 |
РУБРИКИ |
Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україн |
РЕКЛАМА |
||
|
Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Українp align="left">Основна кількість правових норм, які регулюють діяльність міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, міститься у відомчих нормативних актах Міністерства внутрішніх справ України. Проблеми відомчої правотворчості вже тривалий час є предметом пильної уваги представників різних галузей правової науки. Здебільшого ці акти одержують критичні відгуки. Представники крайнього негативного ставлення до відомчих актів взагалі не вважають їх джерелами права, принизливо називаючи «бюрократичним звичаєвим правом», яке не передбачене і не санкціоноване законом [400]Сурилов А.В. Теория государства и права: Учеб. пособие. - К.; Одесса, 1989. - С. 217.[400]. Разом з тим норми відомчих актів складають більшість норм, які безпосередньо регулюють діяльність міліції. Закон «Про міліцію», інші законодавчі акти частіш за все визначають повноваження міліції лише в загальному вигляді, застосовувати ці норми без конкретизації практично неможливо. У цьому і полягає значення відомчого правового регулювання.Варто звернути увагу також на те, що кожен вид нормативних актів має свій рівень та обсяг правового регулювання, тобто, існує тісний взаємозв'язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють. Незважаючи на те, що становлення правової держави вимагає розширення сфери регулювання суспільних відносин законом, законодавче регулювання не може охопити всі ці відносини. Те ж саме можна сказати і про нормативні акти Президента і Кабінету Міністрів України. Що ж стосується санкціонування відомчої правотворчості, то в ст. 4 Закону «Про міліцію» нормативні акти МВС України прямо названо серед інших актів, які є правовою основою діяльності міліції. Зрозуміло, що ці акти є підзаконними і повинні відповідати всім нормативним актам, які мають вищу щодо них юридичну силу. Останнім часом вжито певних заходів щодо удосконалення відомчого регулювання, з цією метою запроваджено державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. [44]Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади: Указ Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493 // Голос України. - 1992. - 8 жовтня.[44] Державній реєстрації підлягають нормативні акти будь-якого виду, якщо вони зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Органи юстиції, на які покладено здійснення державної реєстрації зазначених актів, при цьому контролюють відповідність їх чинному законодавству. Значення державної реєстрації полягає в тому, що відомчий нормативний акт може набути чинності лише через 10 днів після реєстрації. Порядок реєстрації детально врегульовано відповідним Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. [52]Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер: Затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 // ЗП України. - 1993. - № 1-2. - Ст.28.[52] Значну роботу щодо удосконалення правового регулювання проведено останнім часом в МВС України. Так, наказом від 15 січня 1993 р. № 11 на виконання вимог зазначених Указу Президента та Положення про державну реєстрацію нормативних актів передбачено порядок розробки проектів нормативних актів МВС України, вимоги до проектів, їх узгодження, затвердження тощо. Нормотворча діяльність МВС України велась також в напрямку визначення порядку застосування заходів адміністративного примусу. В зазначеній сфері важливе значення мають, перш за все, Інструкція з організації роботи чергової частини органів внутрішніх справ, затверджена наказом МВС України від 18 серпня 1992 року № 485, Інструкція з організації роботи дільничного інспектора міліції, затверджена наказом МВС від 14 жовтня 1999 р. № 802, Інструкція про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів, затверджена наказом від 21 серпня 1998 р. № 622, та ін. Звичайно, невірно було б стверджувати про відсутність проблем у відомчому правовому регулюванні діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, і в подальшому на них ми ще неодноразово будемо звертати увагу. Проте, є одна проблема загального плану, на якій слід зупинитися зараз. Мається на увазі деяке нігілістичне ставлення працівників міліції в повсякденному житті до законів і надання переваги відомчим актам. Автору неодноразово доводилось навіть чути від практичних працівників таке формулювання: «Інструкція, якою введено в дію «Закон...». Очевидний правовий абсурд, але в реальному житті, якщо норми відомчого нормативного акта містять положення, які суперечать вимогам закону (що буває не так вже і рідко), можна не сумніватися, що застосовано буде відомчий акт. Пояснюється це, на думку дисертанта, не тільки і не стільки нехтуванням працівниками міліції законодавчими приписами, скільки існуючою практикою вимагання виконання відомчих наказів та вказівок, надання звітності щодо їх виконання, а також встановленням і реалізацією конкретної відповідальності за це. Правову основу діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу становлять також міжнародні правові акти, ратифіковані у встановленому порядку. Конституція України (ст.9) проголошує, що Україна визнає пріоритет загальнолюдських цінностей, поважає загальновизнані принципи міжнародного права. Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України і є обов'язковими для виконання державними органами, юридичними і фізичними особами. Це правило знайшло відображення також в Законі «Про дію міжнародних договорів на території України» [16]Про дію міжнародних договорів на території України: Закон України від 10 грудня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 10. - Ст. 137.[16], в якому визначено, що укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід'ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. До таких документів належать, наприклад, Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку, прийнятий генеральною Асамблеєю ООН 17 грудня 1979 р. [83]Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку: Прийнято резолюцією 34/169 Генеральної Асамблеї ООН від 17 грудня 1979 р. // Права людини: Збірник документів / Укл. В.С. Семенов, О.Н. Ярмиш та ін. - Харків: Ун-т внутр. справ, 1997. - С. 155-159.[83], Звід принципів захисту всіх осіб, які підлягають затриманню або ув'язненню у будь-якій формі, прийнятий Генеральною Асамблеєю 9 листопада 1988 р. [88]Звід принципів захисту усіх осіб, яких піддано затриманню або ув'язненню в будь-якій формі: Прийнято резолюцією 43/173 Генеральної Асамблеї ООН від 9 грудня 1988 р. // Права людини і професійні стандарти для працівників міліції і пенітенціарних установ в документах міжнародних організацій. - Амстердам-Київ: Українсько-Американське Бюро захисту прав людини, 1996. - С. 29-35.[88], Конвенція проти тортур та інших жорстоких, нелюдських або принижуючих гідність видів поводження і покарання (1984 р.) [84]Конвенція проти тортур та інших жорстоких, нелюдських або принижуючих гідність видів поводження і покарання: Прийнято резолюцією 39/46 Генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1984 р. // Права людини: Збірник документів / Укл. В.С. Семенов, О.Н. Ярмиш та ін. - Харків: Ун-т внутр. справ, 1997. - С. 137-154.[84], Основні принципи застосування сили та вогнепальної зброї посадовими особами з підтримання правопорядку, прийняті Конгресом ООН щодо попередження злочинності і поводження з правопорушниками 27 серпня - 7 вересня 1990 р. [89]Основні принципи застосування сили та вогнепальної зброї посадовими особами з підтримання правопорядку: Прийняті резолюцією VІІІ Конгресу ООН з попередження злочинності і поводження з правопорушниками від 7 вересня 1990 р. // Права людини і професійні стандарти для працівників міліції і пенітенціарних установ в документах міжнародних організацій. - Амстердам-Київ: Українсько-Американське Бюро захисту прав людини, 1996. - С. 35-39.[89], тощо. Основоположним документом в цьому плані є Кодекс поведінки посадових осіб щодо підтримання правопорядку. У ньому, перш за все, чітко визначено поняття посадових осіб щодо підтримання правопорядку. Це ті особи, які виконують поліцейські функції, особливо функції щодо арешту або затримання. В країнах, в яких поліцейські функції виконуються військовою владою як у формі, так і без неї або державними силами безпеки, під визначення посадових осіб щодо підтримання правопорядку підпадають співробітники таких служб. Неодноразове узагальнення комісіями з прав людини ООН практики застосування посадовими особами сили і вогнепальної зброї на Конгресах ООН з проблем попередження злочинності та поводження з правопорушниками змусило цей міжнародний орган розробити й прийняти Основні правила застосування сили і вогнепальної зброї посадовими особами щодо підтримання правопорядку. В цьому документі дається роз'яснення терміна “крайня необхідність”; визначаються умови застосування вогнепальної зброї, поведінка владних структур щодо зведення до мінімуму застосування вогнепальної зброї і заміни її спецзасобами, форми контролю за посадовими особами, які застосували зброю, питання підготовки посадових осіб до професійного володіння вогнепальною зброєю і спецзасобами; процедурні питання у випадках застосування вогнепальної зброї тощо. Разом з тим в наш час норми міжнародного права у внутрішніх правовідносинах використовуються ще досить рідко, тому говорити про них як про правову основу діяльності міліції означає, на думку дисертанта, видавати бажане за дійсне. Аналіз системи джерел правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу свідчить про те, що в наш час воно здійснюється без врахування існування цього примусу як самостійного адміністративно-правового інституту. На думку дисертанта, цей інститут адміністративного права повинен мати джерелом відповідний спеціальний закон, який би врегулював основні положення адміністративного примусу, підстави та порядок застосування ряду заходів, які не належать до адміністративних стягнень. Це дозволило б значно поліпшити правове регулювання адміністративного примусу та діяльності міліції щодо його застосування. Для проміжного вирішення цієї проблеми можна запропонувати в Законі «Про міліцію» виділити окремий розділ, в якому було б об'єднано норми, що визначають повноваження міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу (в чинному Законі спеціальний розділ присвячено лише застосуванню окремих з таких заходів -фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї). Крім правових норм до системи правового регулювання належать також правовідносини та акти реалізації прав і обов'язків. Оскільки застосування міліцією адміністративного примусу регулюється адміністративно-правовими нормами, правовідносини, які при цьому виникають, є також адміністративними. Особливості адміністративних правовідносин полягають, перш за все, в тому, що в них завжди беруть участь органи виконавчої влади або їх представники, яких наділено владними повноваженнями щодо здійснення виконавчо-розпорядних функцій. Крім цього, адміністративні правовідносини можуть виникнути з ініціативи будь-якої із сторін, згода іншої сторони не вимагається. Конфлікти, спори, які виникають між сторонами таких правовідносин, вирішуються, як правило, в адміністративному порядку. Відповідальність за неналежне виконання сторонами обов'язків настає перед державою [257]Про особливості адміністративних правовідносин детальніше див.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. - М., 1976.[257]. Для регулювання адміністративно-правових відносин властиве юридичне панування або владні приписи, які походять від правомочного суб'єкта управління. Ці приписи носять односторонній характер, в них висловлюється воля суб'єкта управління, тому адміністративні правовідносини ще називають відносинами влади і підпорядкування. Саме такими владними суб'єктами є працівники міліції у правовідносинах, які виникають з приводу застосування ними заходів адміністративного примусу, про обов'язки і права яких щодо застосування цих заходів та акти їх реалізації мова піде далі. Висновки до розділу І 1. Завдання щодо побудови в Україні демократичної, соціальної, правової держави, закріплене в ст. 1 Конституції, передбачає утворення відповідного державного апарату, діяльність якого повною мірою забезпечувала б виконання завдань та функцій, що стоять перед сучасною державою. На виконання однієї з цих функцій - правоохоронної - спрямовано специфічний вид державної діяльності - правоохоронну, яка здійснюється спеціальними органами, що одержали назву правоохоронних. Одне з провідних місць серед останніх займає міліція. 2. В Законі „Про міліцію” її не зовсім точно названо „органом”. Насправді ж органом є не вся міліція, а суб'єкт, що приймає рішення і діє від її імені, тобто конкретний орган, наприклад, міське відділення міліції. Сама ж міліція є формуванням, системою, певною державною структурою, яка складається із сукупності органів, установ і підрозділів, що діють на всій території держави і взаємодіють між собою. 3. В основі виділення міліції як самостійного державного інституту мають лежати засоби її діяльності. Такими засобами, право на використання яких має будь-яка поліція, є озброєність, безпосередній примус, сила, причому в широкому розумінні - від простого дотику до насильницького позбавлення життя. Надане міліції право застосовувати силу для виконання своїх обов'язків - її головна відмінна риса, що дозволяє міліції зайняти особливе місце в державній системі правоохорони. В кінцевому підсумку серцевина всіх повноважень міліції полягає в праві насильно змушувати невизначене коло осіб що-небудь зробити чи, навпаки, утриматися від якихось дій. Власне, для цього суспільство, яке усвідомлює, що механізми соціальної саморегуляції спрацьовують далеко не завжди, і має міліцію. 4. Міліція, на думку дисертанта, становить професійне озброєне формування виконавчої влади, яке утворюється для вирішення завдань щодо захисту життя, здоров'я, прав і свобод кожної людини, законних інститутів суспільства і держави від протиправних посягань з можливим застосуванням заходів безпосереднього примусу. 5. Одним з основних, найважливіших напрямків діяльності міліції щодо охорони правопорядку є адміністративна діяльність. Адміністративна діяльність міліції має чітко виражений державно-владний, авторитарний характер, здійснюється в офіційному порядку від імені держави, яка делегує їй право на застосування специфічних заходів адміністративного впливу, які, як правило, не використовуються іншими органами виконавчої влади. 6. Методи адміністративної діяльності міліції досить різноманітні. Найвагомішими серед них є переконання та примус, які визнаються також універсальними і всеохоплюючими методами державного управління в цілому. 7. В законодавстві України відсутнє не тільки визначення адміністративного примусу, в нормативних актах термін “адміністративний примус” взагалі не зустрічається, мов би він як правове явище і не існує. Лише інколи вживається термін „адміністративний вплив”, який, на думку дисертанта, не можна цілком ототожнювати з примусом. Іншими словами, термін “адміністративний примус” не має, так би мовити, “офіційного статусу”, він використовується лише на доктринальному рівні. 8. Держава, уповноважені нею органи мають право застосовувати легалізований примус від імені всього суспільства, підкоряючи членів спільноти встановленим ним правилам, навіть якщо вони розходяться з їх переконаннями. З цією метою використовується державна влада, апарат держави. Легалізація примусу, насилля з боку держави здійснюється відповідно до правових норм, які встановлюються самою ж державою, але які, як передбачається, виражають інтереси всього суспільства і схвалені ним. Право є не тільки засобом легалізації примусової діяльності держави, але й, як правило, засобом її легітимації. 9. Держава, державна влада і примус чи сила, насилля настільки взаємопов'язані, що в загальнотеоретичній літературі ці терміни, поняття розглядаються неодмінно разом, як такі, що окремо існувати просто не можуть. Як підкреслював М. Вебер, якби існували соціальні утворення, яким було б невідоме насилля як засіб, тоді відпало б поняття “держави”. Здійснення державної влади передбачає можливість використання примусу, але зовсім не означає реальне його застосування в кожному конкретному відношенні. 10. Висловлена Г.В.Ф. Гегелем ідея “другого примусу”, який є зняттям „першого примусу”, формула “примус знімається примусом” є надзвичайно важливими з точки зору розуміння сутності державного примусу як реакції з боку держави на неправомірну поведінку (“перший примус”). Це стосується також і висновку про те, що абстрактний примус, тобто без аномалій, відхилень, порушень, є неправомірним. 11. Кожен вид примусу має свої специфічні властивості, що визначають його сутність і особливості, відносну самостійність в системі державного примусу. Адміністративний примус - це застосування відповідними суб'єктами до осіб, які не перебувають в їх підпорядкуванні, незалежно від волі і бажання останніх передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового, особистісного та іншого характеру з метою охорони суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, шляхом попередження і припинення правопорушень, покарання за їх вчинення. Таке визначення характерне також для адміністративного примусу, який використовується в правоохоронній діяльності міліції. 12. Класифікації заходів адміністративного примусу має передувати їх систематизація, тобто визначення заходів, які належать до нього. Відносячи той чи інший захід до числа адміністративно-примусових, необхідно, на думку дисертанта, виходити з того, що, по-перше, цей захід використовується в державному управлінні для охорони суспільних відносин, що виникають в цій сфері державної діяльності; по-друге, він застосовується з метою охорони правопорядку, тобто попередження чи припинення правопорушень або притягнення винних до відповідальності (як правило, адміністративної); по-третє, застосовується такий захід саме в примусовому порядку, тобто незалежно від волі і бажання суб'єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів; по-четверте, він застосовується до осіб, не підпорядкованих органу чи посадовій особі, який його використовує, і, по-п'яте, підстави та порядок застосування цього заходу встановлено адміністративно-правовими нормами. 13. Проблеми класифікації адміністративного примусу дотепер не одержали однозначного вирішення в наукових працях. Найбільш обґрунтованою, на думку дисертанта, є класифікація заходів адміністративного примусу залежно від мети їх застосування. Ці заходи застосовуються з потрійною метою: а) для запобігання різним антигромадським проявам, недопущення утворення певної протиправної ситуації; б) для припинення розпочатого або вже вчиненого протиправного діяння та забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки; в) для покарання осіб, які вчинили правопорушення. Відповідно до потрійного призначення заходи адміністративного примусу поділяються на три групи: адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення і адміністративні стягнення. 14. Практична реалізація міліцією заходів адміністративного примусу завжди пов'язана із обмеженням, причому, часто - досить суттєвим, прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів різних юридичних осіб. У зв'язку з цим дуже актуальним і важливим є створення відповідних правових засад застосування цих заходів, тобто забезпечення належного його правового регулювання. 15. Під правовим регулюванням діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу слід розуміти комплекс юридичних засобів, за допомогою яких держава визначає права і обов'язки міліції в зазначеній сфері, а також порядок їх реалізації. 16. Однією з початкових, вихідних ланок правового регулювання є юридичні норми, які складають нормативну основу, серцевину механізму правового регулювання. Джерела, в яких закріплюються норми права, що регулюють діяльність міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, дуже різноманітні. Центральне місце в механізмі правового регулювання цієї діяльності займають норми законів та інших законодавчих актів України. Кожен вид нормативних актів має свій рівень та обсяг правового регулювання, тобто, існує тісний взаємозв'язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють. Незважаючи на те, що становлення правової держави вимагає розширення сфери регулювання суспільних відносин законом, законодавче регулювання не може охопити всі ці відносини. 17. Аналіз системи джерел правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу свідчить про те, що в наш час воно здійснюється без врахування існування цього примусу як самостійного адміністративно-правового інституту. На думку дисертанта, цей інститут адміністративного права повинен мати джерелом відповідний спеціальний закон, який би врегулював основні положення адміністративного примусу, підстави та порядок застосування ряду заходів, які не належать до адміністративних стягнень. Це дозволило б значно поліпшити правове регулювання адміністративного примусу та діяльності міліції щодо його застосування. Для проміжного вирішення цієї проблеми можна запропонувати в Законі «Про міліцію» виділити окремий розділ, в якому було б об'єднано норми, що визначають повноваження міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу (в чинному Законі спеціальний розділ присвячено лише застосуванню окремих з таких заходів -фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї). 18. Крім правових норм до системи правового регулювання належать також правовідносини та акти реалізації прав і обов'язків. Оскільки застосування міліцією адміністративного примусу регулюється адміністративно-правовими нормами, правовідносини, які при цьому виникають, є також адміністративними. Для регулювання адміністративно-правових відносин властиве юридичне панування або владні приписи, які походять від правомочного суб'єкта управління. Саме такими владними суб'єктами є працівники міліції у правовідносинах, які виникають з приводу застосування ними заходів адміністративного примусу, в якому реалізуються їх права і обов'язки. Розділ ІІАдміністративно-запобіжні заходи в діяльності міліції2.1 Сутність, мета та підстави застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів Серед заходів адміністративного примусу завдяки своїй профілактичній спрямованості, а саме з цього, як уявляється, починається процес правоохорони, адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються підрозділами міліції та іншими управлінськими структурами, займають чи не найважливіше місце. Адміністративно-запобіжні заходи передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до громадян та організацій і в цьому виявляється їх примусовий характер, хоча правопорушення при цьому відсутні. Тобто ці заходи мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки, на недопущення вчинення правопорушень.Якщо заходам припинення і адміністративним стягненням в адміністративно-правовій літературі приділено певну увагу, то цього не можна сказати про заходи адміністративного запобігання. Зокрема, про заходи, які застосовуються в правоохоронній діяльності міліції, незважаючи на те, що їх практична значущість не викликає сумніву. В спеціальних дослідженнях, які стосуються проблем адміністративного примусу, дуже рідко можна зустріти аналіз специфічних рис адміністративно-запобіжних заходів, їх видів, практики застосування, ефективності дії тощо. У кращому випадку справа обмежується переліком цих заходів і їх короткою характеристикою. В той же час інтереси посилення боротьби з правопорушеннями вимагають більш детального дослідження правової природи цих заходів, механізму їх дії, підстав і процедур застосування, тому що все це дає необхідне уявлення про різноманітні елементи цих заходів, що, в свою чергу, дозволить найбільш правильно і ефективно застосовувати їх на практиці. В ході такого дослідження має бути насамперед сформульована юридична конструкція адміністративно-запобіжних заходів, визначено їх поняття. Чітке визначення поняття цих правоохоронних заходів дозволить, на думку дисертанта, обґрунтувати реальне їх існування, відмежувати їх від інших засобів, що входять до системи примусових заходів, визначити їх конкретне коло. В наш час найчастіше під адміністративно-запобіжними заходами розуміються дії, спрямовані на попередження правопорушень і недопущення їх негативних, шкідливих наслідків, а також на запобігання настанню обставин, що загрожують громадській і особистій безпеці громадян [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. - М., 2000. - С. 229.[108]. Інколи до цього додають необхідність боротьби із стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями та іншими надзвичайними ситуаціями, проте не згадують про попередження правопорушень [250]Коваль Л. Адміністративне право України. - С. 97; [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С.152.[250; 112].Зустрічаються також праці, в яких просто називаються заходи адміністративного попередження як заходи, не пов'язані з адміністративним проступком [242]Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - С. 42.[242] і застосовуються у зв'язку з особливою державною і суспільною необхідністю [110]Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина. - С. 12.[110], або визначається тільки їх мета [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 30; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198.[247; 266] чи просто констатується факт самостійного існування адміністративно-запобіжних заходів [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С .113.[105].Найбільш повно свого часу сутність адміністративно-запобіжних заходів дослідив Ю.С. Рябов. Він визначає ці заходи як вказівки, що містяться в диспозиціях норм адміністративного права, реалізація яких здійснюється в примусовому порядку суворо на законних підставах уповноваженими органами держави (їх представниками) в разі настання певних обставин з метою попередження правопорушень і забезпечення громадської безпеки [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - Пермь, 1974. - С. 45.[368]. Однак, і з цим визначенням не можна повністю погодитися.Як видно із зазначеного, в літературі практично відсутні єдині підходи до визначення адміністративно-запобіжних заходів, причому, в кожній із зазначених праць наголос робиться на інших аспектах цього правового явища: в одному випадку підкреслюється мета заходів, в іншому - відсутність проступків як специфіка підстав їх застосування, нарешті, Ю.С. Рябов, назвавши і примусовий порядок застосування, і попередження правопорушень та забезпечення громадської безпеки як мету застосування, чомусь ототожнює ці заходи з приписами правових норм. Проте жоден з авторів не наголошує на тому, про що ж іде мова, чому властива та чи інша мета, що має специфічні підстави застосування. Тут потрібно просто повернутись до визначення сутності адміністративного примусу в цілому. Нагадаємо, що його поняття визначається через поняття засобів впливу, які застосовуються до певних об'єктів, тобто адміністративний примус є в першу чергу впливом, причому, різним за характером - моральним, майновим, особистісним, організаційним тощо. Відповідно, адміністративно-запобіжні заходи також є насамперед засобами впливу на певні об'єкти, їх застосування тягне для таких об'єктів певні наслідки, обмеження, незручності тощо.З метою всебічного з'ясування сутності зазначених заходів зупинимось детальніше на аналізі їх характерних рис чи властивостей. Слід насамперед зазначити, що зміст адміністративно-запобіжних заходів частіш за все полягає у встановленні для відповідних суб'єктів обмежень і заборон [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 153.[112]. Причому, такі обмеження і заборони мають конкретну, персоніфіковану спрямованість, вони є результатом застосування правових норм, що відрізняє їх від заборон, закріплених в нормах права і адресованих невизначеному колу осіб. Наявність обмежувального характеру часто відображається навіть у назвах заходів, наприклад, заборона руху транспорту, тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості тощо.Тут доречно нагадати позицію Д.М. Бахраха, який заперечує існування адміністративно-запобіжних заходів, які він зараховує до заборон, норм права, оскільки їх ніби-то звернено не до окремої особи, а до всіх (або багатьох) громадян, загальні ж заборони не викликають конкретних правовідносин, а поза конкретних правовідносин не може бути примусу [146]Бахрах Д.Н. Административная ответственность. - Пермь, 1966. - С. 13.[146]. Справді, примусові заходи застосовуються за допомогою індивідуальних актів застосування норм права, таке застосування можливе тільки в рамках конкретних правовідносин. Фактично тут суперечка йде про те, чи слід вважати діяльність державних органів щодо застосування запобіжних заходів, в тому числі міліції, встановленням загальправових заборон, тобто нормотворчою діяльністю, чи вона є правозастосовчою, заснованою на індивідуальних актах управління, які породжують конкретні правовідносини. На думку дисертанта, правозастосовчий характер такої діяльності не викликає жодних сумнівів. Незалежно від того, чи йде мова про особистий огляд пасажирів, адміністративний нагляд чи інші адміністративно-запобіжні заходи, мають місце індивідуальні акти застосування правових норм.На відміну від загальправових заборон, які звертаються до невизначеного кола осіб і виконуються на основі волевиявлення цих осіб, тут має місце імперативна, категорично владна вимога до конкретної особи з боку органу управління, який сам визначає наявність умов, що є підставою для застосування відповідних примусових засобів. Діючи на основі спеціальних повноважень, передбачених у правових нормах, працівники міліції вступають в таких випадках у конкретні адміністративно-правові відносини з підвладним суб'єктом [131]Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 1998. - С. 41.[131]. Зазначені заходи, встановлюючи певні обмеження, заборони, є засобами забезпечення виконання громадянами та іншими суб'єктами своїх правових обов'язків [104]Адмiнiстративна дiяльнiсть. Частина особлива: Пiдручник / За заг. ред. О.М.Бандурки. - Харкiв, 1998. - С. 71.[104].Чи не найважливішою властивістю адміністративно-запобіжних заходів є їх профілактичний, попереджувальний характер, який відображено вже в самій назві цих заходів. Сутність профілактичного впливу запобіжних заходів, як справедливо зазначається в літературі, полягає, по-перше, в тому, щоб не допустити протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які до такої поведінки схильні, а по-друге, в усуненні причин, що сприяють вчиненню правопорушень, і створенні умов, які виключають протиправну поведінку [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198.[266]. Слід також додати, що застосуванням адміністративно-запобіжних заходів в ряді випадків забезпечується виявлення правопорушень, завдяки чому також здійснюється профілактичний вплив.Адміністративно-попереджувальні заходи не пов'язані із вчиненням правопорушень, їх використання допускається за відсутності останніх. Причому, це єдина група заходів державного примусу, фактичну підставу застосування яких не становить правопорушення. Вони їм запобігають, відвертають їх вчинення, тоді як застосування інших примусових заходів спрямовано проти винних у вчиненні правопорушень.Адміністративно-запобіжні заходи є засобами примусового впливу на різних осіб. Як цілком обґрунтовано вважає більшість авторів, незважаючи на яскраво виражений профілактичний характер, подібні заходи здійснюються в примусовому порядку, тобто в процесі однобічної реалізації владних повноважень і тому безпідставними є спроби вважати їх заходами, позбавленими елементів адміністративного примусу [131]Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией. - С. 37.[131]. Важливо також підкреслити характер юридичних наслідків, які настають внаслідок застосування адміністративно-запобіжних заходів. Такі заходи не є санкціями, тобто вони не є реакцією на протиправну поведінку, тому, звичайно, і не викликають властивих їй наслідків. Варто підтримати думку Ю.С. Рябова, який вважає, що якщо застосуванням санкцій, поряд з карою (покаранням), засуджується поведінка правопорушника, то застосуванням диспозицій, які містять вказівки на адміністративно-запобіжні заходи, особа не карається і її поведінка не засуджується. Фактом реалізації адміністративно-запобіжних заходів на особу покладається лише специфічний юридичний обов'язок, який має бути ним виконано [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - С. 45.[368].Адміністративно-запобіжні заходи тісно пов'язані із заходами припинення і заходами стягнення. Зв'язок адміністративно-запобіжних заходів із заходами адміністративного припинення виявляється, перш за все, в тому, що вони в багатьох випадках є попередниками заходів адміністративного припинення. Адміністративно-запобіжні заходи взагалі мають багато спільного із заходами адміністративного припинення. В основному це стосується забезпечення можливості притягнення правопорушників до адміністративної чи кримінальної відповідальності. Так, огляд речей, особистий огляд можуть застосовуватися міліцією як адміністративно-запобіжні заходи і як заходи, спрямовані на припинення протиправного діяння, забезпечення можливості для вирішення питання про притягнення порушника до адміністративної або кримінальної відповідальності (тобто як заходи адміністративного припинення). І хоча питання про віднесення огляду до того чи іншого виду адміністративного примусу має більше теоретичне, ніж практичне значення, не можна не помітити практичної значущості зазначеної проблеми, оскільки використання огляду регулюється цілою низкою законів України, а його застосування переслідує різну мету. Так, огляд, який застосовується відповідно до Закону України «Про міліцію», може бути і запобіжним заходом, і заходом припинення забезпечувального характеру, що переконливо довів О.М.Бандурка [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С.31-32.[134].Разом з тим адміністративно-запобіжні заходи виконують свої особливі правоохоронні функції, які відрізняють їх від інших заходів адміністративного примусу, що і визначає їх самостійне місце в системі цих заходів. Зокрема, на відміну від заходів адміністративного припинення, які безпосередньо переривають наявні правопорушення або об'єктивно протиправні діяння, створюють умови для встановлення особи порушника, з'ясування обставин справи, тобто можливості для подальшого застосування до порушника заходів відповідальності адміністративного чи іншого характеру, адміністративно-запобіжні заходи не переривають наявне правопорушення, а попереджають, відвертають його вчинення (термін „запобігати” означає не допускати чогось заздалегідь, відвертати [322]Новий тлумачний словник української мови. У 4-х т. / Укладачі Яременко В.В., Сліпушко О.М. - Т. ІІ. - К., 1999. - С. 89.[322]).На відміну від адміністративних стягнень, які є реакцію на вчинений адміністративний проступок, адміністративно-запобіжні заходи не містять у собі елементу покарання особи, до якої вони застосовуються, до того ж, їх використання часто зовсім не пов'язане з протиправною поведінкою конкретних осіб. Адміністративно-запобіжні заходи, не маючи карального характеру, не потребують встановлення вини порушника як обов'язкової умови застосування, а також інших обов'язкових ознак протиправного діяння.Всі заходи адміністративного примусу, як зазначалося, переслідують власну мету. Вказівку на мету адміністративно-запобіжних заходів можна зустріти в багатьох літературних джерелах. Найчастіше автори називають два види мети, властивих зазначеним заходам: 1) недопущення, відвернення правопорушень; 2) забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 30; Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 199-200.[247]. Певного уточнення потребує, на думку дисертанта, перший вид мети адміністративно-запобіжних заходів. Справа в тому, що частіш за все ця мета визначається просто як попередження правопорушень (інколи уточнюються види правопорушень - адміністративні проступки і злочини, з чим варто погодитися), але зустрічається обмеження такого попередження спеціальною превенцією, тобто наголошується на тому, що зазначені заходи спрямовані на попередження правопорушень з боку конкретного суб'єкта [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - С. 35.[368]. Однак в ряді випадків метою застосування адміністративно-запобіжних заходів є не попередження вчинення протиправних діянь з боку певних осіб, а недопущення тих чи інших видів правопорушень. Наприклад, огляд пасажирів повітряних суден та їх багажу переслідує мету попередження порушень правил безпеки польотів цих суден. Тому попередження правопорушень як основна мета адміністративно-запобіжних заходів має два прояви: попередження правопорушень з боку конкретних суб'єктів і недопущення певних видів правопорушень.Що стосується забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях (соціального чи техногенного характеру або природного походження), то ця мета також сформульована в дуже загальному вигляді. Більш конкретно в цих випадках мова знову ж таки йде про недопущення можливих правопорушень, а також про відвернення їх негативних, шкідливих наслідків [236]Игитов В.И. Административно-правовые и общественные меры воздействия в области охраны общественного порядка: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1965. - С. 7.[236].Говорячи про підстави застосування адміністративно-запобіжних заходів, слід зазначити, що, на відміну від заходів стягнення і заходів припинення, які є реакцією на протиправні діяння суб'єктів, запобіжні заходи конкретної фактичної підстави застосування не мають, вони використовуються для попередження, профілактики правопорушень, а також для підтримання правопорядку за різних надзвичайних обставин. У зв'язку з цим щодо адміністративно-запобіжних заходів частіше використовують термін не „підстави”, а „умови” застосування [104]Адміністративна діяльність. Частина особлива: Підручник / За заг. ред. О.М.Бандурки. - С. 71; [162]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Адміністративне право України. Конспект лекцій. - Харків, 1996. - С. 79.[104; 162], хоча ці терміни, на думку дисертанта, є однопорядковими. Такими умовами чи підставами можуть бути неодноразове вчинення адміністративних проступків (наприклад, взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки осіб, які систематично порушують громадський порядок), реальне припущення про намір особи вчинити правопорушення (огляд пасажира та його багажу, транспортних засобів), неодноразове засудження до позбавлення волі (адміністративний нагляд), виникнення обставин, що загрожують громадській і особистій безпеці громадян (тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти, обмеження руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів) тощо [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - С. 48-51.[368]. Для одних випадків підстави об'єктивно не залежать від суб'єкта і його поведінки. Так, наприклад, використання працівниками міліції транспортних засобів підприємств, установ, організацій має місце при виникненні необхідності переслідування злочинця працівниками міліції. Для застосування інших заходів такі підстави виникають у зв'язку з настанням умов, що хоча і не є результатом вчинення конкретного правопорушення особою, але безпосередньо пов'язані з її попередньою антигромадською поведінкою, що вказує на можливість вчинення нею правопорушень, наприклад, систематичне порушення громадського порядку і зловживання спиртними напоями (при взятті на облік і офіційному застереженні про неприпустимість протиправної поведінки), визнання особи особливо небезпечним рецидивістом, засудження до позбавлення волі за тяжкі злочини чи така поведінка в місцях позбавлення волі, яка свідчить про злісне небажання встати на шлях виправлення (при застосуванні адміністративного нагляду). Усе це свідчить про можливість вчинення особою правопорушень і необхідність застосування до неї профілактичних заходів впливу.Застосування адміністративно-запобіжних заходів працівниками міліції пов'язане з виконанням ними специфічних обов'язків профілактичного характеру, і саме ця обставина відрізняє зазначені заходи від інших заходів примусу. Загроза суспільним і особистим відносинам, завдання їм шкоди, як справедливо зазначають Л.Л.Попов і О.П.Шергін, можуть виникнути не тільки внаслідок правопорушення, але і як перспектива завдання шкоди цим інтересам в результаті стихійного лиха, дій психічно хворих осіб і т. ін. Держава змушена тоді вдаватися до застосування примусових заходів щодо осіб, невинуватих у порушенні норм права; компетентні органи у встановлених законом випадках обмежують їх права [354]Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. - Л., 1975. - С.28.[354]. Застосовуючи адміністративно-запобіжні заходи, працівники міліції створюють тим самим необхідні умови для неухильного додержання законів, виявлення і припинення різних правопорушень, відвертають можливі посягання на суспільні відносини, які охороняються правом. Здійснений аналіз поглядів і позицій, які стосуються адміністративно-запобіжних заходів, дозволяє зробити висновок про об'єктивну необхідність виділення цих заходів як самостійного виду адміністративного примусу.Із врахуванням цільового призначення, способу правоохоронного впливу на суспільні відносини і правових наслідків такого впливу обґрунтованим було б, на думку дисертанта, під адміністративно-запобіжними заходами розуміти заходи попередження і виявлення правопорушень, а також забезпечення громадської безпеки і характеризувати їх як адміністративно-правові заходи профілактичного впливу. Таке розуміння адміністративно-запобіжних заходів цілком прийнятне і для заходів, які використовуються в правоохоронній діяльності міліції.Отже, адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються в правоохоронній діяльності міліції, становлять комплекс заходів впливу морального, фізичного, організаційного та іншого характеру, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин. Стан законності і правопорядку в країні значною мірою залежить від належного виконання працівниками міліції покладених на них завдань і функцій. Ця обставина і є об'єктивною передумовою для використання ними всіх наявних засобів в боротьбі з правопорушеннями. Заходи адміністративно-запобіжного характеру - один з найпоширеніших каналів впливу адміністративного примусу взагалі і тих, що застосовуються міліцією в її правоохоронній діяльності, зокрема. Однак, основне їх значення полягає в тому, що багато з них попереджають, відвертають вчинення правопорушень - діянь, які завдають тої чи іншої шкоди суспільним відносинам. Давно відома істина, що державі легше і вигідніше попередити правопорушення, ніж бути змушеною карати за нього. Причому застосування адміністративно-запобіжних заходів сприяє профілактиці найрізноманітніших правопорушень, включаючи злочини.Мету попередження конкретних правопорушень переслідують не всі адміністративно-запобіжні заходи. Багато з них виконують завдання забезпечення правопорядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин у разі виникнення епідемій, стихійних лих, проведення різних масових заходів тощо, коли ніякі інші заходи взагалі застосовуватися не можуть. Тобто лише застосування адміністративно-запобіжних заходів в цих випадках може бути виправданим.Але і цим значення адміністративно-запобіжних заходів в правоохоронній діяльності міліції не вичерпується. Застосування багатьох із них сприяє реальному виявленню правопорушень (як приклади можна навести перевірку документів, проведення огляду тощо), встановленню особи правопорушника, а значить, і забезпеченню реалізації заходів адміністративної відповідальності (а інколи - і кримінальної). Використання деяких адміністративно-запобіжних заходів має загальнопревентивний характер, в інших же випадках вони забезпечують реалізацію працівниками міліції покладених на них завдань та функцій (наприклад, використання транспортних засобів, засобів зв'язку, які належать підприємствам чи організаціям), тобто також забезпечують можливість застосування інших заходів примусу. Сказане свідчить про те, що застосування адміністративно-запобіжних заходів відіграє важливу роль в повсякденній діяльності міліції щодо охорони правопорядку і боротьби з правопорушеннями.Ефективність застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів визначається, перш за все, ступенем досягнення мети, яку має той чи інший захід [131]Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Дисс. ... канд. юрид. наук. - С. 65.[131]. Значення заходів, про які йдеться, саме і полягає в меті, яку вони переслідують. Перш за все, і це головне, ці заходи покликані попереджати, відвертати правопорушення. Варто, однак, зазначити, що профілактична мета властива всім видам адміністративного та іншого примусу. Але інші, крім запобіжних, заходи цю мету досягають ніби побіжно, поряд із своєю власною метою. Для заходів, що розглядаються, профілактика правопорушень, навпаки, основна мета, а всі інші - додаткові, побічні. Такою додатковою метою адміністративно-запобіжних заходів можна вважати забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин, але і в цих випадках більш конкретною метою є недопущення вчинення правопорушень. Нарешті, використанням запобіжних заходів досить часто забезпечуються застосування інших заходів примусу, про що мова йшла вище.Таким чином, адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією, характеризуються різними властивостями, переслідують різну мету, мають різний характер впливу та підстави чи умови застосування. Кожен із них має свою специфіку використання в правоохоронній діяльності міліції, і з'ясувати цю специфіку ми спробуємо в наступному підрозділі. 2.2 Види адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією, підстави та порядок їх застосуванняЗаконодавство України, як зазначалося, не закріплює систему заходів адміністративного примусу, в тому числі і систему адміністративно-запобіжних заходів (правда, Ю.П. Битяк і В.В. Зуй стверджують, що останні систематизовано в Законі України „Про міліцію” [162]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Адміністративне право України. Конспект лекцій. - С. 79.[162], хоча це означає, на думку дисертанта, видавати бажане за дійсне, оскільки в зазначеному Законі лише перераховано ряд прав міліції, які навіть примусом не названо), що породжує багато проблем як в теоретичному їх осмисленні, так і у практичному використанні. Донині нема єдності думок з приводу віднесення тих чи інших заходів до розряду адміністративно-запобіжних, тобто до визначення їх системи, також в адміністративно-правовій літературі. Це стосується і заходів, які застосовуються міліцією. У вирішенні цього питання, на думку дисертанта, слід використовувати такі критерії: 1) такий захід не пов'язаний із вчиненням правопорушення, тобто виконує саме профілактичну роль; 2) порядок його застосування врегульовано саме адміністративним законодавством; 3) його застосування законодавством віднесено до компетенції міліції; 4) реалізація таких заходів обов'язково супроводжується державним примусом.З приводу останнього критерію слід окремо сказати, що міліція виконує значний обсяг роботи щодо профілактики правопорушень, до якої можна віднести проведення різних бесід, лекцій, місячників тощо. Всі зазначені заходи охоплюються поняттям соціальної профілактики правопорушень, яка містить в собі як примусові, так і непримусові заходи. Предметом же цього дослідження є саме адміністративно-примусові заходи запобіжного характеру.Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 |
|
© 2007 |
|