Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україн

Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україн

В КпАП не врегульовано питання про те, в скількох примірниках має складатися протокол про адміністративний проступок. Деякі автори вважають, що в кожному випадку вчинення правопорушення має складатися два примірники протоколу, а інколи і три (якщо проступком заподіяно майнову шкоду) [305]Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - С. 62.[305], інші - що лише в разі вчинення проступку групою осіб протокол обов'язково необхідно складати на кожного порушника окремо [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 350; [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П.Голосніченка і Я.Ю.Кондратьєва. - С. 158.[266; 105]. Остання позиція узгоджується з положеннями Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення. Заслуговує на увагу, як уявляється, пропозиція про доцільність включення до проекту КпАП положення про те, що фізичній особі чи законному представникові юридичної особи, щодо яких порушено справу про адміністративний проступок, а також потерпілому на їх прохання вручається під розписку копія протоколу про це правопорушення [233]Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности. Дисс. ... канд. юрид. наук. - С. 153.[233]. Таке правило реально сприятиме дотриманню законності притягнення до адміністративної відповідальності вже з моменту складання протоколу про адміністративне правопорушення.

Важливе значення для закріплення доказів і правильного вирішення справи часто мають різні матеріали, які додаються до протоколу. Багато таких матеріалів - рапортів, протоколів, актів, довідок, схем тощо - оформляє також міліція. Зокрема, Інструкція з організації провадження у справах про адміністративні порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, затвердженої наказом МВС України від 25 лютого 1994 року № 91, встановлює вимоги до схеми, яка має складатися в кожному випадку порушень правил, норм і стандартів, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, якщо внаслідок цього було пошкоджено транспортні засоби, вантажі, шляхи, шляхові та інші споруди чи інше майно, а також закріплює обов'язок працівників щодо складання в ряді випадків актів, протоколів тощо.

В літературі часто порушується питання про можливість закріплення в КпАП строків складення і надіслання протоколу за підвідомчістю. Як зазначає М.Я. Маслєнніков, не можна визнати припустимим той факт, коли попередня підготовка справи невиправдано затягується на місяць, а справу має бути розглянуто протягом доби. Тому від пропонує в законодавстві закріпити для підготовки справи єдиний строк - 10 діб з моменту одержання компетентним органом сигналу про вчинений проступок [305]Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - С. 55.[305]. Дійсно, щодо більшості справ якихось особливих строків для збору доказів непотрібно, тому що факт вчинення проступку очевидний, але в більш складних випадках, коли необхідно проводити додаткові перевірки, такий строк може бути необхідним [417]Управленческие процедуры. - С.126.[417]. Що ж стосується строку, протягом якого протокол має бути надіслано за підвідомчістю (якщо справа розглядається органом чи посадовою особою іншої системи), то цілком достатньо, на думку дисертанта, для такого надіслання встановити трьохденний строк з дня його складення.

КпАП передбачає ряд винятків із загального правила, коли протокол про адміністративне правопорушення може не складатися. Це допускається у випадках вчинення незначних порушень загальнообов'язкових правил, за які попередження може фіксуватися, а штраф стягуватися на місці вчинення проступку. В літературі таке провадження одержало назву спрощеного або прискореного, оскільки тут посадова особа, яка виявила проступок, сама приймає рішення про накладення стягнення і виконує своє рішення [417]Там само. - С. 124; [103]Адміністративна відповідальність в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. А.Т.Комзюка. 2-е вид., перероб. і доп. - С. 52.[417; 103]. На практиці найчастіше спрощений порядок провадження використовувався працівниками ДАІ, але останнім часом їх було невиправдано, на думку дисертанта, позбавлено права застосовувати адміністративні стягнення у вигляді попередження і штрафу на місці вчинення проступку. Як уявляється, така можливість, забезпечуючи оперативність адміністративної відповідальності, чи не найбільше обумовлювала її ефективність в цій сфері. До того ж, можливість сплати штрафу на місці більше навіть відповідає інтересам громадянина, ніж працівника правоохорони, адже йому не треба з'являтися на розгляд справи, потім відвідувати фінансову установу, здавати суб'єктові юрисдикції квитанцію тощо, і все це в умовах, коли нема жодної суперечки щодо наявності чи відсутності проступку, вини особи у його вчиненні та інших обставин порушення. Крім того, ст. 258 КпАП передбачає в цьому випадку додаткові гарантії для громадянина, який може просто відмовитись від сплати штрафу, що робить обов'язковим складення протоколу. Як ще одну гарантію можна запропонувати для таких випадків встановлення у відповідних статтях Особливої частини КпАП фіксованого, абсолютного розміру штрафу, що якраз сприяло б боротьбі з корупцією і свавіллям посадових осіб.

Все ж у міліції залишилось право застосовувати штраф на місці вчинення деяких адміністративних проступків, які становлять порушення ряду правил користування засобами транспорту (ч. 3 ст. 109, ст.ст. 110, 115, ч. 1 і 2 ст. 119, ст. 135 КпАП). В усіх перерахованих випадках розмір штрафу не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (51 грн.), хоча і ця сума, як уявляється, занадто велика для стягнення штрафу на місці вчинення проступку. На думку дисертанта, максимальним розміром штрафу, який може стягуватися на місці, слід визнати штраф на суму не більше ніж 10-15 грн., тобто 1 неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Розгляд справ про адміністративні правопорушення і винесення постанови - центральна стадія провадження в справах про них, на ній вирішуються найважливіші завдання цього провадження. Головна мета діяльності суб'єктів юрисдикції на цій стадії полягає у встановленні фактичних обставин справи і юридичній оцінці діяння особи, тобто у вирішенні справи по суті. Зазначена стадія, як свідчить аналіз відповідних положень КпАП, включає три етапи: підготовку справи до розгляду, розгляд справи і прийняття по ній постанови.

Основною проблемою на етапі підготовки посадовою особою міліції справи до розгляду можна назвати відсутність законодавчого закріплення порядку вирішення ряду питань. Зокрема, до ст. 278 КпАП, як уявляється, необхідно включити положення про те, що посадова особа встановлює, чи належить розгляд справи до її компетенції, і або приймає справу до свого провадження, або надсилає її за підвідомчістю. В цій статті доцільно закріпити повноваження суб'єктів адміністративної юрисдикції щодо можливого повернення матеріалів справи та обов'язок відповідних суб'єктів щодо усунення недоліків, а також повноваження щодо витребування від підприємств, установ, організацій даних, необхідних для правильного вирішення справи, та обов'язок відповідних посадових осіб щодо надання таких даних.

Для розгляду справи передбачено ряд обов'язкових правил. Це, перш за все, місце і строки її розгляду. В літературі часто піддається критиці встановлення різних за тривалістю строків для розгляду справ про різні адміністративні проступки і висловлюються пропозиції про необхідність уніфікувати їх залежно від суб'єктів розгляду справи [305]Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - С. 76-77.[305]. На думку дисертанта, ця пропозиція загалом заслуговує на увагу, для справ про адміністративні проступки слід передбачити єдиний строк - 15 діб з моменту одержання протоколу та інших матеріалів справи відповідним органом чи посадовою особою. Єдиний виняток мають становити справи про правопорушення, за які передбачено можливість застосування адміністративного затримання до розгляду справи. Для тих випадків, коли суб'єкт адміністративної юрисдикції вважає необхідним з'ясувати якісь додаткові обставини правопорушення і витребувати з цією метою додаткові матеріали, слід передбачити його право відкласти розгляд справи на певний строк з прийняттям відповідного рішення.

На думку дисертанта, слід посилити загальне значення процесуальних строків і відповідальність суб'єктів юрисдикції за їх дотримання. В наш час порушення того чи іншого строку (наприклад, строку розгляду справи) практично ніяких правових наслідків не тягне. Уявляється, що недодержання встановленого строку розгляду справи має бути підставою для скасування постанови і закриття справи, інакше взагалі відпадає потреба в його регулюванні.

В літературі висловлювалась пропозиція про необхідність доповнення законодавства про адміністративні правопорушення нормою, яка закріплювала б обов'язок ведення протоколу засідання під час розгляду справи всіма суб'єктами адміністративної юрисдикції, а не тільки колегіальними органами, тобто також і посадовими особами міліції [417]Управленческие процедуры. - С. 135.[417]. Пропозиція загалом цікава, але сумніви викликає необхідність ускладнення процедури розгляду справ про адміністративні проступки, який і так, як свідчать дослідження практики, часто здійснюється у значно спрощеному порядку. До того ж, відносна простота провадження в літературі називається одним із основних його принципів [248]Клюшниченко А.П. Организация административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в свете Основ законодательства СССР об административных правонарушениях: Учеб. пособие. - С. 45.[248].

Головною проблемою правового регулювання змісту постанов по справах про адміністративні проступки слід назвати відсутність серед вимог, які до нього ставляться, вмотивованості рішення. На практиці неправильне використання альтернативних та відносно-визначених санкцій посадовими особами міліції є одним із досить поширених порушень законодавства про адміністративні проступки. Це порушення серйозно зачіпає права громадян, оскільки мінімальна і максимальна межі стягнення часто дуже відрізняються. Закон вимагає в цих випадках врахування цілого ряду обставин, однак, встановити, що саме врахував суб'єкт адміністративної юрисдикції для визначення конкретного заходу стягнення, практично неможливо, тому що це не відображається в жодному документі. У зв'язку з цим в КпАП необхідно закріпити правило, що постанова по справі про адміністративний проступок має бути вмотивованою, тобто зазначений суб'єкт має перерахувати в ній всі враховані обставини.

Необхідно також забезпечити реальне вручення (надіслання) відповідним учасникам провадження копії постанови по справі, адже від цього залежить реалізація права на захист. Це тим більш важливо, що дуже велика кількість справ про адміністративні проступки розглядаються за відсутності не тільки потерпілих, але і осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності. Зважаючи на важливість вручення копії постанови, можна було б навіть з цим моментом пов'язати набрання нею чинності та виникнення обов'язку її виконання.

Встановлення процедури оскарження і перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення є однією з найважливіших процесуальних гарантій законності притягнення до адміністративної відповідальності. На відміну від інших стадій провадження в справах про адміністративні правопорушення стадія перегляду є факультативною, необов'язковою. Лише невелика кількість справ розглядається в порядку контролю [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П.Голосніченка і Я.Ю.Кондратьєва. - С. 160.[105]. Вже сам факт існування такої стадій має велике превентивне значення, дисциплінує тих, кому доручено застосовувати адміністративні стягнення.

Існує два види оскарження постанов по справах про адміністративні проступки: спеціальне і загальне. Спеціальна скарга, чи скарга в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення, подається і розглядається за правилами, закріпленими в главі 24 КпАП. Право громадян на загальну скаргу і порядок її розгляду регулюється Законом України «Про звернення громадян». Загальна скарга може бути подана як особами, особисто зацікавленими в результаті справи, так і іншими громадянами, вона може бути і індивідуальною, і колективною. Законодавством не обмежується ні термін загального оскарження, ні коло адресатів. Така скарга може бути надіслана прокурору, депутату, в редакцію засобів масової інформації, у вищий орган тощо.

Зовсім інакше вирішується питання щодо спеціальної скарги. Відповідно до ст. 287 КпАП постанову посадової міліції може бути оскаржено особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Порядок оскарження в наш час ст. 288 КпАП передбачає тільки альтернативний, тобто на вибір скаржника скарга подається або у вищий орган (вищій посадовій особі) або в районний (міський) суд. В літературі звертається увага на проблему можливості оскарження постанови до суду після того, як спочатку скаргу було подано вищому в порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі і його рішення не задовольнило скаржника [305]Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - С. 118-120.[305]. В КпАП зазначене питання не вирішено. На думку дисертанта, слід погодитися з висновком про те, що це питання має вирішуватись позитивно, оскільки мова йде про реалізацію конституційних гарантій судового захисту прав громадян в адміністративно-юрисдикційному процесі.

Під час розгляду скарги або протесту уповноважена вища посадова особа міліції зобов'язана перевірити законність і обґрунтованість винесеної постанови, уважно розібратися в суті скарги або протесту і прийняти відповідне рішення. З цією метою має бути з'ясовано ряд обставин, які стосуються як матеріальних, так і процесуальних підстав притягнення до адміністративної відповідальності, тобто чи було встановлено факт вчинення правопорушення, вину особи в його вчиненні, чи не пропущено строки накладення адміністративного стягнення та розгляду справи, чи дотримано порядку розгляду справи тощо.

За результатами розгляду скарги або протесту зазначена посадова особа може прийняти одне із рішень, передбачених ст. 293 КпАП. При цьому виникає запитання, що може бути причиною зміни або скасування постанови, на що зверталася увага в проекті Концепції реформи адміністративного права. В проекті КпАП зроблено спробу визначити підстави для такої зміни або скасування, але ці підстави, не зовсім вдало запозичені з Кримінально-процесуального кодексу, на думку дисертанта, дещо надумані, особливо це стосується процесуальних підстав. Якщо вже використовувати за аналогією положення кримінального процесу, то такими підставами слід визнати: однобічність або неповноту попереднього з'ясування обставин справи, за матеріалами якого винесено постанову; невідповідність висновків суб'єкта юрисдикції, викладених у постанові, фактичним обставинам справи; неправильне застосування адміністративно-деліктного закону; грубе порушення процесуального адміністративно-деліктного закону; невідповідність накладеного стягнення серйозності проступку і особі порушника тощо.

Нарешті, потребують також вирішення проблеми виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Виконання міліцією постанов можна визнати вирішальною стадією всього провадження в справах про адміністративні правопорушення, адже якщо постанову винесено, але не виконано, втрачається весь виховний вплив накладеного стягнення, а робота, здійснена багатьма працівниками для притягнення винного до адміністративної відповідальності, виявляється марною. Як зазначалося, міліція виконує постанови про застосування таких адміністративних стягнень як попередження, штраф, позбавлення права керування транспортними засобами і адміністративний арешт.

Необхідною умовою виконання постанови є набрання нею чинності. Це означає, що постанова набула юридичного значення і є обов'язковою до виконання згідно зі ст. 298 КпАП. У зв'язку з цим дуже важливим є визначення моменту набрання постановою чинності, адже в законодавстві це питання не вирішено. На підставі того, що постанова про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню з моменту її винесення, а виконуватися може тільки постанова, яка набрала чинності, в літературі зроблено логічний висновок про те, що постанова по справі набирає чинності негайно після винесення, що властиво для правових актів управління загалом [168]Васильєв А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 235; [250]Коваль Л. Адміністративне право України: Курс лекцій (Загальна частина). - С. 142; [417]Управленческие процедуры. - С. 144.[168; 250; 417]. У випадках оскарження чи опротестування постанови її виконання припиняється на певний час, а потім відновлюється, якщо скарга чи протест залишилися без задоволення.

Постанова, яка набрала чинності, - це своєрідний виконавчий документ. Можна не погоджуватися із доцільністю чи справедливістю застосування посадовою особою міліції того чи іншого стягнення, його розміру, але лише до того часу, поки постанова не набрала чинності. Надалі - це документ, який підлягає обов'язковому виконанню, оскільки його винесено від імені держави. І забезпечення беззаперечного виконання постанови - це свідчення авторитету держави та міліції як органу, який діяв від її імені. У зв'язку з цим неприпустимими є факти невиконання постанов про накладення адміністративних стягнень, найчастішими з яких є несплата штрафу. За різними статистичними даними, останніми роками з різних причин не виконується 20-30 % постанов про накладення штрафу.

Варто мати на увазі, що в наш час провадження щодо примусового стягнення штрафу нормами КпАП не регулюється, його тепер слід розглядати як окреме адміністративне провадження. Проте це не означає, що законодавство про адміністративні проступки не повинне сприяти реальному виконанню постанов. Сплата штрафу - це правовий обов'язок порушника, і він сам має турбуватися, як йому виконати цей обов'язок. Як можливий варіант вирішення цього питання можна запропонувати встановлення для порушника, в разі ухилення останнього від сплати штрафу, додаткових санкцій, перш за все, у вигляді автоматичного збільшення розміру штрафу, а в разі подальшого ухилення - заміни його адміністративним арештом. Крім цього, заміну одного виду адміністративного стягнення іншим, яку чинне законодавство про адміністративні проступки допускає дуже рідко, можна було б передбачити як загальне правило для всіх випадків, коли виконання стягнення з якихось причин неможливе. Тим самим виконувалося б головне призначення провадження - реальна реалізація заходів адміністративної відповідальності.

В наш час дещо ускладнилась діяльність міліції щодо виконання постанов про накладення такого адміністративного стягнення як позбавлення права керування транспортними засобами. Це стягнення застосовується в основному за проступки, справи про які тепер розглядають судді, тобто фактично його накладання в більшості випадків здійснюється у судовому порядку. Виконання ж зазначеного стягнення ст. 317 КпАП покладає на посадових осіб Державтоінспекції. Варто зазначити, що процедура виконання цього стягнення зовсім не змінилася, хоча вона була розрахована на те, що його застосовували працівники ДАІ і самі ж виконували. Тепер же виникла проблема врегулювання порядку передачі постанови на виконання, змісту та порядку її виконання, питань взаємодії з цього приводу судді і посадових осіб ДАІ тощо.

Існуюча проблема невиконання багатьох постанов про накладення адміністративних стягнень тягне за собою ще одну проблему: з якого часу вважати особу такою, ще не була піддана адміністративному стягненню відповідно до ст. 39 КпАП? Як уявляється, вирішення цього питання має залежати, як зазначається в літературі, від того, з якої причини не було виконано постанову [417]Управленческие процедуры. - С. 147.[417]. Якщо особа ухилялася від виконання постанови, її можна визнавати такою, що притягалася до адміністративної відповідальності.

Викладене свідчить про те, що нормативне закріплення процедур притягнення до адміністративної відповідальності як в цілому, так і діяльності міліції в цій сфері, зокрема, потребує подальшого розвитку і удосконалення, у зв'язку з чим необхідно прискорити роботу з підготовки і прийняття нового КпАП України, реалізувавши в ньому всі новітні розробки юридичної науки, в тому числі присвячені дослідженню проблем провадження в справах про адміністративні проступки.

На закінчення можна запропонувати наше бачення структури процесуальної частини майбутнього Кодексу України про адміністративні проступки:

ПРОЦЕСУАЛЬНА ЧАСТИНА

Розділ І. Загальні положення

Глава 2. Органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні проступки.

Глава 3. Підвідомчість справ про адміністративні проступки.

Глава 4. Особи, які беруть участь в провадженні у справах про адміністративні проступки.

Глава 5. Обставини, що виключають можливість участі у справі про адміністративний проступок.

Глава 6. Докази.

Розділ ІІ. Порушення справи про адміністративний проступок і попереднє з'ясування її обставин

Глава 1. Основні положення.

Глава 2. Протокол про адміністративний проступок.

Глава 3. Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки.

Розділ ІІІ. Розгляд справ про адміністративні проступки і винесення постанови

Глава 1. Основні положення.

Глава 2. Підготовка справи про адміністративний проступок до розгляду.

Глава 3. Розгляд справи про адміністративний проступок.

Глава 4. Постанова по справі про адміністративний проступок.

Розділ ІV. Оскарження (опротестування) і перегляд постанови по справі про адміністративний проступок

Глава 1. Основні положення.

Глава 2. Оскарження (опротестування) постанови по справі про адміністративний проступок.

Глава 3. Перегляд постанови по справі про адміністративний проступок.

Розділ V. Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень

Глава 1. Основні положення.

Глава 2 і наступні. (Провадження щодо виконання постанов про накладення конкретних видів адміністративних стягнень та постанов в частині відшкодування майнової шкоди. Кількість глав та їх назви тут будуть залежати від того, як буде закріплено систему адміністративних стягнень).

Висновки до розділу ІV

1. Адміністративно-юрисдикційна діяльність міліції спрямована на реалізацію визначених законодавством повноважень щодо боротьби з адміністративними правопорушеннями і полягає, зокрема, у виявленні цих правопорушень, збиранні та перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді підвідомчих справ та винесенні по них відповідних постанов, надісланні окремих справ для розгляду за підвідомчістю, а також у виконавчому провадженні в таких справах.

2. Хоча міліція вирішує значну кількість справ про адміністративні проступки, все ж важлива особливість її адміністративно-юрисдикційної діяльності полягає в тому, що домінуючим напрямком цієї діяльності є забезпечення громадського порядку і громадської безпеки. Адміністративно-правова їх охорона здійснюється і іншими державними органами, але міліція виконує цю діяльність спеціально, функціонально.

3. В наш час міліція наділена правом застосовувати три види адміністративних стягнень: попередження, позбавлення спеціального права і штраф. Ще одне адміністративне стягнення - адміністративний арешт - міліція тільки виконує.

4. Адміністративно-юрисдикційною діяльністю міліції слід визнати врегульовану адміністративним законодавством діяльність її посадових осіб, спрямовану на виявлення адміністративних проступків і здійснення провадження в справах про них, яке включає оформлення матеріалів про ці проступки, розгляд і вирішення справ про них, в тому числі застосування адміністративних стягнень, перегляд постанов по справах внаслідок оскарження або опротестування, а також їх виконання.

5. Оскільки адміністративно-юрисдикційна діяльність є нічим іншим як діяльністю щодо реалізації адміністративної відповідальності, підстави і тої, і іншої є однаковими. Про підстави адміністративної відповідальності прийнято говорити в кількох аспектах: перш за все, в загальному нормативному плані, тобто як про сукупність правових норм, відповідно до яких вона встановлюється і реалізується, а також про підстави відповідальності в кожному конкретному випадку її застосування, тобто про фактичну підставу, якою є особливий вид правопорушення - адміністративне.

6. Норми, які регулюють адміністративну відповідальність, містяться в багатьох законодавчих актах. Такий стан справ не можна визнати нормальним, оскільки вже кодифіковане законодавство потребує ніби додаткової кодифікації. Тому в новому КпАП потрібно врахувати цей недолік і передбачити механізм, який би забезпечував концентрацію всіх норм, які регулюють адміністративну відповідальність, саме в цьому Кодексі. Інші ж нормативні акти можуть лише встановлювати її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці особливості не можна передбачити в КпАП.

7. Адміністративним проступком доцільно визнати суспільно шкідливу, протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на права і свободи громадян, права і законні інтереси інших суб'єктів, власність, громадський порядок і громадську безпеку, встановлений порядок діяльності державних органів та установ і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

8. Адміністративні стягнення становлять третю, останню складову адміністративного примусу, реалізація повноважень щодо їх застосування складає серцевину адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції. Адміністративні стягнення відрізняються від двох інших видів заходів адміністративного примусу способом забезпечення правопорядку, відмінностями нормативної регламентації, метою, фактичними підставами, правовими наслідками та процесуальними особливостями застосування. Вони характеризуються стабільністю змісту і призначення, застосовуються лише до винних у вчиненні адміністративних проступків. Тому загальною їх особливістю є репресивний, каральний характер.

9. Попередження може бути ефективним в тому випадку, якщо санкція відповідної норми передбачає можливість його застосування поряд з іншими стягненнями (найчастіше - штрафом). Якщо ж інші стягнення застосувати неможливо, то це означає, по суті, відсутність відповідальності за те чи інше діяння, адже скільки разів таке порушення не повторювалося б, накладено може бути тільки попередження.

10. Штраф - найпоширеніше адміністративне стягнення, яке передбачається майже за всі адміністративні правопорушення, справи про які підвідомчі міліції. Домінування штрафу в адміністративно-юрисдикційній практиці пояснюється, по-перше, поширеністю цієї санкції і, по-друге, можливістю оперативного і гнучкого його використання як засобу впливу на матеріальні інтереси правопорушника.

11. Відсутність логіки у визначенні санкцій за ті чи інші проступки, в тому числі й ті, справи про які підвідомчі міліції, слід визнати загальною проблемою правового регулювання адміністративної відповідальності. На думку дисертанта, під час визначення і закріплення в законі розміру санкції за конкретний проступок як головний критерій має враховуватися суспільна шкідливість останнього.

12. Позбавлення права керування транспортними засобами закон допускає лише в разі систематичного недотримання (невиконання) порядку користування цим спеціальним правом, вчинення грубих порушень правил дорожнього руху, що створюють загрозу життю, здоров'ю людей, а також майну як самого порушника, так об'єктам державної, колективної чи приватної власності, природі.

13. Накладення адміністративних стягнень посадовими особами міліції, крім того, що здійснюється в рамках певних процедур, має відбуватися також із дотриманням ряду загальних правил, суть яких полягає в реалізації найважливіших принципів адміністративної відповідальності - її законності та індивідуалізації.

14. Основним критерієм, який дозволяє класифікувати проступки, справи про які підвідомчі міліції, і який досить адекватно ілюструє специфіку юрисдикційної діяльності міліції, є сфера суспільних відносин, на які вони посягають, тобто їх родовий і видовий об'єкти. Такими об'єктами частіш за все є громадський порядок і громадська безпека, власність, встановлений порядок управління, тобто відносини, охорона яких становить основні завдання і функції міліції.

15. Всі адміністративні проступки, названі в ст. 222 КпАП, тобто справи про які підвідомчі міліції, можна, на думку дисертанта, об'єднати в 5 груп:

- адміністративні проступки, які посягають на громадську безпеку, причому, це не тільки правопорушення, передбачені гл. 14 КпАП, адже поняття громадської безпеки значно ширше, ніж самогоноваріння;

- правопорушення, що посягають на громадський порядок;

- правопорушення, які посягають на встановлений порядок управління;

- правопорушення, що посягають на власність, а також відносини, які складаються з метою її збереження і охорони;

- правопорушення у сфері підприємницької діяльності. На думку дисертанта, ці проступки потрібно виключити із сфери адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції.

16. Для адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції важливе значення має належна кваліфікація протиправних діянь. Кваліфікація адміністративних проступків - це встановлення ознак вчиненого діяння і співставлення їх з ознаками того чи іншого складу правопорушення з метою визначення відповідності, співпадання цих ознак і формулювання висновку про наявність або відсутність складу конкретного адміністративного правопорушення.

17. Адміністративно-юрисдикційна діяльність міліції здійснюється в певних процесуальних формах, закріплених нормами законодавства про адміністративні правопорушення, які в сукупності становлять процесуально-правовий інститут провадження в справах про зазначені правопорушення.

18. В майбутньому КпАП потребують більш повного законодавчого закріплення принципи провадження, яким в чинному КпАП, як уявляється, приділена недостатня увага. Усі ці принципи мають бути «робочими», тобто такими, порушення яких тягне незаконність постанови з усіма її наслідками. Це, зокрема, такі принципи як законність, розгляд справи про адміністративний проступок на засадах рівності громадян, презумпція невинуватості, забезпечення права на захист, встановлення об'єктивної (матеріальної) істини, публічність (офіційність), гласність (відкритість) розгляду справи, безпосередність, самостійність і незалежність суб'єктів адміністративної юрисдикції в прийнятті рішень і підкорення їх тільки закону, національна мова провадження.

19. Посилення захисту прав осіб, які беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення, є також однією з основних проблем, якою постійно мають опікуватися посадові особи міліції під час здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності. Перш за все, це стосується особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. До числа проблем захисту її прав можна віднести, зокрема, регулювання участі захисника у провадженні. Як уявляється, з цивільного процесуального законодавства доцільно запозичити інститут представництва і закріпити в КпАП право особи запросити для участі в провадженні як представника своїх інтересів будь-якого громадянина, незалежно від його освіти і кваліфікації.

20. В наш час адвокат чи інший фахівець в галузі права може брати участь лише у розгляді справи про адміністративний проступок, тобто бути присутнім на засіданні. Разом з тим з метою реального захисту прав громадян слід забезпечити його участь з моменту складення протоколу або затримання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.

21. Для встановлення режиму законності необхідно сконцентрувати увагу не тільки на гарантіях прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, але і на гарантіях, наданих особі, якій правопорушенням заподіяно моральну, фізичну чи майнову шкоду, тобто потерпілому. Як мінімум, в ст. 269 КпАП права потерпілого має бути закріплено в такому ж обсязі, в якому в ст. 268 КпАП це зроблено щодо порушника.

22. В правовому регулюванні обов'язків свідка існує проблема забезпечення не тільки правдивості пояснень, але і самої участі його в провадженні. За винятком випадків виклику свідка до суду, коли його явка забезпечується засобами адміністративної відповідальності (ст.185-3 КпАП), змусити свідка належним чином виконати свої обов'язки практично неможливо. На думку дисертанта, адміністратвину відповідальність слід передбачити за злісне ухилення свідка від явки за викликом будь-якого суб'єкта адміністративної юрисдикції, а також за відмову давати пояснення та неправдиві пояснення. Приблизно те ж можна сказати також про забезпечення участі у провадженні перекладача.

23. На думку дисертанта, першу стадію провадження доцільно назвати «порушення справи про адміністративний проступок і попереднє з'ясування її обставин», адже «розслідування», яке відстоюють деякі автори, полягає саме в попередньому з'ясуванні обставин справи. Третю ж стадію слід назвати «оскарження (опротестування) і перегляд постанови по справі про адміністративний проступок».

24. В КпАП має бути визначено підстави та приводи порушення провадження. Єдиною фактичною підставою порушення провадження є наявність в діянні особи складу адміністративного проступку. Приводами в КпАП слід, на думку дисертанта, визнати: звернення (письмові або усні) громадян; повідомлення посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; повідомлення засобів масової інформації; повідомлення об'єднань громадян; безпосереднє виявлення проступку уповноваженою посадовою особою. Закріплення в КпАП звернення громадян як приводу до порушення провадження стане однією з гарантій того, що їх права будуть захищені.

25. На думку дисертанта, слід посилити загальне значення процесуальних строків і відповідальність суб'єктів юрисдикції за їх дотримання. В наш час порушення того чи іншого строку (наприклад, строку розгляду справи) практично ніяких правових наслідків не тягне. Уявляється, що недодержання встановленого строку розгляду справи має бути підставою для скасування постанови і закриття справи, інакше взагалі відпадає потреба в його регулюванні.

26. Головною проблемою правового регулювання змісту постанов по справах про адміністративні проступки слід назвати відсутність серед вимог, які до нього ставляться, вмотивованості рішення. У зв'язку з цим в КпАП необхідно закріпити правило, що постанова по справі про адміністративний проступок має бути вмотивованою, тобто зазначений суб'єкт має в постанові перерахувати всі обставини, які було враховано під час обрання конкретного заходу стягнення.

27. Необхідно забезпечити реальне вручення (надіслання) відповідним учасникам провадження копії постанови по справі, адже від цього залежить реалізація права на захист. Зважаючи на важливість вручення копії постанови, можна було б навіть з цим моментом пов'язати набрання нею чинності та виникнення обов'язку її виконання.

28. Підставами зміни або скасування постанови слід визнати: однобічність або неповноту попереднього з'ясування обставин справи, за матеріалами якого винесено постанову; невідповідність висновків суб'єкта юрисдикції, викладених у постанові, фактичним обставинам справи; неправильне застосування адміністративно-деліктного закону; грубе порушення процесуального адміністративно-деліктного закону; невідповідність накладеного стягнення серйозності проступку і особі порушника тощо.

29. Постанова, яка набрала чинності, - це своєрідний виконавчий документ. Можна не погоджуватися із доцільністю чи справедливістю застосування посадовою особою міліції того чи іншого стягнення, його розміру, але лише до того часу, поки постанова не набрала чинності. Надалі - це документ, який підлягає обов'язковому виконанню, оскільки його винесено від імені держави. І забезпечення беззаперечного виконання постанови - це свідчення авторитету держави та міліції як органу, який діяв від її імені.

30. Нормативне закріплення процедур притягнення до адміністративної відповідальності як в цілому, так і діяльності міліції в цій сфері, зокрема, потребує подальшого розвитку і удосконалення, у зв'язку з чим необхідно прискорити роботу з підготовки і прийняття нового КпАП України, реалізувавши в ньому всі новітні розробки юридичної науки, в тому числі присвячені дослідженню проблем провадження в справах про адміністративні проступки.

ВИСНОВКИ

В дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми - визначення сутності та особливостей адміністративного примусу, його місця в правоохоронній діяльності міліції, мети та видів, правових і фактичних підстав застосування його заходів. Основним завданням дослідження було вироблення на основі аналізу теоретичних засад, системи правового регулювання та практичної реалізації міліцією адміністративно-примусових заходів теорії адміністративного примусу, який застосовується в правоохоронній діяльності міліції, і визначення шляхів удосконалення цієї діяльності. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

Визначаючи місце адміністративного примусу в системі методів правоохоронної діяльності міліції, зроблено висновок, що головною властивістю, яка обумовлює специфіку міліції як суб'єкта виконавчої влади, є саме наділення правом застосування примусу, в тому числі адміністративного. Причому, примус тут розуміється широко - як використання беззастережних однобічних приписів, яке включає не тільки прямі (фізичні), але й опосередковані його форми.

Сутність та особливості адміністративного примусу вперше визначаються шляхом з'ясування його державно-владного характеру, з точки зору розуміння його як виду державного примусу, єдиного примусу, який може застосовуватися від імені всього суспільства до будь-яких осіб та організацій, що перебувають на території держави, а також включає в себе заходи, які не можуть використовувати інші соціальні суб'єкти. З'ясовується основні властивості адміністративного примусу, у визначенні акцент зроблено саме на примусовому характері заходів, які застосовуються незалежно від волі і бажання правозобов'язаних суб'єктів, на що раніше дослідниками не зверталася увага.

Систематизацію та класифікацію заходів адміністративного примусу, які застосовуються міліцією, здійснено з використанням ознак, сформульованих дисертантом, зокрема, враховано всі обставини, пов'язані з регламентацією правових та фактичних підстав, умов, порядку і кінцевої мети застосування цих заходів. Відповідно до цього заходи адміністративного примусу, які застосовуються міліцією, поділено на три групи: адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного і адміністративні стягнення.

Правові засади застосування міліцією адміністративного примусу вперше проаналізовано з огляду на їх важливість з точки зору забезпечення прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів різних юридичних осіб. Аналіз системи джерел правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу дозволив зробити висновок про те, що в наш час воно здійснюється без врахування існування цього примусу як самостійного адміністративно-правового інституту. На думку дисертанта, цей інститут адміністративного права повинен мати джерелом відповідний спеціальний закон, який би врегулював основні положення адміністративного примусу, підстави та порядок застосування ряду заходів, які не належать до адміністративних стягнень.

В аналізі сутності адміністративно-запобіжних заходів вперше акцент зроблено на обґрунтуванні їх примусового характеру та можливостей застосування за відсутності правопорушень як питань, з'ясованих в науці недостатньо, охарактеризовано особливості, умови та порядок застосування міліцією окремих їх видів - заходів, які використовуються з метою безпосереднього попередження чи виявлення правопорушень, та заходів, які застосовуються з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин.

В характеристиці заходів адміністративного припинення основну увагу приділено визначенню нормативних та фактичних підстав їх застосування міліцією, характеру впливу цих заходів на протиправну ситуацію, а також їх видів. Вперше аргументовано поділ заходів припинення, які застосовуються міліцією, залежно від таких основних критеріїв: мета застосування (самостійні (оперативні) і допоміжні (забезпечувальні)); характер впливу (особистісні, організаційні і майнові); форма процесуального вираження (усні, письмові і такі, що виражаються в певних матеріально-технічних діях); характер сфери застосування (заходи загального і спеціального призначення).

Визначаючи особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції, дисертант формулює власне розуміння поняття цієї діяльності, її завдань, змісту та підстав, здійснює оцінку ефективності адміністративних стягнень, які застосовуються міліцією, формулює оригінальну класифікацію складів адміністративних правопорушень, справи про які підвідомчі міліції, в новому аспекті аналізує проблеми їх кваліфікації. Порушено ряд проблемних питань здійснення міліцією провадження в справах про адміністративні проступки, які стосуються, зокрема, поняття цього провадження, процесуальних принципів, правового статусу його учасників, а також здійснення окремих процесуальних дій на всіх його стадіях.

В дисертації сформульовано численні конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення правового регулювання правоохоронної діяльності міліції та її практичного здійснення. Їх може бути враховано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів, зокрема, законів України „Про міліцію”, „Про боротьбу з корупцією”, „Про дорожній рух”, КпАП України, проектів Адміністративного процесуального, Адміністративно-процедурного кодексів та Кодексу про адміністративні проступки тощо. Дисертантом їх уже було використано під час роботи в робочій групі з підготовки проекту Кодексу про адміністративні проступки, розробка якого ще продовжується, з використанням результатів дослідження було підготовлено і направлено до Верховної Ради України пропозиції до багатьох проектів законів, в тому числі тих, якими вносилися зміни і доповнення до КпАП України, Закону „Про міліцію” та інших нормативних актів.

Підсумовуючи проведене дослідження, дисертант робить висновок про те, що в адміністративно-примусовій діяльності міліції накопичилось чимало проблем, обумовлених як недосконалістю нормативно-правового її регулювання, так і недоліками, породженими труднощами функціонування самої міліції, проблемами кадрового, матеріально-фінансового, організаційного та іншого забезпечення її правоохоронної діяльності, вирішення яких сприятиме удосконаленню цієї діяльності і в результаті - зміцненню законності і правопорядку в країні.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст.141.

2. Акт проголошення незалежності України // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 38. - Ст. 502.

3. Декларація про державний суверенітет України: Затверджена постановою Верховної Ради УРСР від 16 липня 1990 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1990. - № 31. - Ст. 429.

4. Про правонаступництво України: Закон України від 12 вересня 1991 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 46. - Ст. 617.

5. Про міліцію: Закон України від 20 грудня 1990 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 4. - Ст. 20.

6. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1984. - Додаток до № 51. - Ст. 1122.

7. Кримінальний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 25-26. - Ст. 131.

8. Кримінально-процесуальний кодекс України // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1961. - № 2. - Ст. 15.

9. Митний кодекс України. - Харків: „ФІНН”, 2002. - 192 с.

10. Цивільний кодекс України // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1963. - № 30. - Ст. 463.

11. Виправно-трудовий кодекс України // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1971. - № 1. - Ст. 6.

12. Кодекс законів про працю України // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1971. - Додаток до № 50. - Ст. 375.

13. Кодекс про шлюб та сім'ю України // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1969. - № 26. - Ст. 204.

14. Житловий кодекс України // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1984. - № 1. - Ст. 2.

15. Про прокуратуру: Закон України від 5 листопада 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1991.- № 53. - Ст. 793.

16. Про дію міжнародних договорів на території України: Закон України від 10 грудня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 10. - Ст. 137.

17. Про оперативно-розшукову діяльність: Закон України від 18 лютого 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 22. - Ст. 303.

18. Про дорожній рух: Закон України від 30 червня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 31. - Ст. 338.

19. Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів: Закон України від 23 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 11. - Ст. 50.

20. Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 52. - Ст. 490.

21. Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб: Закон України від 4 березня 1998 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 35. - Ст. 236.

22. Про адвокатуру: Закон України від 19 грудня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 9. - Ст. 62.

23. Про правовий статус іноземців: Закон України від 4 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 23. - Ст. 162.

24. Про боротьбу з корупцією: Закон України від 5 жовтня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 34. - Ст. 266.

25. Про державну податкову службу в Україні: Закон України від 24 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 15. - Ст. 84.

26. Про об'єднання громадян: Закон України від 16 червня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 34. - Ст. 504.

27. Про відповідальність підприємств, установ та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину: Закон України від 5 грудня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 7. - Ст. 58.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16