Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україн

Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україн

На закінчення зазначимо, що правильна кваліфікація адміністративних проступків посадовими особами міліції сприяє: використанню з урахуванням особливостей конкретних протиправних дій адміністративного законодавства і його норм у точній відповідності до вчиненого діяння; повному, вичерпному застосуванню необхідних адміністративно-правових норм для характеристики протиправних дій; зміцненню законності в охороні суспільних відносин чинним адміністративним законодавством; формуванню основи для об'єктивної і точної адміністративної статистики; виробленню і здійсненню заходів профілактики адміністративних правопорушень [333]Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. - С. 217.[333].

4.4 Проблемні питання здійснення міліцією провадження в справах про адміністративні проступки

Адміністративно-юрисдикційна діяльність міліції здійснюється в певних процесуальних формах, закріплених нормами законодавства про адміністративні правопорушення, які в сукупності становлять процесуально-правовий інститут провадження в справах про зазначені правопорушення. Хоча поняття юрисдикції пов'язується виключно із розглядом і вирішенням справ, про що раніше йшла мова, все ж справу не може бути розглянуто без попередньої її підготовки. Особливо це стосується адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції. Якщо юрисдикційна діяльність, наприклад, судів або адміністративних комісій полягає саме і виключно у розгляді справ, які для них вже підготували інші суб'єкти (в тому числі міліція), то для міліції таких справ ніхто не готує, всі матеріали, всі процесуальні документи складають посадові особи самої міліції, вони ж виконують всі процесуальні дії, як безпосередньо пов'язані з розглядом справи, так і спрямовані на збирання і фіксацію доказів, а також на виконання прийнятого рішення.

Таким чином, цілком логічно поняття адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції розширити до меж діяльності щодо здійснення всього провадження в справах про адміністративні правопорушення [238]Калаянов Д.П. Адміністративні проступки, підвідомчі міліції, та їх профілактика: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - С. 11.[238]. Ця діяльність полягає у виявленні адміністративних правопорушень, зборі і перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді справ з винесенням відповідних постанов та їх виконанні [359]Производство по административным правонарушениям: Учеб. пособие / Отв. ред. Д.Н.Бахрах. - Свердловск, 1986. - С. 4.[359].

В адміністративно-правовій літературі єдине розуміння сутності зазначеного провадження до нашого часу відсутнє. Зокрема, В.К. Колпаков спочатку визначає провадження в справах про адміністративні правопорушення як правовий інститут, в рамках якого регулюються процесуальні адміністративно-деліктні відносини і забезпечується вирішення адміністративних справ, а також попередження адміністративних правопорушень, а потім розглядає його як різновид виконавчо-розпорядчої діяльності [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 337, 338.[266]. Як систему адміністративно-процесуальних норм, що регулюють порядок, форми і методи діяльності відповідних державних органів, їх посадових осіб і представників громадськості щодо порушення і розгляду справ про адміністративні проступки, застосування до винних справедливих заходів адміністративної відповідальності та їх виконання, розглядає провадження в справах про адміністративні правопорушення також І.О. Галаган [186]Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. - Воронеж, 1976. - С.30-31.[186].

Більшість же авторів (О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, С.Т. Гончарук, Л.В. Коваль, М.М. Тищенко та ін. Див.: [144Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. - С. 177; [359]Производство по административным правонарушениям: Учеб. пособие / Отв. Ред. Д.Н.Бахрах. - С. 4; [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 198-199; [168]Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 224; [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П.Голосніченка і Я.Ю.Кондратьєва. - С. 155; [250]Коваль Л. Адміністративне право України: Курс лекцій (Загальна частина). - С. 132.[144; 359; 112; 168; 105; 250]) визначають це провадження через поняття адміністративно-процесуальної діяльності, тобто як низку послідовних дій уповноважених органів (посадових осіб), а в деяких випадках - і інших суб'єктів, які згідно з нормами адміністративного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності. Думається, що в наведених твердженнях нема протиріччя, і слід погодитися з М.Я. Маслєнніковим, на думку якого будь-яке провадження в юридичному процесі, в тому числі і в адміністративно-юрисдикційному, потрібно розглядати в двох аспектах - як процесуально-правовий інститут і як структурну частину відповідного виду процесу [305]Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - Воронеж, 1990. - С. 16.[305]. Разом з тим не слід, як уявляється, розривати норми єдиного інституту адміністративної відповідальності, тобто норми, які регулюють провадження в справах про адміністративні правопорушення, - це, на думку дисертанта, не самостійний адміністративно-правовий інститут, а процесуальна частина крупнішого утворення - інституту адміністративної відповідальності. Зараз важко собі уявити законодавство про адміністративні правопорушення розрізненим, коли процесуальні норми закреплені окремо від матеріальних.

В зазначеному законодавстві накопичилось чимало проблем, на що зверталася увага в проекті Концепції реформи адміністративного права України, розробленому в 1998 р. групою провідних вчених-адміністративістів; вони стосуються також і процесуальних норм. Останнім часом активізувалась робота над підготовкою проекту нового КпАП, провадженню в справах про адміністративні правопорушення в ньому передбачається присвятити спеціальну частину, в якій багато норм буде присвячено визначенню відповідних повноважень міліції. Робота над новим Кодексом дає гарну можливість вирішити ряд проблемних питань провадження в справах про адміністративні проступки, і цією можливістю слід належним чином скористатися.

В першу чергу потребують більш повного законодавчого закріплення принципи провадження, яким в чинному КпАП, як уявляється, приділена недостатня увага [103]Адміністративна відповідальність в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. А.Т.Комзюка. 2-е вид., перероб. і доп. - С. 48.[103]. Як відзначається в проекті Концепції реформи адміністративного права, із закріплених в Конституції України принципів судочинства до адміністративно-юрисдикційного провадження за аналогією можна застосувати принципи законності, рівності всіх учасників процесу, забезпечення доказів вини, права на захист. Необхідність дотримання цих принципів випливає і з інших конституційно-правових норм - статей 6, 8, 24 Конституції України. Але і це, на думку авторів Концепції, не всі принципи. Деякі принципи провадження в адміністративних справах можна вивести з інших конституційних положень: наприклад, право на правову допомогу (ст. 59), на користування рідною мовою в адміністративному процесі (ст. 10) тощо.

Отже, основу адміністративно-юрисдикційного провадження мають становити насамперед такі вихідні положення і організаційно-правові засади, які базуються на нормах Конституції і закріплені безпосередньо в законодавстві про адміністративні проступки у вигляді норм права, що визначають зміст і форму всього провадження, захищаючи при цьому права і свободи громадян, інтереси держави [239]Калаянов Д.П. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел. - С. 20.[239]. Врахування і виконання зазначених вимог є безпосереднім обов'язком суб'єктів юрисдикції, в тому числі посадових осіб міліції.

В наш час, як уявляється, потрібен принципово новий погляд на визначення системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, в першу чергу тих, які забезпечують захист прав громадян та інших суб'єктів під час притягення їх до адміністративної відповідальності. У зв'язку з цим прийняттю нового Кодексу про адміністративні проступки повинна передувати розробка науково обґрунтованих і чітко сформульованих положень, спрямованих на захист громадян та юридичних осіб від необґрунтованого притягнення до адміністративної відповідальності. Усі ці принципи мають бути «робочими», тобто такими, порушення яких тягне незаконність постанови з усіма її наслідками.

В літературі з приводу системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення висловлювались різні думки. Так, Д.М. Бахрах до принципів цього провадження відносить забезпечення законності; досягнення об'єктивної істини; право на захист; презумпцію невинуватості; рівність громадян перед законом; гласність провадження, широку участь громадськості; оперативність [359]Производство по административным правонарушениям: Учеб. пособие / Отв. ред. Д.Н.Бахрах. - С. 7.[359]. На думку дисертанта, участь громадськості і оперативність є лише теоретичними принципами провадження, їх недодержання не впливає на законність рішення по справі. С.Т. Гончарук називає ті ж принципи (за винятком оперативності), а також виділяє ще публічність (офіційність), змагальність сторін, охорону інтересів особи і держави, економічність і ефективність процесу [201]Гончарук С.Т. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. - К., 1995. - С. 22.[201]. Останні два принципи, як уявляється, належать до загальних принципів адміністративного процесу, конкретного юридичного вираження вони не мають, а змагальність в даному провадженні виявляється лише частково. Змагального характеру процедурі реалізації юридичної, в тому числі адміністративної відповідальності (особливо на стадії підготовки рішення в справі про правопорушення) додає здійснення права на захист. Першочергове завдання змагальності - не тільки особливий захист прав особи, яка опинилася під впливом правоохоронних органів, зокрема, міліції, але і досягнення істини в справі про правопорушення.

Окремо слід сказати про принцип публічності (офіційності). Його роль полягає не лише в тому, що держава самостійно, за свій рахунок вживає всіх заходів, необхідних для припинення адміністративних проступків, розгляду справи, притягнення винних до відповідальності і виконання постанови по справі, але і в тому, що він закріплює обов'язок за представниками держави порушувати справи про адміністративні проступки у всіх випадках їх вчинення. Відповідно до чинного КпАП, в разі отримання відомостей про вчинене правопорушення органи виконавчої влади мають право самостійно вирішувати - порушувати адміністративне провадження чи ні. Прийняття і перевірка повідомлення про адміністративний проступок, порушення і розгляд справи, винесення постанови має стати обов'язком органів держави, що буде гарантією розгляду справ, виключить свавілля з боку чиновників, дозволить запобігти ігноруванню адміністративних проступків, яке на сьогодні має місце досить часто. Закріплення в КпАП принципу публічності провадження у справах про адміністративні проступки забезпечить невідворотність адміністративної відповідальності, дозволить посилити охорону прав і свобод громадян та інших суб'єктів права, які було порушено цими проступками.

Недостатньо повно, як уявляється, в КпАП закріплено принцип гласності провадження у справах про адміністративні проступки. В ст. 249 КпАП вказується лише на відкритість розгляду справи про адміністративне правопорушення. На інших же стадіях провадження представники громадськості, засобів масової інформації, потерпілий не наділені правом спостерігати за виконанням процесуальних дій, а також правом на отримання інформації про такі дії. Це знижує ефективність громадського контролю за діяльністю посадових осіб, зменшує виховний і попереджувальний вплив адміністративної відповідальності, створює можливості для різних зловживань. Провадження у справах про адміністративні проступки є частиною адміністративного процесу і різновидом адміністративної діяльності держави. Тому приховування інформації про дії, які виконуються, не тільки недоцільне (на відміну від кримінального процесу, де таємниця слідства часто викликана об'єктивними причинами), але і суперечить принципам державного управління, положенням Конституції та інших законів (наприклад, “Про інформацію”, “Про державну таємницю” тощо). Тому можна підтримати пропозицію про необхідність надання можливості представникам громадськості і потерпілому знайомитися з усією інформацією, яка є у справі, а також брати участь у здійсненні окремих процесуальних дій [379]Синьов О.В. Адміністративна відповідальність за правопорушення, що посягають на права і свободи громадян: Дис. ... канд. юрид. наук. - Харків, 2001. - С. 184-186.[379].

А.С. Васильєв називає лише два принципи провадження: об'єктивної істини і забезпечення права на захист, відносячи презумпцію невинуватості лише до умов реалізації права на захист [168]Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 224-226.[168]. На думку дисертанта, принцип презумпції невинуватості є одним з найважливіших самостійних принципів провадження, який має суттєве значення для забезпечення прав і свобод громадян, які притягуються до адміністративної відповідальності. В чинному КпАП він виражений тим, що до винесення постанови по справі в більшості випадків особа називається не правопорушником, а особою, яка притягується до адміністративної відповідальності. Проте цього, як уявляється, для правового регулювання зазначеного принципу недостатньо, оскільки поняття презумпції невинуватості набагато ширше і містить ряд правил, недотримання яких порушує права і свободи громадян. Основним правилом тут є те, що будь-яка особа, винність якої не доведена у встановленому законом порядку і не підтверджена звинувачувальним актом органу (посадової особи), уповноваженого розглядати справу, є невинуватою і не може бути покарана. З цього правила витікають і інші: ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість, хоча й має на це право, обов'язок доведення покладено на сторону, яка звинувачує; всі сумніви тлумачаться на користь особи, яку звинувачують; недоведене звинувачення одночасно є доведеною невинуватістю особи. Тому закріплення в КпАП даного принципу дозволить захистити громадян від необґрунтованих втручань в їх особисте життя.

З аналізу сутності презумпції невинуватості А.С. Васильєв робить ще й логічний висновок про те, що вирішення завдань провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється шляхом доказування, яке включає в себе виявлення, процесуальне оформлення і дослідження доказів [168]Там само. - С. 227.[168], хоча можна зауважити, що моментом встановлення і доведення вини особи провадження не закінчується, адже до нього входить також провадження щодо виконання прийнятого рішення.

Інколи в літературі система процесуальних принципів провадження в справах про адміністративні провопорушення не визначається, хоча зазначається, що ці принципи діють специфічно і не в повному обсязі. Це стосується таких принципів як гласність (найчастіше під час розгляду справи присутні лише порушник і посадова особа, яка її вирішує), безпосередність (проте рішення нерідко приймається лише на підставі дослідження письмових матеріалів, особливо коли справа розглядається за відсутності порушника), змагальності (але в провадженні нема обов'язкової участі представника звинувачення, адвоката, не завжди присутній порушник) тощо [417]Управленческие процедуры / Отв. ред. Б.М. Лазарев. - М., 1988. - С. 122-123.[417].

Отже, підсумовуючи сказане щодо принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, зазначимо, що в чинному КпАП, на жаль, вони найчастіше як принципи не визначені, хоча той факт, що це має бути зроблено, на думку дисертанта, не підлягає сумніву. Правда, йдеться не про всі принципи, властиві цьому провадженню, а лише про ті з них, які впливають на законність постанови по справі. Тобто такі принципи розгортаються в цілу систему вимог, порушення яких тягне визнання постанови незаконною. Недостатньо при цьому тільки закріпити принципи провадження, весь зміст процесуальної частини має відповідати їх вимогам.

Це, зокрема, такі принципи як законність, розгляд справи про адміністративний проступок на засадах рівності громадян, презумпція невинуватості, забезпечення права на захист, встановлення об'єктивної (матеріальної) істини, публічність (офіційність), гласність (відкритість) розгляду справи, безпосередність, самостійність і незалежність суб'єктів адміністративної юрисдикції в прийнятті рішень і підкорення їх тільки закону, національна мова провадження.

Під час здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності працівники міліції постійно стикаються з різними особами, які так чи інакше причетні до здійснення провадження в справі про адміністративне правопорушення, тобто особами, які беруть участь у цьому провадженні. Визначення і закріплення системи, розвиток правового статусу учасників провадження в справах про адміністративні правопорушення становлять самостійний блок проблем удосконалення цього провадження. Варто зауважити, що термін „учасники провадження” ми розуміємо широко, тобто як всю сукупність осіб, які якимось чином причетні до його здійснення. В літературі інколи можна зустріти критику, незгоду з таким визначенням зазначених осіб і твердження про доцільність використання з цією метою терміна „суб'єкти провадження”, який, мовляв, є ширшим від поняття учасників [242]Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - С. 54.[242]. Не вдаючись до суперечок, зазначимо, що і перший, і другий терміни законодавчого значення не мають, використовуючи їх, необхідно лише точно зазначити розуміння змісту терміна.

В літературі наводяться різні класифікації учасників провадження в справах про адміністративні проступки Див, наприклад: [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 345-346.[266], проте найбільше практичне значення, як уявляється, має поділ їх на дві великі групи: органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, в тому числі міліція (їх ще називають суб'єктами адміністративної юрисдикції [128]Анохіна Л.С. Суб'єкти адміністративної юрисдикції в Україні: Дис. ... канд. юрид. наук. - Харків, 2001.[128]), правовому статусу яких присвячено окремий розділ КпАП, і особи, які беруть участь в цих справах (особи, перераховані в гл. 21 КпАП).

Варто зазначити, що визначення системи органів та посадових осіб, яким має бути надано право розглядати справи про адміністративні проступки, є проблемою не тільки адміністративно-правовою, але і проблемою формування правової держави в цілому. Очевидно, що зазначена система в наш час надмірно розширена, до неї постійно включаються нові органи і посадові особи. До того ж, велика кількість справ про адміністративні правопорушення розглядається різними посадовими особами, які не мають юридичної освіти, а тому часто некваліфіковано, допускаються упередженість і суб'єктивізм, порушення вимог законності притягнення порушників до адміністративної відповідальності.

Проведений спеціальний науковий аналіз проблем функціонування суб'єктів адміністративної юрисдикції в Україні дозволив дослідникам зробити висновок про недоцільність механічного збільшення чи зменшення системи цих суб'єктів [128]Там само. - С. 65.[128]. Її оптимізація передбачає формування системи на основі функціонального та міжгалузевого принципів (це стосується спеціалізованих органів), при цьому галузевий принцип має використовуватися для формування внутрішньоструктурних підрозділів, зокрема, міліції. Серед основних тенденцій розвитку системи суб'єктів адміністративної юрисдикції в Україні можна виділити зміну загальних її розмірів (оптимальна мінімізація суб'єктів); усунення дублювання в процесі діяльності; обмеження кола суб'єктів, уповноважених застосовувати найбільш „репресивні” заходи адміністративного стягнення; перегляд законодавчого закріплення підвідомчості справ про ряд адміністративних проступків тощо.

Посилення захисту прав осіб, які беруть участь у зазначеному провадженні, є також однією з основних проблем, якою постійно мають опікуватися посадові особи міліції під час здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності Свого часу проблеми адміністративно-процесуального статусу особи були предметом спеціального дослідження. Див.: [407]Тищенко Н.М. Административно-процессуальный статус гражданина Украины: проблемы теории и пути совершенствования. - Харьков, 1998.[407]. Мова йде, перш за все, про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності. До числа проблем захисту її прав можна віднести, зокрема, регулювання участі захисника у провадженні.

В наш час ст.271 КпАП визнає можливість участі у провадженні як захисника адвоката або іншого фахівця в галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. Останнє формулювання, яким КпАП було доповнено відповідно до рішення Конституційного Суду України від 16 листопада 2000 р. № 13-рп/2000 в справі про право вільного вибору захисника, на думку дисертанта, так і не забезпечило відповідність ст. 268 КпАП вимогам ст. 59 Конституції України. Остання передбачає, що кожен є вільним у виборі захисника своїх прав, тобто він може обрати таким захисником навіть особу, що не є фахівцем у галузі права. У зв'язку з цим необхідно, як уявляється, запозичити з цивільного процесуального законодавства інститут представництва і закріпити в КпАП право особи запросити для участі в провадженні як представника своїх інтересів будь-якого громадянина, незалежно від його освіти та кваліфікації.

Важливим є питання про момент допуску адвоката чи іншого фахівця у галузі права до участі в провадженні в справі про адміністративне правопорушення. В літературі невиправдано, на думку дисертанта, робиться висновок про те, що адвокат може брати участь у провадженні в справі з моменту затримання порушника Коваль Л. Адміністративне право України. Курс лекцій. - С. 137.[250] або з моменту складення протоколу про адміністративне правопорушення [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий) / Под общ. ред. А.С. Васильева. - С. 898.[255]. Тут скоріше бажане видається за дійсне, адже і в ст. 268, і в ст. 171 КпАП мова йде про участь адвоката, іншого фахівця в галузі права у розгляді справи про адміністративне правопорушення. Проте в цілому ряді випадків до такої особи може застосовуватися адміністративне затримання, термін якого може бути досить тривалим. Таким чином, особа, затримана в адміністративному порядку, може тривалий час бути позбавленою волі і не мати можливості користуватися юридичною допомогою фахівця. Тому слід погодитися з висловленою точкою зору, відповідно до якої ряд норм КпАП, які стосуються прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, необхідно і надалі розвивати і доповнювати [416]Ульянов О.І. Деякі проблеми забезпечення захисту прав людини в адміністративному процесі // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 1998. - № 1. - С. 29.[416].

Отже, в наш час адвокат чи інший фахівець в галузі права може брати участь лише у розгляді справи про адміністративний проступок, тобто бути присутнім на засіданні. Разом з тим з метою реального захисту прав громадян слід забезпечити його участь з моменту складення протоколу або затримання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Ми підтримуємо думку про те, що право на допомогу адвоката має бути надано особам, затриманим за вчинення ряду адміністративних правопорушень, зокрема, дрібного хуліганства (ст. 173 КпАП), злісної непокори (ст. 185), порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (ст. 185-1), торгівлі з рук у невстановлених місцях (ст. 160) і деяких інших. В цих випадках порушники утримуються в спеціально відведених приміщеннях до розгляду справи начальником (заступником начальника) міськрайвідділу чи суддею і тому потребують підвищених гарантій дотримання їх прав і свобод [401]Тараненко С. Концептуальні засади забезпечення охорони прав і свобод особи в законодавстві про адміністративні правопорушення // Право України. - 1995. - № 7. - С. 36-38.[401].

Проблемним в наш час є також визначення обсягу прав і обов'язків адвоката чи іншого фахівця у галузі права, якими вони наділені в провадженні в справах про адміністративні правопорушення. Справа в тому, що в ст. 171 КпАП перелік цих прав і свобод не вичерпний, відкритий. Зазначається, зокрема, що він має право знайомитися з матеріалами справи; заявляти клопотання; за дорученням особи, яка його запросила, та від її імені подавати скарги на рішення органу (посадової особи), який розглядає справу, а також інші права, передбачені законами України. Якщо щодо адвоката «інші права, передбачені законами України», це права, закріплені Законом «Про адвокатуру», то визначити обсяг прав іншого фахівця практично неможливо. У зв'язку з цим доцільно в ст. 171 КпАП прямо навести положення зазначеного Закону.

Беручи участь у розгляді справи, адвокат чи інший фахівець в галузі права представляє особу, що його запросила, але не замінює її, а діє в процесі поряд з нею. Зазначимо, що в Законі України «Про адвокатуру» (ст. 6) адвокатові надано досить широкі права, їх використання дозволяє якнайповніше виконати доручення громадянина. Саме це і має враховуватись під час визначання прав захисника у справі про адміністративне правопорушення.

Відповідно до ч. 1 ст. 271 КпАП, постанову по справі адвокат чи інший фахівець в галузі права може оскаржити тільки за дорученням особи, що його запросила, і тільки від її імені. Ми дозволимо собі не погодитися з точкою зору О.І. Ульянова, який вважає недоцільним забороняти адвокату чи іншому фахівцеві в галузі права самостійно реагувати на неправомірні дії органу (посадової особи). Він пропонує внести зміни до ст. 287 КпАП, наділивши правом оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення не тільки особу, щодо якої її винесено, і потерпілого, але і адвоката як учасника адміністративного процесу, як представника інституту захисту прав і свобод, законних інтересів громадян [416]Ульянов О.І. Деякі проблеми забезпечення захисту прав людини в адміністративному процесі // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 1998. - № 1. - С. 29.[416]. Ми вважаємо, що адвокат чи інший фахівець в галузі права повинен діяти в інтересах особи, яка його запросила для участі в процесі. Інакше законодавець, наділяючи адвоката чи іншого фахівця в галузі права такими широкими повноваженнями, може спровокувати ситуацію, коли його дії будуть суперечити волі особи, інтереси якої представляє адвокат, якщо ця особа з якихось причин не бажає оскаржувати постанову по справі.

На жаль, КпАП не передбачає порядок заміни адвоката, не вирішено також ряд інших питань, пов'язаних з його участю у провадженні: хто повинен сповіщати адвоката про місце і час розгляду справи про адміністративне правопорушення? Яким чином? За скільки днів до безпосереднього розгляду справи? Всі ці питання також необхідно врегулювати в КпАП.

Для встановлення режиму законності необхідно сконцентрувати увагу не тільки на гарантіях прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, але і на гарантіях, наданих особі, якій правопорушенням заподіяно моральну, фізичну чи майнову шкоду, тобто потерпілому. Як справедливо зазначає С. Тараненко, держава має турбуватися не тільки про правопорушників, але і про тих, хто потерпів від вчинених ними діянь. Останнім же часом розвиток адміністративно-процесуальних норм відбувається в напрямку захисту прав насамперед осіб, які вчинили адміністраивні правопорушення. Так, в чинному законодавсті не закріплено право потерпілого користуватися допомогою адвоката, на відміну від особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Тобто це явна дискримінація прав окремих учасників процесу [4-1]Тараненко С. Концептуальні засади забезпечення охорони прав і свобод особи в законодавстві про адміністративні правопорушення // Право України. - 1995. - № 7. - С. 36-38.[401].

Слід додати, що чинний КпАП не містить положення про те, хто, коли і де (в якому акті) визнає конкретну особу потерпілою. За потерпілим не закріплено також право вимагати порушення провадження про адміністративний проступок, право подавати докази, право виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, право оскаржити процесуальні дії посадових осіб (крім винесеної постанови) тощо. Потерпілий може реалізувати деякі з цих прав, посилаючись на Конституцію України, численні закони і підзаконні, особливо відомчі, нормативні акти. Але це тільки заплутує провадження, ускладнюючи і сповільнюючи процес розгляду справи, а значить і поновлення потерпілого у його правах, порушених адміністративним проступком. Не треба забувати, що постанова по справі про адміністративний проступок є беззаперечним доказом, який в подальшому допоможе громадянинові поновити порушені права, відшкодувати заподіяну шкоду. Тому доцільно всі права потерпілого визначити в одній статті КпАП, причому значно розширивши їх коло. Це дозволить потерпілому, захищаючи свої права, бути активним учасником провадження. Як мінімум, в ст. 269 КпАП права потерпілого має бути закріплено в такому ж обсязі, в якому в ст. 268 КпАП це зроблено щодо порушника.

В правовому регулюванні обов'язків свідка слід відзначити проблему забезпечення не тільки правдивості пояснень, але і самої участі його в провадженні. За винятком випадків виклику свідка до суду, коли його явка забезпечується засобами адміністративної відповідальності (ст.185-3 КпАП), змусити свідка належним чином виконати свої обов'язки практично неможливо. На думку дисертанта, адміністративну відповідальність слід передбачити за злісне ухилення свідка від явки за викликом будь-якого суб'єкта адміністративної юрисдикції, а також за відмову давати пояснення та неправдиві пояснення. Приблизно те ж саме можна сказати також про забезпечення участі у провадженні перекладача.

КпАП передбачає можливість участі у провадженні в справі про адміністративне правопорушення такого учасника як експерт, проте питання призначення і проведення експертизи не регулює. На думку дисертанта, слід погодитися з сформульованою в літературі пропозицією про необхідність усунення цього недоліку і врегулювання зазначених питань [171]Ващенко С.В., Поліщук В.Г. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. - С. 90.[171].

Закріплення в законодавстві про адміністративні правопорушення потребують, на думку дисертанта, обставини, які виключають участь у провадженні ряду учасників, а також можливість заявлення відводів і самовідводів. Мова йде про посадових осіб, які розглядають справи, в тому числі і міліції, захисників, експертів, перекладачів, на що звертається увага в проекті Концепції реформи адміністративного права. На думку дисертанта, це питання слід вирішити приблизно так само, як це зроблено в Кримінально-процесуальному кодексі (ст.ст.54-63), тобто маються на увазі випадки, коли виникають сумніви в об'єктивності і неупередженості учасника [314]Михеєнко М.М., Нор В.Т., Шибіко В.П. Кримінальний процес України: Підручник. - С. 72.[314].

Нарешті, слід звернути увагу на проблему відшкодування потерпілим, свідкам, експертам і перекладачам витрат, яких вони зазнали у зв'язку з явкою в орган міліції (до посадової особи), в провадженні якого перебуває справа про адміністративне правопорушення. Йдеться про збереження за ними середнього заробітку за місцем роботи за час їх відсутності у зв'язку з такою явкою. На думку дисертанта, в ст. 275 КпАП мова має йти не про збереження заробітку, а про його відшкодування за рахунок держави. Раніше, коли громадяни одержували заробітну плату на підприємствах, в установах та організаціях, які були виключно державними (колгоспи в цьому плані мало від них відрізнялися), його виплата, по суті, здійснювалась із державних коштів, тобто не було принципової різниці, з якого джерела цей заробіток відшкодовувався. В наш же час все більше юридичних осіб засновується на колективній або приватній власності, на які в цих випадках фактично покладається виконання державних зобов'язань, оскільки, як зазначалося, одним із основних принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення є публічність (офіційність), зміст якого передбачає, що це провадження здійснюється від імені держави і за її рахунок.

Як справедливо зазначається в літературі, діяльність учасників провадження в справах про адміністративні правопорушення розвивається в часі як послідовний ряд пов'язаних між особою процесуальних дій щодо реалізації їх прав та обов'язків. Весь процес складається з кількох фаз розвитку, що змінюють одна одну. Їх прийнято називати стадіями [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 346.[266], інколи - процедурами [250]Коваль Л. Адміністративне право України. Курс лекцій. - С. 132.[250]. Сказане цілком стосується адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції. В літературі в основному використовується визначення стадії провадження, сформульоване Д.М. Бахрахом, який розуміє під нею таку порівняно самостійну частину провадження, яка поряд з його загальними завданнями має властиві тільки їй завдання, документи та інші особливості [148]Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. - М., 1996. - С. 324.[148]. Проте найбільш змістовне і повне визначення стадії провадження, на думку дисертанта, поки-що сформулювали О.М. Бандурка і М.М. Тищенко, які зазначають, що процесуальна стадія становить відносно відокремлену, виділену в часі і логічно пов'язану сукупність процесуальних дій, спрямовану на досягнення певної мети і вирішення відповідних завдань, що функціонально співвідносяться з ними, яка відрізняється власним колом суб'єктів і одержує закріплення у відповідних процесуальних актах [144]Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. - С. 177.[144].

Погоджуючись в основному з наведеним визначенням, зазначимо, що, на жаль, не всі стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення одержали закріплення в КпАП. Але з'ясуємо спочатку питання про види цих стадій. В більшості літературних джерел останніх років називається чотири стадії зазначеного провадження. На першій стадії з'ясовуються факт вчинення, обставини правопорушення, дані про винного і складається адміністративний протокол. На другій стадії відповідний суб'єкт розглядає матеріал і приймає постанову, яку на третій стадії може бути або оскаржено громадянином, або опротестовано прокурором, або переглянуто з ініціативи вищого органу. Третя стадія є факультативною, необов'язковою, вона закінчується ухваленням рішення про скасування, зміну або залишення постанови без змін. Четверта стадія - виконання постанови - починається відразу ж після її прийняття або після розгляду скарги (протесту). Розбіжності переважно стосуються назв стадій, причому, найбільше їх щодо назв двох з них - першої і третьої.

Початкова стадія має два основні варіанти назви: адміністративне розслідування [359]Производство по административным правонарушениям. - С. 13; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 347; [242]Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - С. 54; [250]Коваль Л. Адміністративне право України: Курс лекцій (Загальна частина). - С. 132-133; [168]Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 229.[359; 266; 242; 250; 168] або порушення справи про адміністративний проступок [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 202; [144]Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. - С. 177; [248] Клюшниченко А.П. Организация административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в свете Основ законодательства СССР об административных правонарушениях: Учеб. пособие. - С. 45.[112; 144; 248]. Проте, і той і інший варіанти викликають заперечення. Перш за все, термін «розслідування» має певне кримінальне забарвлення, його використання є зручним, але не зовсім коректним. До того ж, розслідувати справу неможливо, якщо її не порушено. Що ж стосується другої назви, то вона, як уявляється, є дещо незавершеною, оскільки одним тільки порушенням справи не буде досягнуто завдань цієї стадії. На думку дисертанта, правильно цю стадію слід назвати «порушення справи про адміністративний проступок і попереднє з'ясування її обставин», адже «розслідування», яке відстоюють деякі автори [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П.Голосніченка і Я.Ю.Кондратьєва. - С. 156.[105], полягає саме в попередньому з'ясуванні обставин справи.

Щодо назви другої стадії можна відзначити одностайність авторів: в більшості випадків вона називається розглядом справи про адміністративний проступок і винесенням постанови по ній, інколи використовується скорочена назва «розгляд справи», хоча зміст в неї вкладається той самий. Те ж саме можна сказати і про завершальну стадію провадження, яка в усіх джерелах називається однаково - виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

Третя, альтернативна стадія провадження в літературі називається або переглядом постанови [359]Производство по административным правонарушениям. - С. 13; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 347; [242]Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - С. 55.[359; 266; 242], або оскарженням чи опротестуванням постанови [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 202; [144]Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. - С. 177.[112; 144], і лише інколи ці дії поєднуються [417]Управленческие процедуры. - С.125.[417]. На думку дисертанта, найбільш прийнятною є остання позиція, і третю стадію провадження слід назвати «оскарження (опротестування) і перегляд постанови по справі про адміністративний проступок».

Розглянувши питання про сутність та види стадій провадження в справах про адміністративні проступки, зазначимо, що цей аналіз був необхідним для формулювання пропозицій до структурної побудови процесуальної частини майбутнього КпАП України. Як уявляється, ця частина має будуватися саме із врахуванням стадій провадження. Тобто всі структурні підрозділи (найкраще, щоб це були розділи) процесуальної частини, крім загальних питань, мають відповідати кожній із зазначених стадій і навіть більше того - мати таку ж назву. Це дозволить дещо покращити логічну побудову КпАП, вирішити деякі питання, які в наш час Кодексом не врегульовано, нарешті, зробити КпАП зручним для користування.

Про проблеми визначення деяких загальних питань провадження в справах про адміністративні проступки та закріплення системи і правового статусу його учасників вище вже було сказано. Розглянемо тепер особливості та перспективи регулювання стадій чи процедур зазначеного провадження в КпАП України, проблеми здійснення таких процедур посадовими особами міліції.

Насамперед, більш детальної регламентації потребують дії, які здійснюються на стадії порушення справи і попереднього з'ясування її обставин. Ця проблема безпосередньо і насамперед стосується міліції, адже саме її працівники порушують більшість справ про адміністративні проступки і здійснюють підготовчі дії на першій стадії провадження. Сьогодні зазначена стадія обмежена визначенням порядку застосування заходів припинення, спрямованих на забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, і порядку складення протоколу про адміністративний проступок. В КпАП відсутні норми, які регламентували б процесуальну діяльність, спрямовану на забезпечення прав учасників провадження (наприклад, порядок розгляду клопотання), на збирання і закріплення доказів тощо. Окремі положення КпАП застаріли, деякі з них не відповідають Конституції України, що ускладнює, а в окремих випадках унеможливлює застосовування адміністративної відповідальності.

Передусім, в КпАП має бути визначено підстави та приводи порушення провадження. Єдиною фактичною підставою порушення провадження є наявність в діянні особи складу адміністративного проступку. Проте самої лише фактичної підстави недостатньо для того, щоб провадження у справі розпочалося. Для цього необхідна ще й формальна, процесуальна підстава, тобто інформація про правопорушення. Іншими словами, крім підстави для порушення справи про адміністративний проступок має бути ще й привід. Такими приводами в КпАП слід, на думку дисертанта, визнати: звернення (письмові або усні) громадян; повідомлення посадових осіб органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; повідомлення засобів масової інформації; повідомлення об'єднань громадян; безпосереднє виявлення проступку уповноваженою посадовою особою. Закріплення в КпАП звернення громадян як приводу до порушення провадження стане однією з гарантій того, що їх права будуть захищені.

Особливе значення в процесуальній діяльності міліції має такий привід як безпосереднє виявлення порушення працівником міліції. Він відрізняється від інших приводів насамперед тим, що питання про порушення адміністративної справи вирішується за власною ініціативою працівника, який здійснює нагляд за виконанням відповідних правил. Зазначений привід має деякі особливості. По-перше, безпосередній розсуд працівника ніде не фіксується і тому не завжди підлягає контролю. По-друге, припущення про порушення виникає тільки у свідомості цього працівника. У випадку непідтвердження такого припущення нема необхідності офіційно спростовувати його винесенням якогось спеціального документа. Разом з тим в ряді випадків виникають проблеми із забезпеченням доказів вчинення проступку, оскільки часто при цьому присутні тільки працівники міліції, що нерідко дає привід необґрунтовано ставити під сумнів факт його вчинення.

Найважливішим документом, який складається на стадії порушення справи і попереднього з'ясування її обставин є протокол про адміністративний проступок. Ми не поділяємо точку зору деяких авторів про те, що складення протоколу є процесуальним моментом порушення справи [186]Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. - С. 93-94; [305]Масленников М.Я. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - С. 56; [239]Калаянов Д.П. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел. - С. 26.[186; 305; 239], протокол скоріше, як справедливо зазначається в літературі [417]Управленческие процедуры. - С. 127.[417], можна порівняти з обвинувальним висновком в кримінальному процесі, тобто в ньому вже фіксуються результати попереднього з'ясування обставин справи. Ще до складення протоколу може бути виконано ряд процесуальних дій - опитування свідків, потерпілих, застосовано заходи забезпечення провадження тощо. Отже, протокол можна вважати процесуальним документом, який фіксує закінчення стадії порушення справи і попереднього з'ясування її обставин.

Протокол є єдиною формалізованою підставою для подальшого провадження у справі про адміністративне правопорушення. Від того, наскільки грамотно його складено, залежить правильність розгляду справи по суті та обґрунтованість прийнятого рішення. Закон досить повно визначив перелік відомостей, які має бути відображено в протоколі. Ще детальніше порядок складення протоколу працівниками міліції врегульовано в Інструкцією з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом МВС України від 22 лютого 2001 року № 185. Проте зазначена детальність зовсім не означає, що в Інструкції вирішено всі проблеми. Зокрема, в закріпленому нею зразку бланку протоколу про адміністративне правопорушення варто було б, на думку дисертанта, безпосередньо перерахувати права та обов'язки, які оголошуються особі, щодо якої складається протокол. Тим більше, що в цій же Інструкції саме так вирішено зазначене питання у зразкові протоколу про порушення правил пожежної безпеки.

Особливе значення під час складення протоколу має викладення обставин вчиненого правопорушення [306]Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий: Учеб.-практ. пособие. - М., 1998. - С. 148.[306], від якого в подальшому буде залежати правильна кваліфікація діяння і застосування до порушника відповідних заходів впливу. Інструкція з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, затверджена наказом МВС України від 22 лютого 2001 року № 185 (п. 2.6), передбачає, що при викладенні обставин правопорушення вказуються число, місяць, рік, час його вчинення, суть правопорушення, які саме протиправні дії вчинила особа, яка притягається до адміністративної відповідальності. Додамо також, що викладення обставин вчинення проступку має також залежати від його виду, тобто в протоколі описуються об'єктивні і суб'єктивні ознаки діяння, за якими вони і відрізняються одне від одного.

Звернемо увагу ще на одну проблему, породжену невірним, як уявляється, тлумаченням ст. 256 КпАП. Мається на увазі ставлення деяких суддів до протоколів про адміністративні правопорушення, складені працівниками міліції. Дослідження матеріалів практики показує, що в багатьох випадках судді взагалі не визнають доказової сили протоколів, в яких відсутні вказівки на свідків порушення. Тому слід особливо наголосити на тому, що ст. 256 КпАП передбачає лише можливість наведення в протоколі прізвищ і адрес свідків (в законі сказано, якщо вони є - виділено нами - А.К.). Якщо ж свідків нема, а таке буває досить часто, це аж ніяк не впливає на визнання протоколу правомірним, його доказова сила від цього абсолютно не зменшується. Це й логічно, адже протокол складено посадовою особою, уповноваженою на це законом, підписано як ним, так і порушником, який тим самим практично визнає факт вчинення проступку. Можна навіть стверджувати, що із змісту ст. 256 КпАП випливає визнання законом, так би мовити, презумпції законності протоколу, якщо в ньому дотримано всіх передбачених вимог. Тобто закон, надаючи тим чи іншим посадовим особам право складати протоколи про адміністративні правопорушення і визнаючи їх повноважними учасниками цього провадження, довіряє їх професійності.

Важливе практичне значення має вирішення питання про те, хто від імені міліції має право складати протоколи про адміністративні проступки, оскільки в законі однозначно воно не вирішено. В ст. 255 КпАП з цією метою використано досить невизначену форму „уповноважені на те посадові особи органів внутрішніх справ”, хоча розуміється при цьому саме міліція. Логіка підказує, що вжиття терміна „уповноважені” передбачає закріплення в майбутньому цих повноважень спеціальним актом [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий) / Под общ. ред. А.С. Васильева. - С. 846-847.[255]. Проте у відомчих нормативних актах МВС України це питання однозначно, в повному обсязі, на жаль, також не вирішено. В п. 2.2 згаданої Інструкції знову ж таки сказано про право складати протоколи про адміністративні правопорушення уповноважених на це посадових осіб територіальних і транспортних органів та підрозділів внутрішніх справ, які мають спеціальні звання. В цій же Інструкції передбачається використання бланків протоколів, які є документами суворої звітності. Логічно було б зробити висновок, що право складати протоколи надається тим працівникам міліції, які мають зазначені бланки. Але, виявляється, відсутність бланка не є перешкодою для складення протоколу, оскільки інший відомчий акт - Інструкція з організації провадження у справах про адміністративні порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, затверджена наказом МВС України від 25 лютого 1994 року № 91, передбачає, що у разі відсутності встановленого бланка протоколу працівник міліції може користуватися бланком протоколу іншої форми, зазначивши в ньому у відповідності зі ст. 256 КпАП відомості, потрібні для правильного вирішення справи. Таким чином, для вирішення зазначеного питання, на думку дисертанта, слід звернутися до загальних норм Закону України „Про міліцію”, п. 7 ст. 11 якого закріплює право всіх працівників міліції, тобто осіб, які мають спеціальні звання міліції, складати протоколи про адміністративні правопорушення.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16