Структура механизма современного российского государства

Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, другие органы принимать решение о проведении референдума не вправе.

Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случаях См.: Коваленко А. И.. Конституционное право России. «Право и закон», М., 1997. С. 19.

а). трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч.4 ст.11 Конституции РФ);

б). при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение трех месяцев (ч.3 ст. 117);

в). при отказе Думы в доверии Правительству (ч.4 ст.117). В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее, чем через четыре месяца после роспуска.

Государственная Дума не может быть распущена Президентом:

а). в течение года после ее избрания;

б). с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

в). в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения;

г). в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничение прав Президента в этой области свидетельствуют о том, что роспуск Думы рассматривается как явление экстраординарное и нежелательное См.: Коржухина Т.М., Сенин А. С. История российской государственности . М. 1999. С.109.

Но при всех случаях роспуска Государственной Думы Совет Федерации продолжает свою деятельность, обеспечивая непрерывность представительской власти.

Б). Президент и Правительство.

Эти отношения основываются на безусловном приоритете президентской власти. Президент назначает Председателя Правительства РФ с одним условием, что он получит на это согласие Государственной Думы. Президент обладает сильным оружием для давления на Думу в этом вопросе: после трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. Неустойчивая многопартийная система, сложившаяся в стране, и соответствующее ей представительство в Думе исключают возможность создания однопартийного правительства большинства См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 555.

. В результате складывается ситуация, когда в состав Правительства входят представители партийных фракций Думы, находящиеся в оппозиции.

Однако Президент вправе действовать самостоятельно и единолично принимать решение об отставке Правительства и вправе этого не делать даже в условиях выраженного думой недоверия. Без участия Думы, а только по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, что подтверждает его руководящее положение в исполнительной власти.

Автор данной работы подчеркивает, что об этом же говорит и то, что не позднее недельного срока после назначения Председатель Правительства обязан представить Президенту на утверждение предложения о структуре федеральных органов государственной власти, утверждение которой главой государства ложится в основу всех назначений.

Президент единолично определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального Банка РФ и ставит вопрос перед Думой о его освобождении от должности. Если же Дума не утверждает кандидатуру, предложенную Президентом, то последний может назначить свою кандидатуру исполняющим обязанности Председателя Центрального Банка, а затем снова внести эту кандидатуру в Думу.

Следовательно, по мнению автора работы, никакой орган не имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Президента.

Б). Президент и субъекты РФ

Полномочия Президента РФ как главы федерального государства вытекают из его основных функций как гаранта Конституции. Из конкретных конституционных полномочий важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента. Это полномочие позволяет Президенту назначать глав администраций в регионы, когда там по каким-то причинам не могут быть проведены выборы местной администрации. Президент вправе вмешиваться в споры между органами государственной власти Федерации и регионов, а также - самих регионов. Для этого он прибегает к различным согласительным процедурам.

Как заметил главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, про-фессор Лукашук И. И., в Конституции РФ предусматривается и более сильный инструмент влияния Президента на субъекты РФ. Так, в соответствии с ч.4 ст. 78 он вместе с Правительством РФ обеспечивает «в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ См.: Лукашук И. И. Внешняя политика: президент и Парламент//Государство и право. 1998. № 5. С. 114.». И автор настоящей работы, анализируя суждения Лукашук И. И., отмечает, что такая формулировка означает, что не только такие грубые формы нарушения правопорядка, как организованное неповиновение властям, мятежи, односторонне провозглашенный выход из состава Федерации или создание незаконных вооруженных формирований, но и любое уклонение от исполнения правовых актов Федерации и нарушение конституционного правопорядка требуют от Президента и Правительства РФ энергичных действий по восстановлению полномочий федеральной государственной власти.

Важное значение имеет также право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина. В таких случаях резидент передает дело в суд См. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 546..

Г).Президент и судебная власть

В соответствии с принципом разделения властей и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, т.е. высших судебных органов РФ. Президент также назначает судей других федеральных судов.

Окуньков Л. А. обращает внимание, что никто не вправе требовать от Президента выдвижения той или иной кандидатуры - это было бы нарушением принципа разделения властей. С этими полномочиями, отмечает он, тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и поли-тическая практика. М., 1996.. Автор исследования поддерживается этого же мнения.

В соответствии с Федеральным законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ.

В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначать исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ См.: Федеральный Конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 . С. 348.

Д). Военные полномочия Президента

В военной области полномочия Президента достаточно широки: он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ. Военная доктрина является составной частью концепции безопасности РФ и представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войн, вооруженных конфликтов, на военное строительство, подготовку страны к обороне, организацию противодействия угрозам военной безопасности государства, использование Вооруженных Сил и других войск РФ для защиты жизненно важных интересов РФ.

Положение Верховного Главнокомандующего позволяет Президенту отдавать любые приказы Министерству обороны, министр обороны практически работает под непосредственным руководством Президента. Президент вправе в любой момент взять на себя командование Вооруженными Силами в случае войны или угрозы агрессии.

В случае агрессии против России или ее непосредственной угрозы президент вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Но объявить состояние войны Президент не вправе. Указ о введении военного положения требует утверждения Советом Федерации.

Е). Полномочия Президента в сфере внешней политики

Как глава государства, осуществляющий высшее представительство в международных отношениях, Президент по Конституции осуществляет руководство внешней политикой РФ. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, после консультации с соответствующими комитетами или комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации назначает и отзывает послов и иных дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 561..

Ж). Полномочия Президента по введению чрезвычайного положения

Только Президент вправе вводить на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, о чем он незамедлительно сообщает Совету Федерации и Государственной Думе См. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 567..

З) Полномочия Президента по вопросам гражданства и наград

К числу полномочий Президента относится решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища. Республики, входящие в состав РФ могут иметь свое гражданство, но поскольку оно одновременно является и гражданством РФ, не вправе принимать тех или иных лиц в свое гражданство.

Президент РФ награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие военные и высшие специальные звания.

Президент РФ осуществляет помилование осужденных за уголовные преступления. Право же амнистии принадлежит Государственной Думе.

И) Акты Президента РФ

Вся деятельность Президента РФ осуществляется через правовые акты. Основными из них являются указы и распоряжения, которые издаются им самостоятельно, без уведомления или согласия Федерального Собрания или Правительства и обязательны для исполнения на всей территории РФ, имеют прямое действие и не должны противоречить как Конституции РФ, так и

федеральным законам (ч.3 ст.90 Конституции РФ См.: Федеральный Конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 . С. 356.).

К). Аппарат Президента РФ

Как и в любом другом государстве, Президент РФ работает, опираясь на большое число помощников, советников и др. Согласно Конституции, он формирует и возглавляет Совет Безопасности, статус которого определяется федеральным законом. Совет Безопасности рассматривает важнейшие вопросы, связанные с безопасностью государства См.: Федеральный Конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 .С. 358..

Президент также формирует Администрацию Президента РФ, которая включает в себя большое число управлений (государственно-правовое, контрольное, финансово-бюджетное, федеральной государственной службы, по работе с территориями, информационное, по вопросам гражданства, по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами палат Федерального Собрания и др.). При Президенте созданы Служба безопасности, Служба протокола, приемная.

Большую роль в организации работы Президента РФ играют Служба помощников, различные советы и комиссии. Президент самостоятельно назначает и смещает сотрудников аппарата, дает им поручения и определяет участки работы. Управление делами Президента является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и подведомственных ему предприятий, организаций и учреждений по финансовому, материально-техническому и социально-бытовому обеспечению Администрации Президента, Правительства, палат Федерального Собрания, высших судебных органов, Центризбиркома и др.

Как считает Лукашук И. И., Президент по Конституции не является главой исполни-тельной власти. Поэтому снята действовавшая ранее консти-туционная норма о том, что Президент «руководит деятель-ностью Совета Министров». Однако, как подчеркивает он, специфика полномочий Президента и Правительства, их связь и соотношения таковы, что делают неизбежными достаточно активные каналы влия-ния Президента на деятельность Правительства См.: Лукашук И. И. Внешняя политика: президент и Парламент//Государство и право. 1998. № 5. С. 110-111..

Автор данной работы считает, что грош цена всей конституционной законности, если Президент не реализует своей конституционной функции и допустит территориальный распад государства, внешнее вмешательство во внутренние дела или развитие сепаратизма.

Конституция РФ указывает, что осуществление этой функции должно проходить в «установленном Конституцией РФ порядке» (например, путем введения военного или чрезвычайного положения, что предусмотрено ч.2 ст. 87 и ст. 56 Конституции РФ). Но жизнь может преподнести случаи, в отношении которых порядок действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен. Здесь также Президент обязан действовать решительно, исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции или прибегнув к толкованию Конституции с помощью Конституционного суда (в России другие органы государственной власти правом толкования Конституции не обладают См.: Скуратов Д. Институт президентства в республиках Российской Феде-рации парламентского типа // Право и жизнь. 1997. № 10. С. 53-72.).

2. 1. 3. Основание и порядок прекращения полномочий

Президента РФ

Президент обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции РФ). Однако в Конституции предусмотрен институт отрешения Президента от должности (ст. 93). Исходя из статуса главы государства, факта всенародного избрания Президента порядок его отрешения от должности не может быть упрощенным, особенно с учетом теперешней политической ситуации в России, расклада сил в парламенте См.: п. 1 Положения о МИД РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г.// Дипломатический вестник, 1995, № 4, с. 4-7.

.

Поэтому вполне правомерно Конституция установила до-статочно сложный порядок отрешения. Инициатива об этом уже не может исходить от одного депутата (как бывало ра-нее). Для этого требуется не менее одной трети депутатов Государственной Думы, причем при наличии заключения спе-циальной комиссии, образованной Думой.

В самой процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального Со-брания, Конституционный Суд и Верховный Суд. Госу-дарственная Дума выдвигает обвинение, которое должно быть подтверждено заключением Верховного Суда. Консти-туционный Суд дает заключение о соблюдении устано-вленного порядка выдвижения обвинения. Совет Федера-ции отрешает Президента от должности.

В обеих палатах эти вопросы решаются двумя третями голосов от об-щего числа депутатов (членов). Лукашук И. И. отмечает, что сняты имевшие место в прежней Конституции такие размытые, допускавшие широкое толкование формулировки оснований для отрешения Прези-дента от должности, как «нарушение конституции, закона и присяги». Он подчеркивает, что по действующей Конституции отрешение возможно только на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Эти кате-гории имеют строго юридическое содержание, не могут произ-вольно трактоваться, подлежат квалифицированной правовой оценке См. Лукашук И. И. Внешняя политика: Президент и Парламент. Юристъ. - М., 1999. С. 11 .

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой об-винения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Президент Российской Федерации приступает к исполне-нию полномочий с момента принесения им присяги и пре-кращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь из-бранным Президентом. Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспо-собности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом вы-боры Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Чиркин В. Е. обращает внимание, что Конституция 1993 г. не предусматривает должность ви-це-президента. По его мнению, это необязательная фигура при Президенте. Учитывая неудачный опыт функционирования вице-президентов в бывшем Союзе ССР и в России, конститу-ционную практику других стран, не знающих такого института, решено не вводить его и в России. Во всех случаях, когда Президент России не в состоянии выполнять свои обязан-ности, их временно исполняет Председатель Прави-тельства Российской Федерации См. Чиркин В. Е. Юристъ. - М., 1999. CС. 123.

. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Ду-му, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации

Прекращение исполнения Президентом своих обязанностей наступает с истечением срока его пребывания в должности в тот момент, когда принесена присяга вновь избранного Президента.

Досрочное прекращение полномочий Пре-зидента возможно в случае:

1) его отставки;

2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуще-ствлять принадлежащие ему полномочия;

3) отрешения от должности.

Первый случай предполагает наличие заявления Пре-зидента. По второму случаю в Конституции РФ не предус-мотрено никакой процедуры, но автор данной работы предполагает, что проведение медицинского консилиума должно регулировать-ся федеральным законом. Речь здесь идет не о кратковре-менном заболевании, а о неизлечимой болезни, делающей невозможным исполнение обязанностей.

Третий случай пред-полагает принудительные действия, указанные в ст. 93 Кон-ституции РФ. В этих случаях выборы нового Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий.

Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Пред-седатель Правительства, что является логичным в связи с отсутствием в РФ должности вице-президента.

Председатель Правительства становится временно исполняющим обязан-ности Президента РФ в случаях смерти Президента, дли-тельной болезни, когда она не носит стойкого характера, при досрочном прекращении обязанностей Президента в связи с отставкой или стойкой неспособностью выполнять свои обя-занности по состоянию здоровья. Исполнение обязанностей Президента в указанных возможных случаях (некоторые из них указаны в Конституции, другие -- нет) основывается на самой Конституции, а потому не требует чьего бы то ни было назначения.

Однако Президент РФ вправе своим ука-зом возложить временное исполнение своих обязанностей на Председателя Правительства РФ в случае кратковремен-ной неспособности их исполнения по болезни. Именно такой Указ был издан 19 сентября 1996 г. Б. Н. Ельциным в связи с предстоящей ему хирургической операцией и действовал до подписания Президентом Указа о прекращении временного исполнения Председателем Правительства обязанностей Президента РФ Охотский Е.В. Политическая элита и российская действительность. М.: РАГС. 1996. С.181. .

Президентские обязанности передавались главе Правительства в полном объеме, включая полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и такти-ческим ядерным оружием, для чего были переданы соот-ветствующие технические средства ("ядерная кнопка"). Мо-менты временной передачи полномочий и их прекращения были определены отдельными указами Президента РФ (не-посредственно перед началом хирургической операции -- с 7.00 5 ноября 1996 г. и сразу же после окончания действия наркоза -- в 6.00 6 ноября 1996 г.).

Временно исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах. Так, он не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Эти ограничения вытекают из того, что исполняющий обязанности Президента получает свой мандат не непосредственно от народа.

Конституция РФ предусматривает возможность прину-дительного отрешения Президента от должности на основа-нии обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф. Г.А. Туманова. - М.: Юристъ 1997. - стр.68.

Этот институт, известный в зарубежном конституционном праве как "импичмент", яв-ляется сильной гарантией против злоупотребления властью и нарушения главой государства конституционных порядков. Этот институт всегда предполагает сложную процедуру и применяется весьма редко -- в США, например, за более чем двухсотлетнюю историю было только две попытки от-странения Президента от должности в порядке импичмента, но обе они закончились безрезультатно.

Начало процедуры отрешения Президента РФ от долж-ности сопряжено с выполнением двух условий. Обвинение Государственной Думой Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления долж-но быть подтверждено:

1) заключением Верховного Суда РФ о наличии в дей-ствиях Президента РФ признаков преступления;

2) заключением Конституционного Суда РФ о соблюде-нии установленного порядка выдвижения обвинения.

Сама процедура отрешения имеет две стадии:

1) Государственная Дума двумя третями голосов от обще-го числа депутатов (т. е. 300 голосов) принимает решение о выдвижении обвинения. При этом инициатива должна быть проявлена не менее чем одной третью депутатов Государствен-ной Думы (т . е. 150 депутатами) и должно быть вынесено зак-лючение специальной комиссии, образованной Государствен-ной Думой (большинством голосов, т. е. 226 депутатами).

2) Решение об отрешении Президента- РФ от должности выносит другая палата парламента -- Совет Федерации -- двумя третями голосов от общего числа членов (т. е. 119 голо-сами) не позднее чем в трехмесячный срок после выдвиже-ния Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет приня-то, обвинение против Президента считается отклоненным См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1996, № 47, ст. 2716; Собрание законодательст-ва РФ, 1999, № 34, ст. 4081.

Следовательно, в процедуре отрешения Президента РФ от должности участвуют обе палаты Федерального Собра-ния, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Тем самым создаются гарантии против политического волюнта-ризма и в процедуру включаются наиболее компетентные для решения данного вопроса органы государственной власти.

Отрешение Президента РФ от должности прекращает исполнение им своих обязанностей. Бывший Президент теря-ет конституционную неприкосновенность и может быть при-влечен к уголовной ответственности как обычный гражданин.

При даче Конституционным Судом заключения о соблюдении порядка выдвижения обвинения решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государствен-ной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок реше-ние Совета Федерации не будет принято, обвинение против Пре-зидента считается отклоненным.

Специальная комиссия проверяет обоснованность выдви-нутого против Президента обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установлен-ных Регламентом Государственной Думы.

Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соот-ветствующие документы, заслушивает представителя Прези-дента. Комиссия большинством голосов принимает заключе-ние о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюде-нии процедуры выдвижения такого обвинения.

Если предложение о выдвижении обвинения против Пре-зидента не получило поддержки палаты, Государственная Дума принимает постановление об отказе в выдвижении об-винения против Президента, которое является окончательным и подлежит официальному опубликованию.

После отрешения от должности Президент может понести на-казание, если приговором суда будет установлено совершение тяж-кого преступления, предусмотренного УК РФ.

2. 1. 4. Президент республики - субъекта РФ

Правовой статус Президента республики в составе Рос-сийской Федерации определяется конституциями республик в составе Российской Федерации, а также законами этих респу-блик о Президенте. Согласно этому законодательству в большинстве республик Президент избирается гражданами республики на основе всеобщего, равного, прямого избира-тельного права при тайном голосовании сроком на 4-5 лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд.

Президент не может быть депутатом представительных (законодательных) органов в республике, занимать какие-либо другие должности в государственных органах, общественных объединениях, коммерческих организациях, не может зани-маться предпринимательской деятельностью и вести другую оплачиваемую работу. На время выполнения своих обязанно-стей Президент приостанавливает членство в политических партиях и иных общественно-политических организациях.

В большинстве республик Президент является главой го-сударства, высшим должностным лицом и главой исполни-тельной власти. В этом качестве он выступает гарантом госу-дарственного суверенитета и территориальной целостности республики, соблюдения ее конституции и законов, а также принятых ею международных и межреспубликанских обяза-тельств; представляет республику в ее отношениях с Россий-ской Федерацией См., напр.: Закон Удмуртской Республики «О Президенте Удмурт-ской Республики» от 11 ноября 1993 г., входящими в состав СНГ государствами, а также в международных отношениях; обращается с посла-ниями к парламенту и народу; участвует в работе парламента; информирует парламент о важных вопросах; обладает правом законодательной инициативы в парламенте республики; подписывает и обна-родует законы, одобренные на референдуме; принимает от-ставку правительства с согласия парламента.

Президент участвует от имени республики в решении во-просов, относящихся к совместному ведению с РФ; вводит чрезвычайное положение на территории республики или в отдельных ее регионах с последующим утверждением его парламентом; ведет переговоры, подписы-вает международные и межгосударственные договоры, в их рамках заключает соглашения; исполняет другие полномочия См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С.564..

Президент назначает с согласия парламента Председате-ля правительства; назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов и дру-гих ведомств республики, представляет в парламент для утверждения кандидатуры на должность председателей Вер-ховного и Высшего Арбитражного Судов республики, назнача-ет и освобождает от должности председателей и судей рай-онных и городских судов; осуществляет общее руководство деятельностью правительства; обеспечивает взаимодействие возглавляемых им органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти; отменяет постановления и распоряжения правительства, акты министерств и ведомств, других подведомственных ему органов исполнительной влас-ти; приостанавливает действие актов местной администрации в случае противоречия их конституции и законам республики, а также актам Президента См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 576..

В ряде республик Президент наделен правом роспуска парламента (Калмыкия, Тува и др.). В некоторых республиках (Башкортостан, Бурятия и др.) он пользуется правом «отлагатель-ного вето».

Специфические функции и своеобразие смешан-ной формы правления можно рассмотреть на примере Конституции Армении, в которой данная проблема отражена в заострен-ной форме. Так, ст. 5 этой Конституции, закрепля-ющей принцип разделения властей как норматив-но-правовой фундамент для структурирования государственной власти и ее институтов, гласит: "Государственная власть осуществляется в соот-ветствии с Конституцией и законами - на основе принципа разделения законодательной, исполни-тельной и судебной властей". Шмавонян Г. обращает внимание, что по смыслу некоторых положений Конституции РА институт президента не вписывается в названную выше триаду властей, выносится за рамки разделения властей и конструируется в виде отдельно стоя-щей власти, возвышающейся над ее основными ветвями. Претензию президентской власти на ме-сто вне системы разделения властей, по сути необоснованную с точки зрения современного конституционного правопонимания, порождает и поддерживает ряд положений, содержащихся в Конституции РА См.: Г. Шмавонян. Президентская власть и разделение властей в полупрезидентской республике: опыт Армении // Государства и право, 2000 г., № 13, с. 68-69.. В частности, согласно Консти-туции РА, исполнительная власть закрепляется за Правительством (ч. 1 ст. 85), законодательная - за Национальным Собранием (армянским парла-ментом) (ч. 1 ст. 62), судебная - за системой судеб-ных органов (ч. 1 ст. 91), а Президент РА прямо не относится ни к одной из ветвей власти. Функцио-нально-ролевое предназначение института пре-зидента в общевластном механизме сформулиро-вано в Конституции (ст. 49) следующим образом:

"Президент Республики Армения обеспечивает соблюдение Конституции, нормальное функцио-нирование законодательной, исполнительной и судебной властей. Президент Республики являет-ся гарантом независимости, территориальной целостности и безопасности Республики". Непре-ложную часть этих конституционных формули-ровок составляет еще одна, содержащаяся в ч. 1 ст. 94: "Гарантом независимости судебных орга-нов является Президент Республики". Как отмечает автор данной работы, цитиро-ванные формулировки в сочетании с невключе-нием института президента в конструкцию испол-нительной ветви создают юридический образ новой (президентской) ветви власти: согласно им президентская власть оказывается как бы выве-денной из системы разделения властей и обозна-ченной в качестве самостоятельного вида власти См.: Чиркин. В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. №5. С. 18..

Представление о четвертой (президентской), ветви власти, не вписывающейся в классические рамки разделения властей, подкрепляет и своеоб-разная структура конституционной регламента-ции механизма государственной власти: положе-ния, определяющие статус и полномочия Прези-дента РА, выделены в самостоятельную главу (гл. 3) Конституции, которая помещена перед главами, регулирующими законодательную, -

исполнительную и судебную власти (гл. 4,5, 6 соот-ветственно) См.: Ноздрачев А.Ф. Конституционные основы исполнительной власти в РФ // Ис-полнительная власть в РФ. М., 1996. С. 4-5..

Между тем президентская власть (вся совокуп-ность конституционных полномочий Президен-та) в Армении чрезвычайно разнонаправленна и развертывается по существу на всех направлени-ях организации и осуществления государственной власти: в вопросах и сферах формирования, от-ставки, определения структуры и порядка деятель-ности Правительства; реализации собственно ис-полнительной власти (причем она включает в себя весь комплекс решающих правомочий исполни-тельной власти); нормотворческой деятельности и отношений с Национальным Собранием; форми-рования судебной системы; организации и фор-мирования государственного аппарата и т.д. См.: Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция: неолитическая практика. М., 1996. С. 1-21, 36, 77..

В правовой литературе определенное призна-ние получило представление о президентской власти в контексте полупрезидентской республи-ки как о четвертой ветви власти наряду с тради-ционной триадой. А.Ш. Арутюнян определяет эту мысль следующим образом: «...В странах, где президент не входит в систему исполнительной власти, следует различать и президентскую власть, или, как ее называет В.Е. Чиркин, - арби-тражную власть, которая обеспечивает, как это говорится, например, в конституционных текстах Франции, Румынии, Армении, нормальное функ-ционирование публичных властей См.: Арутюнян А.Ш. Институт Президента РА. Ереван, 1996. С. 23-25. .

Президент в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей террито-рии республики. Акты Президента имеют подзаконный характер. Следует отметить, что некоторые конституции республик в составе Российской Федерации наделяют Президентов этих республик полномочиями, выходящими за рамки полномочий этих республик. Так, согласно Конституции Республики Саха (Якутия) Президент этой республики располагает правом определять порядок образования территориальных воинских и иных формирований, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации все такого рода вопросы входят в чис-ло исключительных полномочий Российской Федерации Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, со-временность. М., 1997. С. 159-160. .

Законодательство республики в составе Российской Феде-рации допускает досрочное прекращение полномочий Прези-дента в случае его добровольной отставки, отрешения от должности, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.

2. 2. Органы представительной и законодательной власти Российской Федерации

2. 2. 1. Правовой статус и структура Федерального собрания

Федеральное Собрание состоит из двух палат -- Совета Федерации и Государственной Думы (см. Прилож. 6).

Согрин В. В. отмечает, что исторически двухпалатная структура парламента воз-никла в странах Запада как способ сдерживания одной пала-той (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических рево-люций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся раз-бушевавшегося народа. Верхние палаты обычно комплектовались откро-венно недемократическим или менее демократическим пу-тем, имели более длительный срок легислатуры, обладали правом вето на законопроекты, принятые нижней палатой, и другие привилегии. Таким путем, подчеркивает он, правящим кругам удава-лось достигать известного равновесия палат и стабилизирую-щего воздействия парламента на общественную жизнь См.: Согрин В. В. Современная Российская модернизация: этапы, логика, цель// Вопросы философии. 1997. № 2. С.89.

В Российской Федерации двухпалатность парламента -- относительно новое явление, возникшее только в 1990 году, когда в составе Верховного Совета РСФСР были сформиро-ваны Совет Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с революции 1917 года, высший представительный орган России, формально являвшейся федерацией, был од-нопалатным, в то время как Верховный Совет СССР состоял из двух палат, что, очевидно, считалось достаточным См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 5 / Под ред. Е.И. Индова. М.. 1987. С. 124.

Основываясь на суждениях правоведов, автор данного исследования отмечает, что двухпалатность в Российской Федерации в период с 1990 по 1993 гг. была не очень эффективной: палаты Верховного Совета большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум -- руководящий орган всего парла-мента, подавлявший инициативу палат.

Российский федера-лизм, отмечает он, тогда еще не обрел достаточной конституционно-правовой базы, а субъекты федерации -- реальной самостоятельности. Только Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения в понимание структуры федерального парламента. Двухпалатность Федерального Собрания учреждается теперь не как обязательный признак формального федеративного устрой-ства, а как фундаментальная основа реального федерализ-ма, призванного расширить права и самодеятельность наро-да и обеспечить глубокие реформы в политическом и эконо-мическом строе страны. Этому служит различный порядок формирования палат федерального Собрания, их различная компетенция и различный статус депутатов. Отсюда, как отмечает автор данной работы, - специ-альная неповторимая роль каждой палаты, которые в сово-купности обеспечивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время -- единство Российской Федерации.

Коваленко А. И. отмечает, что двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а другая -- второй или одна -- нижней, а другая -- верхней. Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодатель-ном процессе. Палаты Федерального Собрания рассматрива-ются как части единого парламента и в этом смысле они рав-ноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же вре-мя, говорит он, нельзя не заметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (имен-но с нее начинается законодательный процесс), которая по-этому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общественной жизни См.: Коваленко А. И.. Конституционное право России. «Право и закон», М., 1999.С. 231.. Это очевидное обстоятельство привело к тому, что, как в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом См.: Севостьянов Н. В. Конституционное право России. Ростов-на-Дону. Феникс. 1999.С.87..

Конституция РФ делит меж-ду палатами функцию назначения ряда высших должност-ных лиц в государстве, устанавливает особые полномочия каж-дой палаты в определенных областях. Сложившийся за время деятельности Федерального Собрания первого созыва (1994-- 1995 гг.) механизм преодоления разногласий между палатами способствовал предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций См.: Козлов Е. И., Мутафин О. Е. Конституционное право России. Юрист. М., 1999. С. 134. .

Двухпалатная структура Федерального Собрания эффек-тивно помогает разрешению разногласий между различны-ми социальными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к "ули-це", т. е. внепарламентской оппозиции. Палаты "снимают" остроту как политических, так и межрегиональных проти-воречий, содействуя устойчивости государственного кораб-ля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно урав-новешивающих друг друга и в своей совокупности уравнове-шивающих исполнительную и судебную власть См.: Журнал. Советская юстиция. 1999. № 10. С. 39. .

Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избирались на два года (1993--1995), что было установлено в Заключительных и переходных положениях Конституции РФ. Автор работы предполагает, что это, по-види-мому, было вызвано необходимостью обеспечить плавный переход от старой конституционной системы к новой с тем, чтобы сначала выявить жизнеспособность нового парламен-та и критерии оценки депутатов.

В декабре 1995 года Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено Конституцией РФ, стали именоваться членами Совета Федерации), а депутаты Государственной Думы были избраны на срок 4 года.

Переход полномочий Совета Федерации первого созыва к Совету Федерации, образованному в соответствии с Феде-ральным законом о порядке формирования Совета Федера-ции Федерального Собрания РФ от 5 декабря 1995 г., был отрегулирован специальным Постановлением Совета Феде-рации от 9 декабря 1995 г., т. е. Советом Федерации еще первого созыва. Было признано, что полномочия Совета Федерации первого созыва прекращаются после истечения срока, на который он был избран (т. е. на два года), и с мо-мента начала работы Совета Федерации, сформированного в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. (Совет Федерации начал свою работу в январе 1996 г.).

Соот-ветственно были признаны правомочными решения Совета Федерации первого созыва. По предположению автора данного исследования, в будущем вопроса о переходе полномочий Совета Федерации возникать не будет, поскольку введенный законом принцип его формирова-ния превращает его в постоянно действующий орган, не зависящий от всеобщих выборов.

2. 2. 2. Полномочия Совета Федерации

Совет Федерации -- государственный орган всей Федерации. Он призван выражать интересы отдель-ных местностей, региональные мнения и чаяния. Его решения и другие волеизъявления адресуются не отдель-ным субъектам РФ, а государству в це-лом, т. е. всей Российской Федерации Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С.576..

К ве-дению Совета Федерации относятся утверждение изменения границ между субъектами РФ, утвержде-ние указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопросов о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, назначение выборов Президента Российской Федерации; от-странение Президента Российской Федерации от должности, назначение на должность судей Конституционного Суда Рос-сийской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назна-чение на должность и освобождение от должности Генераль-ного прокурора Российской Федерации Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. М„ 2000. С. 137. (ст. 102 Конституции РФ).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 101) Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом См.: Федеральный закон от 11 января 1995г. «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 167..

Совет Федерации наз-начает на должность и освобождает от должности заместите-ля Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации первого созыва, принятым Советом Федерации 2 февраля 1994 года, и Постановлениями Совета Федерации.

Деятельность Совета Федерации основывается на прин-ципах коллективного, свободного обсуждения и решения во-просов. Основной формой работы Совета Федерации являются его заседания, проводимые открыто. В случаях, предусмот-ренных Регламентом Совета Федерации, палата вправе про-водить закрытые заседания. Совет Федерации избирает из своего состава тайным го-лосованием Председателя Совета Федерации и трех его заместителей. Председатель Совета Федерации и его замес-тители не могут быть представителями одного субъекта Рос-сийской Федерации См. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999.

Председатель Совета Федерации разрабатывает проект повестки дня очередного заседания Совета Федерации; созы-вает, в том числе по предложению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или по требованию, поддержанному не менее чем одной пятой от общего числа депутатов Совета Федерации, внеочередные заседания палаты; ведет заседания палаты; ведает внутрен-ним распорядком деятельности палаты; направляет для рас-смотрения в соответствующие комитеты палаты законы, при-нятые Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу; на-правляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральные законы, принятые Государ-ственной Думой после их одобрения Советом Федерации; организует проведение парламентских слушаний; решает во-просы распределения обязанностей между своими заместите-лями; представляет палату во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, субъектами РФ, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежных государств; решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации.

За-местители Председателя замещают Председателя в его от-сутствие, выполняют порученные им обязанности, а также выполняют другие

полномочия по вопросам внутреннего рас-порядка деятельности палаты.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Фе-дерации подлежат послания и обращения Президента Россий-ской Федерации; законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 106, 108); проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Кон-ституцией Российской Федерации(ст. 102); предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации; предложения по направлению запросов Совета Федерации в Конституционный Суд См.: Одайник О. П. Проблемы современного управления государством// Право и жизнь. № 7. 1999. С. 198. .

Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Депутат Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, не менее чем за сутки уведомляет об этом председательствующего. Заседания Совета Федерации предусматривают следую-щие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключи-тельное слово по обсуждаемому вопросу, выступления в пре-ниях по содержанию обсуждаемого вопроса, обсуждаемым кандидатурам, при внесении предложений, по мотивам голо-сования, по порядку ведения заседания, а также справки, ин-формации, заявления, обращения См.: Одайник О. П. Проблемы современного управления государством// Право и жизнь. № 7. 1999. С. 199. .

Деятельность Совета Федерации обеспечивается его ап-паратом. состоящим из аппаратов комитетов, Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместите-лей Председателя Совета Федерации, подразделений правового, информационно-технологического и финансово-хозяйствен-ного обеспечения, кадровой службы, секретариата руководи-теля аппарата и других обеспечивающих служб.

Основными задачами аппарата Совета Федерации явля-ются документальное, организационное и правовое обеспече-ние деятельности Совета Федерации и его органов; обеспе-чение коллегиальной выработки решений и проведение согласительных процедур; формирование и обеспечение еди-ной системы документооборота; информационное и организа-ционно-техническое обеспечение; координация работы под-разделений аппарата Совета Федерации, обеспечивающих работу этой палаты Лазарев В.В. Теория государства и права. -М.: 1998. С. 69..

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8