерации заключается в следующем:

Перечень принципов неполон, к ним следует отнести следующие конституционно закрепленные принципы: государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73).

Неясно соотношение принципа государственной целостности с иными принципами федеративного устройства, так как этимологическое толкование данного принципа дает основание считать, что содержание этого принципа фактически растворяется в иных принципах. Отсюда представляется более логичным считать государственное единство не принципом, а качественной характеристикой государственности достигаемой через реализацию принципов федеративного устройства Данная точка зрения получила признание в литературе, например: Юсубов Э.С. Федерализм и его ценность для государственной целостности России // Личность и государство на рубеже веков: Сб. науч. ст. / Под ред. В.В. Невинского. Барнаул, 2000. С. 203..

Исходя из вышеизложенного, И.А. Умнова предлагает следующий перечень принципов федеративного устройства: государственный суверенитет; единство системы государственной власти; равноправие субъектов Российской Федерации; единство конституционно-правовой системы; разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации Умнова И.А. Указ. соч. С. 48..

По нашему мнению, принцип единства конституционно-правовой системы охватывается содержанием принципов государственного суверенитета и единства системы государственной власти, а в содержание принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами можно включить как его составную часть разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при этом наименование этого принципа должно выглядеть следующим образом - принцип разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. О своем мнении, о соотношении понятий «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция» мы выскажемся ниже.

Следовательно, на наш взгляд, перечень принципов федеративного устройства должен включать в себя следующее: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, равноправие субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации.

В отношении последнего принципа, в силу неоднозначности его содержания, следует указать на то, что право на самоопределение народов в этническом смысле мы не относим к принципам федеративного устройства в чистом виде, о чем подробнее мы выскажемся ниже.

Государственный суверенитет в системе принципов федеративного устройства России

Конституция Российской Федерации упоминает только о государственном суверенитете Российской Федерации (статья 4), при этом единственным носителем народного суверенитета и источником государственного суверенитета Российской Федерации объявляется многонациональный народ Российской Федерации (статья 3 и преамбула Конституции Российской Федерации).

Следовательно, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета субъектов Российской Федерации. Отсутствие у субъектов Российской Федерации государственного суверенитета подтверждается, также, положениями ч.4 статьи 15 и 79 Конституции Российской Федерации из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.

Таким образом, системный анализ норм Конституции Российской Федерации позволил Конституционному Суду Российской Федерации прийти к выводу об отсутствии суверенитета у субъектов Российской Федерации По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П // Рос. газ. 2000. 21 июня..

Государственный суверенитет Российской Федерации, как основание ее конституционно-правового статуса, предполагает определенный набор суверенных прав, характеризующих его как принцип, предопределяющий содержание остальных принципов федеративного устройства России, и в первую очередь принцип единства государственной власти в Российской Федерации, который, как мы уже указывали, является признаком государственного суверенитета.

Единство системы государственной власти Российской Федерации, по нашему мнению, означает, что, несмотря на относительную самостоятельность каждого уровня государственной власти, они образуют единую систему, обусловленную социальным единством и выражающейся в единстве общих целей и задач, субсидиарности и взаимной ответственности по отношению друг к другу.

К числу суверенных прав федеративного государства относится право так называемой компетенции компетенции, то есть право устанавливать юридические пределы своей компетенции, а также пределы компетенции иных публично-территориальных образований на своей территории в соответствии с принципом разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами.

Компетенция компетенции означает: 1) способ изменения Конституции, закрепляющий компетенцию государства, которая может расширяться или сужаться путем внесения в Конституцию соответствующих поправок в порядке, установленном в данном государстве; 2) право федеративного государства расширять свою компетенцию конституционным путем за счет сужения компетенции субъектов федерации (или наоборот) Киселева А.В. Принципы федерализма в Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1996. С.148. Цит. по: Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. М., 2000. С.112.. Такая динамика компетенции, по мнению К.Т. Курашвили Курашвили К.Т. Указ. соч. С. 112., не обуславливается согласием субъекта федерации, хотя иногда в этот процесс в известной степени могут быть включены и субъекты федерации или федеральный орган, выражающий их интересы. Соответственно, под компетенцией компетенции подразумевается конституционная основа «компетенционности» федеративного государства и перераспределение компетенции только конституционным путем, что принципиально отличает федерацию от конфедерации, где субъекты объединения характеризуются полнотой государственной власти, и перераспределение компетенции осуществляется в договорном порядке.

Несмотря на некоторую фрагментарность закрепления компетенционности федерации в Конституции Российской Федерации она получила закрепление в следующих ее нормах: п. «а» и «б» статьи 71 относят к исключительному ведению Российской Федерации принятие и изменение Конституции Российской Федерации, федеративное устройство и территорию Российской Федерации; статьи 71,72,73 предметно разграничивают компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами; динамика разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами возможна только путем принятия поправок либо пересмотра Конституции в соответствии с главой 9; следовательно, в данном случае недопустимо применение ч.3 статьи 11 Конституции Российской Федерации допускающей договорное разграничение компетенции. Данная позиция получила свое закрепление в федеральном законодательстве.

Другим суверенным правом федеративного государства является право федерального вмешательства в права субъектов федерации, обусловленное взаимной обязанностью федерации и ее субъектов обеспечивать государственное единство, таким образом, институт федерального вмешательства порожден самой природой федеративного государства.

В заключении хотелось бы отметить, что анализ наиболее важных аспектов государственного суверенитета позволяет нам заявить о том, что эта категория является сущностной характеристикой любого государства, а в Российской Федерации государственный суверенитет является принципом, предопределяющим всю систему и содержание принципов ее государственного устройства Подробнее, см.: Дамдинов Б.Д. Государственный суверенитет в системе принципов федеративного устройства России: некоторые проблемы теории и практики // Сибирский юридический вестник. - 2003. - № 4. - с. 15 - 19..

Единство системы государственной власти

Говоря о единстве системы государственной власти, как принципе федеративного устройства России, следует сказать о том, что на данный момент неоднозначно правовое понимание государственной власти в целом. Психологические, политологические и социологические трактовки власти, с точки зрения формализации, являются крайне расплывчатыми, следовательно, как правовой институт, государственную власть можно охарактеризовать только через юридические категории. Анализ Конституции Российской Федерации, позволяет прийти к выводу о том, что преобладающим в ней является понимание «…государственной власти как совокупности полномочий, реализуемых специально учрежденными органами» Подробнее см.: Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. 2001. № 3. С.94..

Такое определение государственной власти соответствует сущности теории разделения властей, в основе которой лежит следующая логика: решение, его реализация и контроль.

Следовательно, разделение властей означает, прежде всего, распределение полномочий между органами государственной власти.

Здесь следует указать на то, что, на разных этапах исторического развития общества функции государства могут меняться в зависимости от целого комплекса факторов социально-культурной, политической и экономической природы. В свою очередь, объем, и содержание государственной власти как совокупности полномочий предопределяются перечнем и характером функций государства. Для реализации тех или иных государственно-властных полномочий учреждаются органы государственной власти. Первичным элементом в данном случае являются функции, вторичным - полномочия и на третьем месте органы эту власть реализующие Наиболее характерным примером являются многочисленные реорганизации системы федеральных органов исполнительной власти, когда основные функции системы остаются постоянными, а конкретные государственно-властные полномочия передаются от одних реформируемых органов к другим, причем орган может быть упразднен, а полномочия как таковые остаются и передаются для реализации другому государственному органу, при этом государство как субъект государственной власти остается неизменным, меняется лишь его структура.

Единство государственной власти, как признак государственного суверенитета, в юридическом смысле, означает, что « а) совокупная компетенция органов государства охватывает все полномочия необходимые для реализации функций государства, и б) различные органы, принадлежащие данной системе, не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимно исключающие друг друга правила поведения» Левин И.Д. Суверенитет. С.64..

Из вышесказанного следует, что совокупная компетенция государства едина функционально, полномочия взаимосвязаны и должны быть непротиворечивыми по отношению друг к другу. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что государственная власть изначально является системным образованием, состоящим из совокупности полномочий реализуемых специально учрежденными органами. О системном характере государственной власти подробнее см.: Кочев В.А. Система государственной власти в Российской Федерации: основные публично-правовые параметры: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2002.

В условиях федеративной структуры государства система государственной власти имеет свою специфику, при которой государственная власть как совокупность полномочий распределяется между органами федерации и ее субъектов, причем на каждом из этих уровней организации государства в той или иной мере должен соблюдаться принцип разделения властей «по горизонтали». Следовательно, по смыслу нашего исследования, термины «единство государственной власти» и «единство системы государственной власти» по сути своей синонимичны.

Наряду с единством системы государственной власти закрепленной в ч.3 ст.5 Конституции Российской Федерации, в ней употребляются такие термины как «система органов государственной власти и местного самоуправления» (п. «н» ч.1 ст.72), «система органов государственной власти» (ч.1 ст.77), «единая система исполнительной власти (ч.2 ст.77). Возникает проблема соотношения понятий «система государственной власти» и «система органов государственной власти». Исходя из нашего системного понимания государственной власти, мы согласны с мнением о том, что «принцип единства системы государственной власти является более широким понятием, нежели принцип единства системы органов государственной власти». Умнова И.А. Как обеспечить единство законодательной и исполнительной власти в условиях Федерации // Журнал российского права. 1998. № 4/5. С.36.

Так, в содержание принципа единства системы государственной власти предлагается включить наряду с единством системы органов государственной власти единую политику законотворчества, государственного регулирования и управления, механизмы координации деятельности и институты представительства Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 115..

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8